Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2020.82
Autorité: CDP
Date décision: 14.12.2020
Publié le: 11.05.2021
Revue juridique:
Titre: Assurance-chômage. Suspension en raison de l’absence de recherche d’emploi. Inaptitude au placement.
Résumé:
Il est disproportionné de prononcer une inaptitude au placement, dans le cas d’un assuré qui a remis tardivement ses recherches d’emploi alors qu’il s’était déjà fait notifier deux suspensions (faisant l’objet d’une seule décision) auparavant pour des fautes légères, la graduation des sanctions n’ayant pas pu avoir une fonction d’avertissement et éducative. Une telle sanction est d’autant plus disproportionnée que le recourant ayant retrouvé un emploi ne dépendait déjà plus de l’assurance-chômage lorsque l’inaptitude a été prononcée.
Articles de loi:
Art. 8 al. 1 litt. f LACI Art. 15 LACI
A. X.________, employé agricole né en 1996, s’est inscrit au chômage, auprès de l’Office du marché du travail (ci-après : OMAT) du Service de l’emploi, ORP- ProEmployés (ci-après : ORP) le 21 décembre 2018 pour une activité à un taux d’occupation de 100 %. Sa demande a dans un premier temps été refusée par décision du 18 avril 2019 de la Caisse de chômage Unia, laquelle a été reconsidérée par décision du 29 juillet 2019 de sorte que X.________ était au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation depuis le 21 décembre 2018.
Entre temps, par décision du 28 février 2019, l’OMAT du Service de l’emploi, a suspendu l’assuré dans son droit à l’indemnité de chômage durant 5 jours pour le mois de janvier 2019, en raison de l’absence de recherche d’emploi, et durant 8 jours pour le mois de février 2019 au motif que X.________ ne s’était pas présenté à un entretien de conseil qui avait été agendé le 12 février 2019. L’assuré ne s’est pas opposé à cette décision.
Par courrier du 5 juillet 2019, l’OMAT a informé l’assuré que son inscription auprès de l’ORP était annulée en raison d’un manquement injustifié aux prescriptions de contrôle. Par courrier du 5 septembre 2019, l’OMAT a par contre indiqué à la Caisse de chômage Unia que l’annulation de l’inscription prenait effet au 5 août 2019, date à partir de laquelle l’assuré débutait son apprentissage.
Par décision du 5 septembre 2019, l’OMAT a prononcé à l’encontre du prénommé une nouvelle suspension de son droit à l’indemnité de chômage pour une durée respectivement de 12, 17 et 23 jours pour la remise tardive des recherches de travail pour les mois, respectivement, de février, mars et avril 2019. L’intéressé ne s’est pas opposé à cette décision.
Par décision du 17 septembre 2019, la Caisse de chômage Unia a demandé le remboursement d’un montant de 4'219 francs net correspondant à la différence entre les paiements effectués dès le mois d’avril et les suspensions prononcées.
Par courrier du 5 septembre 2019, l’assuré a été informé que son dossier était transmis à l’Office des relations et des conditions de travail (ci-après : ORCT) en vue d’une éventuelle sanction. X.________ n’ayant pas donné suite aux questions posées par l’ORCT, ce dernier a, par décision du 8 octobre 2019, prononcé une suspension de 30 jours indemnisables à l’encontre de l’assuré pour la remise tardive des preuves de recherches d’emploi pour le mois de mai 2019 et l’a déclaré inapte au placement dès le 1er juillet 2019. Il a aussi relevé que l’assuré n’avait remis ses preuves de recherche d’emploi pour juin 2019 le 19 juillet 2019 seulement.
Par décision du 15 octobre 2019, la Caisse de chômage Unia, tenant compte de la décision rendue par l’ORCT, a demandé la restitution de la somme de 3'350.10 net correspondant aux indemnités de chômage versées entre le 1er juin et le 31 juillet 2019.
Par courrier daté du 19 octobre 2019 envoyé tant à la Caisse de chômage Unia qu’au Département de l’économie et de l’action sociale, mais à l’adresse des bureaux de l’ORCT, X.________, se référant notamment aux décisions rendues par la Caisse de chômage Unia les 17 septembre et 15 octobre 2019 et par l’ORCT le 8 octobre 2019, a fait part de sa difficulté à comprendre le fonctionnement de l’assurance-chômage. Il a également reconnu n’avoir pas effectué ses recherches d’emploi à temps, justifiant ce retard par les horaires astreignants liés à son activité d’agriculteur et par le fait qu’il ne recevait que des réponses négatives, aucun employeur n’acceptant de l’engager pour quelques mois. Il a également précisé avoir affecté les indemnités de chômage perçues au paiement de ses dettes et a implicitement sollicité la remise de l’obligation de restituer.
Par lettre du 29 octobre 2019, l’ORCT a demandé à l’assuré de préciser quelle décision il contestait, soit celle portant sur la suspension et l’inaptitude au placement ou celle portant sur l’obligation de restituer les prestations perçues à tort. X.________ a répondu le 6 novembre 2019 qu’il s’opposait à la décision de l’ORCT du 8 octobre 2019 prononçant une suspension de son droit à l’indemnité de chômage et le déclarant inapte au placement depuis le 1er juillet 2019. Il a également demandé la reconsidération de sa situation afin de ne pas devoir rembourser ces prestations.
Par décision du 27 janvier 2020, l’ORCT a rejeté l’opposition en retenant, notamment, qu’une activité astreignante ne dispensait pas l’assuré de remettre ses recherches d’emploi dans les délais prescrits. Il a également considéré qu’en raison des manquements répétés à ses devoirs, l’assuré avait démontré ne pas prendre au sérieux ses obligations envers l’assurance-chômage et ce malgré les différentes sanctions déjà prononcées.
B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision sur opposition, dont il demande implicitement l’annulation. Il reprend l’historique du dossier et fait différents reproches à la caisse de chômage et au Service de l’emploi, en particulier celui d’avoir dû leur adresser certains documents à plusieurs reprises. Il fait valoir qu’il a toujours recherché du travail, ce qui lui a d’ailleurs permis de trouver une place d’apprentissage dès le mois d’août 2019 et que la décision de restitution n’est pas justifiée. En ce qui concerne les motifs de suspension, il reprend l’argument développé dans son opposition concernant la difficulté de trouver un emploi pour un mois ou deux.
C. Dans ses observations du 8 mai 2020, l’ORCT conclut au rejet du recours. La Caisse de chômage Unia dépose son dossier et rappelle la chronologie des faits.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux le recours est recevable, sous réserve de ce qui suit.
2. Dans son recours, le recourant fait valoir que la décision de restitution n’est pas justifiée.
a) En procédure contentieuse, l'objet du litige est défini par trois éléments: l'objet du recours, les conclusions du recours et, accessoirement, les motifs de celui-ci. La décision attaquée délimite l'objet du litige. En vertu du principe de l'unité de la procédure, l'autorité de recours ne peut statuer que sur les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est déjà prononcée ou aurait dû le faire. Par conséquent, le recourant qui attaque une décision ne peut en principe pas présenter de conclusions nouvelles ou plus amples devant l'instance de recours, c'est-à-dire des conclusions qu'il n'a pas formulées dans les phases antérieures de la procédure et qui excèdent l'objet du litige (arrêt du TF du 03.06.1998, reproduit in: RDAF 1999 1 254, cons. 4b/cc ; Bovay, Procédure administrative, 2e éd., 2015, p. 554 ss).
b) Or, dans le cas d'espèce, la décision contestée est celle de l’ORCT du 27 janvier 2020 qui a trait à la suspension des indemnités de chômage et à l’inaptitude au placement de l’assuré depuis le 1er juillet 2019. A ce titre, les conclusions portant sur la restitution des prestations sortent du cadre du litige déterminé par la décision litigieuse. Ces conclusions sont, par conséquent, irrecevables.
3. Est en premier lieu litigieuse la question de savoir s’il existe un motif de suspension du droit à l’indemnité.
a) En vertu de l’article 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis, sous peine d'être sanctionné par une suspension de son droit à l’indemnité de chômage (art. 30 al. 1 LACI). L’article 26 al. 2 OACI précise que l’assuré doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. Concernant le respect du délai de remise, les critères fixés par les articles 38 et 39 LPGA sont applicables. A défaut de remise directe à l’ORP, c’est la date de la remise des preuves de recherches d’emploi à La Poste suisse qui fait foi et non la date de réception par l’ORP. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération. Le Tribunal fédéral a eu l’occasion de confirmer que cette règle, entrée en vigueur en 2011 (la version précédente de l’OACI prévoyait l’octroi d’un délai de grâce à l’administré), n’était pas contraire à la loi (ATF 139 V 164 cons. 3.2 et 3.3).
La sanction se justifie dès le premier manquement et cela sans exception. Suivant l’échelle officielle des sanctions, 5 à 9 jours de suspension doivent être prononcés en cas de remise tardive. On applique ainsi le même barème que pour l’absence de recherches d’emploi. L’un des buts de l’article 26 al. 2 OACI est de limiter le devoir de l’administration de clarifier la situation. En conséquence, d’éventuelles preuves de recherches d’emploi rendues tardivement sont pratiquement assimilées à l’absence de recherches d’emploi. Plus le temps passe, plus il est difficile de contrôler des recherches d’emploi. Le schématisme de la deuxième phrase de l’article 26 al. 2 OACI, selon lequel un retard est pratiquement assimilé à une absence de recherches d’emploi, a toutefois été tempéré par la jurisprudence, dans des situations bien précises. En cas de léger retard, de recherches d’emploi qualitativement et quantitativement suffisantes, et pour autant que l’assuré ait eu jusque-là un comportement irréprochable, seule une suspension de l’ordre de 1 à 4 jours doit être prononcée. Ces conditions (retard léger, recherches suffisantes, comportement irréprochable antérieurement) doivent être remplies cumulativement (Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 30 ad art. 17 LACI et les références citées).
b) En l’espèce, il n’est pas contesté que le formulaire de recherches d’emploi mentionne, pour mai 2019, 9 recherches d’emploi effectuées du 2 au 28 mai 2019, pas plus qu’il n’est contesté que ledit formulaire, daté du 2 juin 2019, a été posté en courrier A le vendredi 7 juin. Or, le délai de l’article 26 al. 2 OACI arrivait à échéance le mercredi 5 juin 2019. Au stade du recours, l’assuré ne fait plus valoir le caractère astreignant de son activité d’agriculteur pour justifier son retard. A cet égard, la Cour de céans relève toutefois que c’est à juste titre que l’intimé a considéré que la pénibilité d’une activité ne supprime pas l’obligation de rechercher un emploi. Par ailleurs, le fait que l’assuré est en activité professionnelle est prise en compte dans la fixation des objectifs des recherches d’emploi. Dans son recours, l’assuré estime par contre qu’il était absurde d’exiger qu’il cherche un travail en mai et en juin alors qu’il débutait son apprentissage au mois d’août. Selon lui, aucun employeur n’aurait été prêt à l’engager pour un mois ou deux seulement. Cet argument ne saurait être suivi dans la mesure où l’obligation de rechercher un emploi tombe uniquement avant la prise d’un emploi convenable dont l’entrée en service est fixée dans un délai très court et de manière à lier les parties, de l’ordre d’un mois au maximum (Rubin, op. cit., p. 201, ch. 23 et les références jurisprudentielles citées).
S’agissant de la durée de la suspension, bien qu’il ne ressort pas clairement du mémoire de recours si elle est effectivement contestée, la Cour de céans relève que le comportement de l’assuré ne saurait être qualifié d’irréprochable. Ce dernier a en effet fait l’objet de plusieurs suspensions.
Dans le Bulletin LACI, le SECO a édicté une échelle des suspensions à l'intention des autorités cantonales. Il en ressort notamment que la première remise tardive des recherches d'emploi doit être considérée comme une faute légère et donner lieu à une suspension du droit aux indemnités comprise entre 5 et 9 jours. S’il s’agit de la deuxième fois, la faute est qualifiée de légère à moyenne et donne lieu à une suspension du droit aux indemnités comprise entre 10 et 19 jours. A la troisième, le dossier est renvoyé à l’autorité cantonale pour examen de l’aptitude au placement.
En l'occurrence, l'autorité intimée a considéré que le recourant avait commis une faute de gravité moyenne au sens de l’article 45 al. 3 let. b OACI, prononçant une suspension de 30 jours. Eu égard à l'ensemble des circonstances du cas d'espèce, en qualifiant la faute de gravité moyenne et en prononçant une durée de suspension se situant dans la fourchette du barème prévu par l’article 45 al. 3 let. b OACI, l’ORCT n'a commis aucun excès ou abus de son pouvoir d'appréciation, ni n'a violé le principe de la proportionnalité.
4. Est également litigieuse la question de savoir si le recourant est inapte au placement depuis le 1er juillet 2019.
a) Conformément à l'article 8 al. 1 let. f LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage si, entre autres conditions, il est apte au placement. Selon l'article 15 al. 1 LACI, est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et est en mesure et en droit de le faire.
D'après le Tribunal fédéral, l'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité objective de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail – plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée – sans que l'assuré en soit empêché par des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition subjective à accepter un travail convenable au sens de l'article 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (arrêts du TF du 16.08.2012 [8C_679/2011] cons. 4.1 et du 26.01.2012 [8C_330/2011] cons. 3; ATF 125 V 51 cons. 6a et 123 V 214 cons. 3).
L'aptitude au placement s'apprécie de façon prospective, c'est-à-dire en se plaçant au moment à partir duquel cette aptitude est alléguée et en considérant les circonstances qui ont régné jusqu'au prononcé de la décision litigieuse (ATF 120 V 385 cons. 2 et les références).
Le refus d'un emploi ou de mesures d'intégration, ainsi que des recherches insuffisantes, ne constituent pas à eux seuls un motif d'inaptitude au placement. Conformément aux principes de proportionnalité et de prévisibilité, et en vertu de l'obligation de renseigner et de conseiller (art. 27 LPGA et 19a OACI), l'aptitude au placement ne peut être niée qu'en présence de manquements répétés et au terme d'un processus de sanctions de plus en plus longues, et pour autant que les fautes aient été commises en quelques semaines, voire en quelques mois (DTA 1986 p. 20; arrêt du TF du 02.04.2012 8C_99/2012). Il faudra qu'un ou plusieurs manquements au moins correspondent à des fautes moyennes ou graves. Il n'est pas possible de constater l'inaptitude au placement si seulement quelques fautes légères ont été commises (DTA 1996/1997 p. 33). Ainsi, pour admettre une inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, il faut que l’on se trouve en présence de circonstances tout à fait particulières. C'est le cas, notamment, si l'assuré, malgré une suspension antérieure de son droit à l'indemnité, persiste à n'entreprendre aucune recherche ou lorsque, nonobstant les apparences extérieures, on peut mettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail. L'assuré doit pouvoir se rendre compte, au vu de la gradation des sanctions endurées, que son comportement compromet de plus en plus son droit à l'indemnité (arrêts du TF du 20.04.2006 [C_320/05] et du 19.01.2006 [C_188/05]).
En cas de cumul de manquements, l'inaptitude prend effet le premier jour qui suit le manquement qui entraine la constatation de l'inaptitude au placement (après une série de manquements sanctionnés) (cf. Rubin, op. cit, 2014, p. 153, ch. 24).
b) Dans son recours, l’assuré fait valoir qu’il a toujours recherché du travail, ce qui lui a d’ailleurs permis de trouver une place d’apprentissage dès le mois d’août 2019 et qu’il a entrepris un stage non rémunéré, entre le 29 avril et le 2 août 2019, pour se préparer à cette future formation.
Par le passé, il avait été suspendu à plusieurs reprises dans l’exercice de son droit à l’indemnité de chômage par décisions du 28 février 2019 (5 jours pour absence de recherche de travail en janvier 2019 et 8 jours pour absence à un entretien) et du 5 septembre 2019 (respectivement 12 jours, 17 et 23 jours pour remise tardive en février 2019, respectivement mars et avril 2019). Puis, par décision du 8 octobre 2019, confirmée par décision sur opposition du 27 janvier 2020, l’ORCT l’a suspendu dans l’exercice de son droit à l’indemnité de chômage pour une durée de 30 jours et a considéré qu’il était inapte au placement dès le 1er juillet 2019.
Il n’est ni contesté ni contestable que l’assuré n’a pas remis à plusieurs reprises ses recherches d’emploi dans le délai légal et qu’il ne s’est pas présenté à un entretien à l’ORP. Il sied toutefois de relever qu’avant sa sortie du chômage le 4 août 2019, le recourant ne s’était fait notifier que deux suspensions (faisant l’objet d’une seule décision), lesquelles n’étaient liées qu’à des fautes légères. Les autres suspensions ont en effet été prononcées postérieurement au 4 août 2019 alors que l’assuré avait déjà retrouvé un emploi et ne dépendait déjà plus de l’assurance-chômage. Dans la mesure où l’assuré a effectivement retrouvé un emploi malgré les manquements relevés et qu’il a par ailleurs accepté de travailler bénévolement auprès d’un agriculteur pour débuter son apprentissage dans les meilleures conditions possibles, on ne saurait remettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail et sa disponibilité sur le marché de l’emploi. Quand bien même l’assuré a négligé ses obligations envers l’assurance-chômage en déposant systématiquement hors délai ses recherches d’emploi et en ne se présentant pas à un entretien, il apparaît disproportionné de passer de la faute légère à la mesure la plus sévère, sans que la graduation des sanctions n’ait pu avoir une fonction d’avertissement et éducative et sans que l’assuré ait été expressément averti qu’une succession de suspensions prononcées à son encontre pouvait conduire à la négation de son aptitude au placement.
Dans ces conditions, l’aptitude au placement du recourant est reconnue à un taux de 100 % jusqu’au 4 août 2019. Ne résistant pas à la critique, la décision sur opposition doit dès lors être annulée sur ce point.
5. Il appartiendra néanmoins à l’intimé d’évaluer, au regard de l’article 30 LACI, le comportement de l’assuré, qui n’a pas remis dans le délai légal, ses recherches d’emploi pour le mois de juin 2019.
6. Il s’ensuit que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée s’agissant de la question de l’aptitude au placement et le dossier renvoyé à l’intimé pour qu’il se détermine sur la remise tardive des recherches d’emploi pour le mois de juin 2019.
Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a LPGA). Non représenté et n’invoquant pas de frais particuliers, le recourant n’a pas droit à une indemnité de dépens.
**Par ces motifs,
la cour de droit public**
1. Admet partiellement le recours dans la mesure où il est recevable.
2. Annule la décision sur opposition du 27 janvier 2020 dans la mesure où elle prononce l’inaptitude au placement de X.________ dès le 1er juillet 2019 et la confirme pour le surplus.
3. Dit que l’assuré était apte au placement jusqu’au 4 août 2019.
4. Renvoie la cause à l’intimé pour nouvelle décision au sens des considérants.
5. Statue sans frais.
6. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 14 décembre 2020
Art. 8 LACI
Droit à l’indemnité
1 L’assuré a droit à l’indemnité de chômage:
a. s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
b. s’il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
c. s’il est domicilié en Suisse (art. 12);
d.35 s’il a achevé sa scolarité obligatoire, qu’il n’a pas encore atteint l’âge donnant droit à une rente AVS et ne touche pas de rente de vieillesse de l’AVS;
e. s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
f. s’il est apte au placement (art. 15), et
g. s’il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
2 Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l’indemnité des personnes qui, avant d’être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s’écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l’exigent.
35 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).
Art. 15 LACI
Aptitude au placement
1 Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire.65
2 Le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l’hypothèse d’une situation équilibrée sur le marché de l’emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. Le Conseil fédéral règle la coordination avec l’assurance-invalidité.
3 S’il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d’un chômeur, l’autorité cantonale peut ordonner qu’il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l’assurance.
4 Les assurés qui, avec l’autorisation de l’autorité cantonale, exercent une activité bénévole dans le cadre d’un projet pour chômeurs sont considérés comme aptes au placement.66
65 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).
66 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).