Chômage : libération des conditions relatives à la période de cotisation en cas de formation; principe inquisitoire

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N° dossier: CDP.2021.189

Autorité: CDP

Date décision: 09.02.2022

Publié le: 23.03.2022

Revue juridique:

Titre: Chômage : libération des conditions relatives à la période de cotisation en cas de formation; principe inquisitoire

Résumé:

Il incombe à la caisse de chômage d’examiner si la formation permet ou non à l’assuré d’avoir en parallèle une activité professionnelle et dès lors de requérir des documents et informations relatifs au temps consacré chaque jour aux études, y compris le temps de préparation aux cours et aux examens.

Articles de loi:

Art. 14 al. 1 litt. a LACI Art. 43 LPGA

A. X.________ a déposé une demande d'indemnité de chômage dès le 7 janvier 2021 mentionnant avoir séjourné à l’étranger aux fins de formation du 29 août 2019 au 30 septembre 2020 et du 1er septembre 2018 au 3 janvier 2021 en joignant une confirmation d'admission du 4 avril 2019 de l'Ecole [aaa] pour une formation du 29 juillet 2019 au 30 septembre 2020 ainsi que trois attestations de la Faculté […] (Université [bbb]) mentionnant son inscription comme étudiant au programme de certificat en études [ab] à plein temps pour l'année universitaire 2018-2019, puis pour la session d'hiver 2019 et à temps partiel (30 crédits) pour la session d'automne 2020. Invité à déposer des documents complémentaires (notamment attestation d'études de l'Université [bbb] précisant les dates d'immatriculation et exmatriculation avec horaire hebdomadaire des cours et attestation d'études de l'Ecole [aaa] précisant les dates de début et fin de formation avec horaire hebdomadaire des cours), il a transmis à la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage (ci-après : CCNAC) une attestation de l'université du 25 janvier 2021 déclarant qu'il a été étudiant dès la session d'automne 2018 à temps partiel aux sessions d'automne 2018 (04.09.2018 au 20.12.2018), hiver 2019 (07.01.2019 au 01.04.2019), été 2019 (29.04.2019 au 25.07.2019) et automne 2020 (08.09.2020 au 17.12.2020) ainsi qu'un calendrier des cours 2020-2021 de l'Ecole [aaa]. Par la suite, la CCNAC lui a indiqué qu'il manquait dans son dossier toutes les fiches de salaire de son emploi auprès de l’entreprise C.________ dès janvier 2019, diplôme, titre, CFC et attestation de l'Ecole [aaa] avec dates exactes du début et de fin de formation (courriel du 24.03.2021). Indiquant avoir été contraint de suivre les cours à l'université à temps partiel, l'intéressé a déposé notamment son diplôme d'études collégiales de l'Ecole [aaa] du 27 juin 2016 ainsi qu'une attestation relative à son succès au programme de formateur [aaa] du 28 juin 2020 et a indiqué que son diplôme universitaire devait lui être remis dans le courant du mois de mai 2021. Par la suite, il a encore précisé n'avoir pas suivi de cours à l'école [aaa] au-delà du 28 juin 2020 ayant terminé son programme en avance.

Par décision du 13 avril 2021, la CCNAC a refusé l'ouverture du droit à l'indemnité de chômage dès le 7 janvier 2021 au motif que X.________ n'a cotisé à l'assurance-chômage dans les limites du délai-cadre du 7 janvier 2019 au 6 janvier 2021 que durant 23 jours et qu'il ne bénéficie pas de 12 mois de libération, mais seulement de 11 mois et 2 jours, soit du 29 juillet 2019 au 28 juin 2020. Par décision sur opposition du 26 avril 2021, la CCNAC a confirmé ce prononcé en relevant que "l'assuré invoque une formation qui n'a pas eu lieu." Par courriel du 17 mai 2021, l'intéressé a fait parvenir à la CCNAC une attestation d'études universitaires. En réponse à ce courriel, la caisse lui a indiqué qu'il n'atteignait pas les 12 mois de cotisations (2 mois et 26,6 jours pour la période du 07.01.2019 au 01.04.2019; 4 mois et 7 jours pour la période du 29.04.2019 au 25.07.2019; et 3 mois et 7,6 jours pour la période du 08.09.2020 au 17.12.2020). Par la suite (courriel du 17.05.2021), elle a encore indiqué à son assuré :

" Les périodes ne se cumulent pas vous ne pouvez pas cumuler les 11 mois et les 10 mois. Il s'agit des mêmes périodes. Il manque une période dans mon email mais comme déjà indiqué selon les règles de procédure et donc en application de la LACI…".

B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition précitée en concluant implicitement à son annulation. Il indique que c'est à tort que sa formation universitaire n'a pas été prise en considération et estime que les deux formations entreprises, dont la durée totale est supérieure à 12 mois, permettent de considérer qu'il est libéré des conditions relatives à la période de cotisation et qu'il a droit à des indemnités de chômage.

C. Sans formuler d'observations particulières, la CCNAC conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) L'article 8 al. 1 LACI énumère aux lettres a à g sept conditions du droit à l'indemnité de chômage. Ces conditions sont cumulatives (ATF 124 V 215 cons. 2).

Aux termes de l'article 8 al.1 let. e LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13, 14). Selon l'article 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (deux ans avant le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies, cf. art. 9 al. 3 LACI), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation. D'après l'article 14 al. 1 LACI, sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation les personnes qui, dans les limites du délai-cadre (art. 9 al. 3) et pendant plus de douze mois au total, n'étaient pas parties à un rapport de travail et, partant, n'ont pu remplir les conditions relatives à la période de cotisation, pour l'un des motifs énumérés par cette disposition. Tel est le cas notamment de la formation scolaire, la reconversion ou le perfectionnement professionnel (let. a).

Lesdites activités doivent être fondées sur un cycle de formation usuelle réglementaire reconnu juridiquement, ou à tout le moins, de fait. La formation doit être méthodique et organisée et correspond à la notion de formation au sens de l'article 25 al. 5 LAVS. Ces activités doivent au surplus être suffisamment vérifiables et l'autorité peut ainsi exiger de l'assuré un certificat ou une attestation de l'établissement qui a dispensé la formation afin de pouvoir vérifier l'existence, la durée et l'ampleur de la formation alléguées (Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 16 ss ad art. 14). Les périodes consacrées à la préparation aux cours et aux examens sont comptées dans la période de formation entrant dans le champs d'application de l'article 14 al. 1 let a LACI pour autant que toute activité lucrative soit exclue durant les périodes concernées. Sa durée dépendra des circonstances du cas individuel (Rubin, op. cit., n. 19 ad art. 14; arrêt du TF du 31.05.2001 [C_364/00] cons. 2c).

b) Il doit exister une relation de causalité entre le non-accomplissement de la période de cotisation et l'empêchement mentionné dans la loi. Cette causalité exigée par la disposition légale n'est donnée que si, pour l'un des motifs énumérés, il n'était pas possible ni raisonnablement exigible pour l'assuré d'exercer une activité, même à temps partiel (ATF 130 V 229 cons. 1.2.3; Rubin, op. cit., n. 13 ad art. 14). C'est d'ailleurs en considération de cette exigence que le législateur a voulu que l'empêchement dure plus de douze mois au moins : en cas d'empêchement de plus courte durée, l'assuré dispose, en règle ordinaire, d'un laps de temps suffisant, durant le délai-cadre de deux ans, pour exercer une activité soumise à cotisation de douze mois au moins (ATF 125 V 123 cons. 2a, 121 V 336 cons. 5c/bb; arrêt du TF du 10.07.2003 [C 98/03] cons. 3.1; DTA 1998 no 19, p. 94 cons. 3).

c) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 125 V 193 cons. 2 et les références citées).

Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d’office par l’autorité (cf. art. 43 LPGA). Cette règle n’est toutefois pas absolue. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l’instruction de l’affaire. Cela comporte en partie l’obligation d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi la partie concernée s’expose à devoir supporter les conséquences de l’absence de preuve.

3. Il n'est pas contesté en l'occurrence que le recourant n'a cotisé à l'assurance-chômage, dans les limites du délai-cadre, que durant 23 jours et ne remplit pas les conditions relatives à la période de cotisation.

Outre le fait que se pose la question d'une violation du droit d'être entendu, la décision sur opposition contenant une motivation lacunaire, soit se bornant à dire que "l'assuré invoque une formation qui n'a pas eu lieu", force est de constater que la CCNAC a violé le principe inquisitoire susmentionné. Il ressort de la décision du 13 avril 2021, puis de la décision sur opposition du 26 avril 2021 que seule la formation de 11 mois et 2 jours, soit du 29 juillet 2019 au 28 juin 2020 a été prise en considération. Pourtant, dans son courriel à l'assuré du 17 mai 2021, la CCNAC calcule le nombre de mois à prendre en considération pour les périodes de formation à l'université pour conclure que l'assuré n'atteint pas les 12 mois de cotisation requis. Elle mentionnait par ailleurs dans un courriel du 5 mai 2021 que la preuve d'un suivi des cours à plein temps n'avait pas été rapportée. Or, après avoir demandé le 20 janvier 2021 plusieurs documents, elle a réclamé encore d'autres documents le 24 mars 2021 sans toutefois indiquer au recourant que manquait un horaire hebdomadaire des cours à l'université. On ne peut dès lors maintenant reprocher à ce dernier de ne pas avoir collaboré. Or, la CCNAC devait examiner si la formation du recourant lui laissait la possibilité ou non d'avoir en parallèle une activité professionnelle et dès lors requérir du recourant des documents et informations relatifs au temps consacré chaque jour aux études, y compris le temps de préparation aux cours et aux examens et ne pouvait se borner à indiquer que la formation n'avait pas été suivie ou n'avait été suivie qu'à temps partiel. Force est de constater à cet égard que dans son courriel à l'assuré du 17 mai 2021, la CCNAC reconnaît plusieurs mois de formation à l'université, mais semble ne pas les prendre en considération au motif qu'ils ne pourraient être cumulés avec la formation consacrée à l'école [aaa]. On relève à cet égard qu'il n'est pas exclu de cumuler les périodes consacrées aux deux formations étant donné qu'elles ne se chevauchent pas.

En définitive, force est de constater que la CCNAC ne pouvait se contenter des indications fournies par le recourant le 24 mars 2021 concernant sa formation à temps partiel pour nier le droit à l'indemnité de chômage. Elle devait exiger de lui de prouver l'existence de la formation accomplie en requérant un certificat de l'établissement de formation où sont indiquées la durée de la formation (début et fin) et les heures, y compris les heures de préparation que l'assuré y a consacrées (par exemple heures par semaine) (bulletin LACI IC/B 187 [teneur du 01.10.2012]). Ce faisant, elle aurait ainsi été à même de déterminer si la formation du recourant lui laissait ou non la possibilité d'exercer en parallèle une activité professionnelle.

4. Pour les motifs qui précèdent, le recours doit être admis et la décision sur opposition de la CCNAC du 26 avril 2021 annulée. La cause est renvoyée à cette dernière pour instruction complémentaire puis nouvelle décision au sens des considérants. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite. Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la loi spéciale ne le prévoyant pas (art. 61 let. fbis LPGA). Le recourant, qui n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel et n'allègue pas avoir engagé de frais particuliers, ne peut prétendre à des dépens.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Annule la décision sur opposition de la CCNAC du 26 avril 2021 et lui renvoie la cause pour instruction complémentaire puis nouvelle décision au sens des considérants.

3. Statue sans frais.

4. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 9 février 2022

Art. 14 LACI

Libération des conditions relatives à la période de cotisation

1 Sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation les personnes qui, dans les limites du délai-cadre (art. 9, al. 3) et pendant plus de douze mois au total, n’étaient pas parties à un rapport de travail et, partant, n’ont pu remplir les condi­tions relatives à la période de cotisation, pour l’un des motifs suivants:

a.57 formation scolaire, reconversion, formation ou formation continue, à la condition qu’elles aient été domiciliées en Suisse pendant dix ans au moins;

b. maladie (art. 3 LPGA58), accident (art. 4 LPGA) ou maternité (art. 5 LPGA), à la condition qu’elles aient été domiciliées en Suisse pendant la période cor­respondante;

c. séjour dans un établissement suisse de détention ou d’éducation au travail, ou dans une institution suisse de même nature.59

2 Sont également libérées des conditions relatives à la période de cotisation les per­sonnes qui, par suite de séparation de corps ou de divorce, d’invalidité (art. 8 LPGA) ou de mort de leur conjoint ou pour des raisons semblables ou pour cause de sup­pression de leur rente d’invalidité, sont contraintes d’exercer une activité salariée ou de l’étendre.60 Cette disposition n’est applicable que si l’événement en ques­tion ne remonte pas à plus d’une année et si la personne concernée était domiciliée en Suisse au moment où il s’est produit.61

3 Les Suisses de retour au pays après un séjour de plus d’un an dans un pays non membre de la Communauté européenne ou de l’Association européenne de libre-échange (AELE) sont libérés des conditions relatives à la période de cotisation durant une année, à condition qu’ils justifient de l’exercice d’une activité salariée à l’étranger et qu’ils aient exercé pendant au moins six mois une activité salariée soumise à cotisation en Suisse.62 Il en va de même des ressortissants des États membres de la Communauté européenne ou de l’AELE dont l’autorisation d’établissement n’est pas échue. Le Conseil fédéral détermine en outre à quelles conditions les étrangers non-ressortis-sants d’un État membre de la Communauté européenne ou de l’AELE dont l’auto­risation d’établissement n’est pas échue sont libérés des conditions relatives à la période de cotisation après un séjour à l’étranger de plus d’un an.63

4 ...64

5 et 5bis ...65

57 Nouvelle teneur selon l’annexe ch. 40 de la LF du 20 juin 2014 sur la formation continue, en vigueur depuis le 1er janv. 2017 (RO 2016 689;FF ** 2013** 3265).

58 RS 830.1

59 Nouvelle teneur selon le ch. I de l’O de l’Ass. féd. du 21 juin 2002, en vigueur depuis le 1er janv. 2003 (RO 2002 3472; FF ** 2002** 763).

60 Nouvelle teneur selon le ch. I de l’O de l’Ass. féd. du 21 juin 2002, en vigueur depuis le 1er janv. 2003 (RO 2002 3472; FF ** 2002** 763).

61 Nouvelle teneur selon le ch. I 12 de la LF du 8 oct. 1999 sur l’Ac. entre d’une part, la Suisse et, d’autre part, la CE et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes, en vigueur depuis le 1er juin 2002 (RO 2002 701; FF ** 1999** 5440).

62 Nouvelle teneur selon l’annexe ch. 2 de la LF du 16 déc. 2016 (Gestion de l’immigration et amélioration de la mise en œuvre des accords sur la libre circulation des personnes), en vigueur depuis le 1er juil. 2018 (RO 2018 733; FF ** 2016** 2835).

63 Nouvelle teneur selon le ch. I 11 de la LF du 14 déc. 2001 relative aux disp. concernant la libre circulation des personnes de l’Ac. amendant la Conv. instituant l’AELE, en vigueur depuis le 1er juin 2002 (RO 2002 685; FF ** 2001** 4729).

64 Abrogé par le ch. I de la LF du 22 mars 2002, avec effet au 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).

65 Introduits par le ch. I de la LF du 23 juin 1995 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340). Abrogés par le ch. I de la LF du 22 mars 2002, avec effet au 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).

Art. 43 LPGA

Instruction de la demande

1 L’assureur examine les demandes, prend d’office les mesures d’instruction néces­saires et recueille les renseignements dont il a besoin. Les renseignements donnés oralement doivent être consignés par écrit.

1bis L’assureur détermine la nature et l’étendue de l’instruction nécessaire.36

2 L’assuré doit se soumettre à des examens médicaux ou techniques si ceux-ci sont nécessaires à l’appréciation du cas et qu’ils peuvent être raisonnablement exigés.

3 Si l’assuré ou d’autres requérants refusent de manière inexcusable de se conformer à leur obligation de renseigner ou de collaborer à l’instruction, l’assureur peut se prononcer en l’état du dossier ou clore l’instruction et37 décider de ne pas entrer en matière. Il doit leur avoir adressé une mise en demeure écrite les avertissant des conséquences juridiques et leur impartissant un délai de réflexion convenable.

36 Introduit par l’annexe ch. 1 de la LF du 19 juin 2020 (Développement continu de l’AI), en vigueur depuis le 1er janv. 2022 (RO 2021 705; FF ** 2017** 2363).

37 Rectifié par la Commission de rédaction de l’Ass. féd. (art. 33 LREC; RO 1974 1051).