Responsabilité des collectivités publiques. Qualité pour défendre.

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N° dossier: CDP.2021.146

Autorité: CDP

Date décision: 25.01.2022

Publié le: 14.03.2022

Revue juridique: RJN 2022, P.319

Titre: Responsabilité des collectivités publiques. Qualité pour défendre.

Résumé:

**Les prétentions de tiers découlant d’un acte illicite commis par un agent doivent être adressées à la collectivité publique dont ce dernier dépend. En tant que partie d’un tout, les services d’une collectivité publique n’ont en principe pas la personnalité juridique et ne peuvent pas en tant que tels disposer de la légitimité passive.

Lorsque les agents dont les actes sont incriminés dépendent d’une commune, c’est cette collectivité publique, par son conseil communal, qui doit être actionnée en responsabilité et qui a qualité de partie à la procédure. Sauf s’il a un statut particulier, un service, en tant que subdivision de l’administration communale, n’a aucune légitimité à intervenir dans le procès en son propre nom.

L’article 9 LPJA prévoit une obligation de transmission, qui est limitée à l’hypothèse où l’autorité saisie n’est pas compétente. Cette disposition ne saurait servir de fondement pour transmettre l’action à un autre défendeur que celui visé par la demande, en cas de défaut de légitimation passive, lorsque la demande a été mal dirigée.**

Articles de loi:

Art. 1 al. 2 ALRESP Art. 5 ALRESP Art. 11 ALRESP Art. 11 al. 1 litt. b ALRESP Art. 2 LCO Art. 14 LCO Art. 30 litt. b ch. 6 LCO Art. 9 al. 1 LPJA

A. X.________, née en 1971, mère de quatre enfants et veuve depuis le 28 septembre 2010, a bénéficié de l’aide sociale de Z.________ du 1er janvier 2011 au 31 août 2019. Par décision du 26 juillet 2018, la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC) lui a alloué une rente de veuve et des rentes d’orphelins en faveur de ses enfants, avec effet rétroactif au 1er juin 2013. Par décision du 6 février 2019, la CCNC lui a en outre octroyé des prestations complémentaires, à partir du 1er juin 2018.

Par courrier du 30 septembre 2019, évoquant une demande adressée à la CCNC en mai 2018 seulement, la prénommée a interpellé le Service de l’action sociale de Z.________ (ci-après : le service), afin de savoir pourquoi des démarches en vue de l’obtention d’une rente de veuve puis de prestations complémentaires n’avaient pas été entreprises plus rapidement en sa faveur. Un entretien visant à répondre à ce courrier s’est tenu dans les locaux dudit service, en date du 18 décembre 2019.

Par courrier du 7 février 2020, faisant valoir, document à l’appui (courrier de la CCNC du 23.11.2019), qu’elle aurait pu être mise au bénéfice de rentes de veuve et d’orphelins depuis le mois d’octobre 2010 déjà, l’intéressée a estimé qu’elle aurait eu droit à un montant rétroactif de 42'096.15 francs, si une demande de rente avait été déposée dès la survenance du décès de son mari. Se prévalant d’une violation du principe de la subsidiarité de l’aide sociale et des devoirs généraux et d’information découlant de la loi sur l’action sociale (LASoc), elle a demandé au service de prendre position quant au règlement de son dossier et à l’éventualité d’une solution transactionnelle.

Faute de détermination de la part du service, l’intéressée a, par courrier du 24 juillet 2020, requis la prise de position du Conseil communal de Z.________, lequel a répondu, le 23 octobre 2020, qu’il n’entendait pas entrer en matière sur les prétentions émises à son encontre.

B. Le 26 avril 2021, X.________ ouvre action devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre le Service de l’action sociale de Z.________. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, à ce qu’une indemnité de 154'157.90 francs lui soit octroyée et à ce que sa dette d’aide sociale, établie à 303'277.10 francs, soit annulée. Elle requiert en outre l’assistance judiciaire partielle, soit uniquement pour l’avance de frais de justice. En substance, elle fait valoir que le service, qui était informé du décès de son époux depuis le mois de décembre 2010, ne l’a pas informée des démarches possibles auprès de la CCNC, respectivement qu’il lui a fallu plus de neuf ans pour demander des rentes de veuve et d’orphelins en sa faveur et lui permettre de ne plus bénéficier de l’aide sociale. Cela étant, elle considère que le service a commis une faute dans l’exécution de sa mission d’aide sociale imposée par la loi, qu’il a violé ses obligations en matière de devoir d’information et qu’il a contrevenu au principe de subsidiarité de l’aide sociale. Elle allègue que ces manquements ont occasionné d’importantes conséquences pour elle et ses enfants. Outre une dette d’aide sociale d’un montant de 303'277.10 francs, qu’elle pourrait cas échéant devoir rembourser, elle soutient que le montant qu’elle aurait pu percevoir à titre de prestations complémentaires lui aurait offert un meilleur niveau de vie et plus de liberté que l’aide sociale qu’elle a perçue pendant neuf ans. Fondant son calcul sur ce qu’elle aurait dû toucher en cas d’annonce à la CCNC à partir du mois de décembre 2010 (CHF 94'091 à titre de rentes + CHF 363'344 à titre de prestations complémentaires) et ce qu’elle a effectivement touché de l’aide sociale (./. CHF 303'277.10), elle réclame un montant de 154'157.90 francs en guise d’indemnité.

C. Dans la réponse, agissant au nom du Conseil communal de Z.________, le service juridique conclut à l’irrecevabilité de la demande, respectivement à son rejet. En substance, il relève que le Service de l’action sociale de Z.________, en tant que subdivision de la commune, n’a pas la personnalité juridique et ne peut être actionné en justice, et qu’il n’est de surcroît pas l’obligé du droit déduit en justice, au sens de la LResp. Partant, il considère que la demande en indemnisation aurait dû être dirigée contre la Commune de Z.________, par son conseil communal, et non pas contre le service de l’action sociale. Sur le fond, relevant que le fait que l’époux avait cotisé dès l’année 2007 en qualité de personne sans activité lucrative ne lui était pas connu et que, dans un tel contexte, la possibilité d’un droit à une rente de veuve n’a pas été envisagée, le service juridique estime qu’aucun acte illicite n’a en l’occurrence été commis et que la responsabilité de la Commune de Z.________ n’est par conséquent pas engagée. Au surplus, il fait valoir que les prestations et l’accompagnement social qui ont été fournis sont conformes aux objectifs et missions de l’aide sociale et objecte, bien qu’il estime superflu d’analyser si les autres conditions de la responsabilité sont réalisées, que le calcul du dommage allégué est erroné et qu’en l’espèce l’éventuel manque à gagner s’élèverait à 44'274.65 francs.

D. Dans sa réplique, la demanderesse confirme ses conclusions. Relevant que la LPJA prévoit une obligation de transmission à l’autorité compétente et que l’argumentaire du service juridique résulte d’une problématique civile non transposable en procédure administrative, elle conteste l’irrecevabilité de son action et ce, même dans le cas contesté d’une erreur de désignation de partie. Sur le fond, elle maintient que le défendeur aurait dû l’assister dans ses démarches auprès de la CCNC et que celui-ci doit répondre du dommage financier qui a résulté de ses manquements.

E. Dans sa duplique, le service juridique, agissant au nom du conseil communal, confirme les arguments développés et les conclusions prises dans le cadre de sa réponse.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Au 1er octobre 2021 est entrée en vigueur la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents du 29 septembre 2020 (loi sur la responsabilité, LResp) et la loi antérieure, du 26 juin 1989, a été abrogée. Dans ses dispositions transitoires (art. 42 al. 2 LResp), cette loi prévoit notamment que la nouvelle loi est applicable à toutes les causes pendantes au jour de son entrée en vigueur. Toutefois, si avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, la collectivité publique a contesté les prétentions au sens de l’article 11 al. 2 de l’ancien droit, celui-ci reste applicable.

Aux termes de l’article 11 de l’ancienne loi sur la responsabilité, consacré à la demande d’indemnisation, les prétentions de tiers contre la collectivité publique doivent être adressées par écrit (al. 1) : au Département des finances et de la santé, s’il s’agit de dommages résultant de l’activité d’agents de l’Etat (let. a), à l’organe exécutif des autres collectivités publiques, s’il s’agit de dommages résultant de l’activité d’agents rattachés à l’une d’elles (let. b). Si la collectivité publique conteste les prétentions ou si elle ne prend pas position dans les trois mois, le tiers lésé doit introduire action dans un délai de six mois sous peine de péremption (al. 2). Si la collectivité publique entre en pourparlers, le délai de six mois court dès sa dernière prise de position (al. 3).

En l’espèce, la demanderesse a adressé ses prétentions au Conseil communal de Z.________ conformément à l’article 11 al. 1 let. b de l’ancienne loi sur la responsabilité par courrier du 24 juillet 2020 et en application de l’alinéa 2 de cette disposition, le conseil communal, agissant par le service juridique, y a répondu dans les trois mois, par courrier du 23 octobre 2020, en indiquant ne pas entrer en matière. Par conséquent, la présente cause reste soumise à l’ancien droit, soit à la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents du 26 juin 1989 (ci-après : aLResp).

b) La Cour de céans est compétente pour connaître de la présente action (art. 21 aLResp et art. 58 let. g LPJA, dans sa teneur en vigueur jusqu’au 30.09.2021).

c) Déposée dans les formes légales et dans le délai prescrit, la demande d’indemnité est en outre recevable.

2. Avant tout examen au fond, il convient d’examiner si, ainsi que le soutient le défendeur, la demande aurait effectivement dû être dirigée contre Z.________, agissant par son conseil communal, plutôt que contre le service de l’action sociale de cette commune.

a) La qualité pour agir et la qualité pour défendre appartiennent aux conditions matérielles de la prétention litigieuse. Elles se déterminent selon le droit au fond et leur défaut conduit au rejet de l’action, qui intervient indépendamment de la réalisation des éléments objectifs de la prétention litigieuse. Ainsi, l’admission de la qualité pour défendre signifie que le demandeur peut faire valoir sa prétention contre le défendeur, en tant que sujet passif de l’obligation en cause. Cette question doit être examinée d’office et librement (ATF 136 III 365 cons. 2.1 et les références citées).

La qualité pour agir et pour défendre, au sens de la procédure civile, est une question de fond et non de procédure, qui peut se poser dans le cas de l’action de droit administratif. En ce qui concerne la capacité active et passive des parties, ainsi que la qualité pour agir et pour défendre, les principes de la procédure civile sont applicables à l’action de droit administratif (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 62 ad art. 7 LPJA et p. 218 ad art. 60 LPJA).

b) La présente demande est fondée sur la responsabilité pour acte illicite, au sens de l’article 5 aLResp. Selon cette disposition, la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, sans égard à la faute de ces derniers (art. 5 al. 1 aLResp). Le lésé n’a aucune action contre l’agent responsable (art. 9 aLResp). La qualité pour défendre dans une telle procédure appartient donc à la collectivité publique et non aux agents dont les actes sont visés.

c) Par collectivité publique, on entend l’Etat, le Grand Conseil, le Conseil d’Etat, les autorités judiciaires ainsi que les communes et les autres collectivités de droit public cantonal, communal ou intercommunal (art. 1 al. 2 aLResp). Par agent, on entend tout membre des collectivités publiques au sens de l’alinéa précédent ainsi que toute autre personne chargée de l’accomplissement d’une tâche de droit public (art. 1 al. 3 aLResp).

Les prétentions de tiers découlant d’un acte illicite commis par un agent doivent être adressées à la collectivité publique dont ce dernier dépend (Rapport n°19.002 du 30.01.2019 du Conseil d’Etat au Grand Conseil à l’appui d’un projet de loi portant modification de la LResp, chap. 1).

Conformément à la loi sur les communes du 21 décembre 1964 (LCo, RSN 171.1), dans sa teneur en vigueur dès le 1er janvier 2021, le canton de Neuchâtel est composé de vingt-sept communes (art. 1 LCo), parmi lesquelles figure la Commune de Z.________ (art. 2 LCo). Les autorités communales sont (art. 14 LCo) : le conseil général (ch. 1), le conseil communal (ch. 2), les autres commissions dont la loi ordonne ou autorise la nomination (ch. 4). Le conseil communal exerce, dans les limites des lois, des décisions du conseil général et du budget, notamment les attributions suivantes (art. 30 LCo) : il représente la commune à l’égard des tiers (ch. 1), il nomme et révoque tous les agents et employés de l’administration (ch. 4, let. d; cf. également art. 97 du Règlement général de Z.________), il est compétent pour défendre les intérêts de la commune dans les procès qui lui sont intentés (ch. 6, let. b).

La responsabilité civile des membres du personnel communal de Z.________ est régie par les dispositions de la loi cantonale sur la responsabilité (art. 1 al. 2 aLResp et art. 41 du Statut du personnel communal de Z.________, entré en vigueur le 1er janvier 2021).

d) En tant que partie d’un tout, les services d’une collectivité publique n’ont en principe pas la personnalité juridique. Ainsi, sauf dans les cas où la qualité pour recourir est expressément reconnue à une telle subdivision de l’administration, ces services ne peuvent pas en tant que tels ester en justice; seule la collectivité elle-même le peut (Moor/Poltier, Droit administratif, volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., 2011, p. 754, 755 n°5.7.3.1).

Selon la jurisprudence (rendue en matière de qualité pour recourir, en lien avec l’art. 89 al. 1 LTF), seule une collectivité publique peut saisir le Tribunal fédéral, mais pas une autorité prise isolément ni une branche de l’administration sans personnalité juridique (ATF 134 II 45 cons. 2.2.2 et 2.2.3). La capacité d’ester en justice est la faculté de mener soi-même le procès ou de désigner un mandataire qualifié pour le faire. Elle appartient à toute personne qui a la capacité d’être partie, c’est-à-dire à toute personne qui a la faculté de figurer en son propre nom comme partie dans un procès (arrêt du TF du 14.11.2013 [1C_359/2013] cons. 2.1 et les références citées).

3. En l’espèce, la présente action vise à réparer les manquements reprochés à des agents du Service de l’action sociale de Z.________, dans le cadre du traitement du dossier d’aide sociale de la demanderesse. A juste titre et conformément aux articles 5 et 9 aLResp, la procédure n’a pas été dirigée contre des agents communaux personnellement. Se pose en revanche la question de savoir qui, au sein de la commune mise en cause, a qualité pour défendre dans un tel contexte.

Conformément à la LASoc, les prestations d’aide sociale sont du ressort des communes, lesquelles s’organisent et si nécessaire se regroupent, afin de pouvoir fournir l’aide sociale prévue par la loi. La Commune de Z.________, qui dispose à elle seule d’un bassin de population suffisant, s’est dotée dans ce but d’un service de l’action sociale. Ce service, qui s’inscrit dans l’organigramme de l’administration communale et auquel la LASoc n’attribue aucun statut particulier, est en tant que tel dépourvu de la personnalité juridique (au contraire par exemple du SCAN qui, en vertu de l’art. 1 LSCAN [RSN 761.400], est un établissement de droit public, doté de la personnalité juridique). Ses employés font partie des membres du personnel communal de Z.________, engagé par le conseil communal.

Par ailleurs, l’article 11 al. 1 let. b aLResp prévoit expressément que les prétentions en indemnisation dirigées contre les communes, à titre de collectivités publiques au sens de l’article 1 al. 2 aLResp, doivent être adressées à leur organe exécutif, c’est-à-dire à leur conseil communal. Cette solution est en outre conforme avec l’article 30 ch. 6 let. b LCo, au sens duquel le conseil communal est compétent pour défendre les intérêts de la commune dans les procès qui lui sont intentés.

Dans ces circonstances, il ne fait pas de doute que les agents dont les actes sont ici incriminés dépendent de la Commune de Z.________ avec laquelle ils sont contractuellement liés et que c’est bien cette collectivité publique, par son conseil communal, qui devait être actionnée en responsabilité et avait qualité de partie à la procédure. Sur le fond, c’est bien la commune qui, au sens du droit public cantonal, aurait cas échéant été appelée à réparer un éventuel dommage, et non le service de l’action sociale, qui n’a aucune légitimité à intervenir dans le procès en son propre nom. En tant que subdivision de l’administration communale, ce service ne dispose ainsi pas d’un patrimoine propre et séparé de celui de Z.________, ce qui amène à constater qu’il ne peut pas être le sujet passif de l’obligation déduite ici en justice.

Le fait que le défendeur ait indiqué, dans sa réponse et sa duplique, agir « au nom du Conseil communal » entretient la confusion, mais ne suffit pas à attribuer à ce dernier la qualité de partie à la procédure et, partant, à réparer l’erreur de la demanderesse.

En outre, contrairement à ce que soutient la demanderesse, aucune transmission ne peut en l’occurrence intervenir en application de l’article 9 LPJA. Selon cette disposition, l’autorité qui se tient pour incompétente doit transmettre l’affaire à l’autorité compétente (al. 1). Si l’article 9 LPJA prévoit ainsi une obligation de transmission, celle-ci est limitée à l’hypothèse où l’autorité saisie n’est pas compétente, ce qui n’est pas le cas de la présente procédure, dans laquelle la Cour de céans a à juste titre été saisie. Cette disposition ne saurait servir de fondement pour transmettre l’action à un autre défendeur que celui visé par la demande, en cas de défaut de légitimation passive, lorsque la demande a comme ici été mal dirigée.

Enfin, il convient de relever qu’il ne s’agit pas d’une erreur dans la désignation de la partie, laquelle aurait pu être corrigée. En effet, la demanderesse, après avoir adressé sa demande d’indemnisation au conseil communal, soit à l’organe exécutif de la Commune de Z.________, ainsi que cela était prescrit par l’article 11 al. 1 let. b aLResp, a ensuite sciemment et délibérément introduit son action non pas contre la Commune de Z.________, représentée par son conseil communal, mais contre le Service de l’action sociale. Elle a confirmé l’absence d’erreur de désignation et sa volonté d’actionner ce service, et non pas la commune, dans sa réplique où elle conteste qu’il y ait erreur de sa part dans la désignation de la partie défenderesse.

4. Pour toutes ces raisons, la demande doit être rejetée, faute de légitimation passive du service de l’action sociale.

a) La procédure est onéreuse (art. 60 al. 3 LPJA en lien avec les dispositions transitoires du 18.02.2020) et la demanderesse, qui succombe, en supportera les frais, lesquels devraient s’élever – débours compris – à 8'937.50 francs au regard de la valeur litigieuse (CHF 154'157.90 francs, cf. art. 12 LTFrais applicable par renvoi de l'art. 51 LTFrais, en lien avec l’art. 47 et 48 LTFrais, et art. 52 LTFrais). La Cour de céans n’ayant pas eu à analyser la réalisation des éléments objectifs de la prétention litigieuse, un tel émolument ne se justifie en l’espèce pas. Les frais seront ainsi réduits à 2'000 francs (art. 12 al. 3 LTFrais), auxquels il convient d’ajouter les débours forfaitaires par 200 francs (art. 52 LTFrais).

Vu le sort de la cause, il n’y a par ailleurs pas lieu d’allouer de dépens à la demanderesse (art. 60 al. 3 LPJA a contrario).

b) Dans son courrier du 31 mai 2021, la demanderesse sollicite l'octroi de l’assistance judiciaire partielle, « uniquement pour l’avance de frais de justice ».

Selon l'article 5 al. 1 de la loi sur l'assistance judiciaire (LAJ), du 28 mai 2019, entrée en vigueur le 1er juillet 2019, l’assistance judiciaire comprend : l’exonération d’avances et de sûretés (let. a), l’exonération des frais judiciaires (let. b), la commission d’office d’un conseil juridique par le Tribunal lorsque la défense des droits de la personne requérante l’exige (...) (let. c). L’assistance judiciaire peut être accordée totalement ou partiellement (art. 5 al. 2 LAJ).

En l’espèce, dès lors que la demande d’assistance judiciaire se limite expressément à l’avance des frais de justice, soit à la lettre a de l’article 5 al. 1 LAJ, et que la demanderesse a effectivement été dispensée de fournir une avance de frais dans la présente procédure, cette question est devenue sans objet. Les autres postes, à savoir l’exonération des frais judiciaires et la commission d’office d’un conseil juridique, au sens des lettres b et c de l’alinéa 1 de l’article 5 LAJ, excédant la présente demande, il n’y a pas lieu d’examiner si l’assistance judiciaire pourrait à ce titre être octroyée, ni a fortiori de déterminer si les conditions de l’indigence et des chances de succès (art. 117 CPC, applicable par renvoi de l’art. 2 LAJ) sont en l’occurrence réalisées.

c) Le défendeur, qui est intervenu sans l’aide d’un mandataire et qui ne fait pas valoir de frais particuliers, ne peut pas prétendre à des dépens (art. 60 al. 3 LPJA).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette la demande.

2. Met à la charge de la demanderesse les frais de la présente procédure par 2'200 francs.

3. Déclare la demande d’assistance judiciaire partielle sans objet.

4. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 25 janvier 2022