Naturalisation. Degré d’intégration attendue d’un candidat à la naturalisation. Mesure de la prise en considération de capacités intellectuelles réduites dans l’examen de l’intégration.

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N° dossier: CDP.2020.134

Autorité: CDP

Date décision: 24.02.2021

Publié le: 03.05.2021

Revue juridique: RJN 2021, P.495

Titre: Naturalisation. Degré d’intégration attendue d’un candidat à la naturalisation. Mesure de la prise en considération de capacités intellectuelles réduites dans l’examen de l’intégration.

Résumé:

**Une intégration allant bien au-delà de celle attendue de l’étranger qui souhaite poursuivre son séjour en Suisse après la dissolution de son mariage est exigible d’un candidat à la naturalisation.

L’illettrisme et les capacités intellectuelles réduites d’un candidat ne le dispensent pas – sous réserve d’une maladie psychiatrique rendant totalement illusoire toute participation active à la vie économique, sociale ou culturelle – de manifester un minimum d’intérêt pour le pays dont il prétend la nationalité.**

Articles de loi:

Art. 11 LDCN Art. 14 litt. a LN Art. 14 litt. b LN

A. Les époux A.X.________, né en 1970, et B.X.________ née en 1979, tous deux de nationalité kosovare, sont arrivés en Suisse en tant que requérants d’asile le 18 décembre 1997 et résident depuis lors dans le canton de Neuchâtel au bénéfice d’une admission provisoire (Livret F).

Au mois de décembre 2017, chacun des prénommés a déposé une « demande de naturalisation suisse et neuchâteloise ». Instruisant ces demandes, le Service de la cohésion multiculturelle a rendu deux rapports de naturalisation, le 10 septembre 2018 (épouse) et le 10 octobre 2018 (époux), sur la base, notamment, d’un entretien avec ceux-ci le 21 août 2018, qui a fait l’objet d’un rapport du 10 octobre 2018, duquel il est en particulier ressorti que l’épouse n’avait pas de connaissance suffisante du français (expression et compréhension), ce qui s’expliquait par son analphabétisme.

Le 10 décembre 2018, se fondant sur le dossier constitué, le Conseil communal de Z.________ (ci-après : le conseil communal) a préavisé négativement les demandes de naturalisation des époux X.________, « en raison de l’intégration très largement insuffisante de [l’]épouse ». Invité par le Service de la justice – Naturalisation (ci-après : le service) à se déterminer sur le préavis négatif de la Commune de Z.________, le mandataire des intéressés a précisé que les difficultés d’intégration de sa cliente étaient dues aux sévères problèmes psychiques et de déficience intellectuelle dont celle-ci souffre selon son psychiatre traitant (rapport du Dr C.________ du 14.02.2019), qu’il convenait par conséquent d’en tenir compte dans l’examen de sa demande et qu’il serait par ailleurs choquant que son client, qui remplit les conditions d’intégration, en soit pénalisé (courrier du 26.02.2019). Retenant qu’en dépit de la situation, l’autorisation fédérale de naturalisation pourrait tout de même être accordée, le service a informé les époux X.________, le 18 mars 2019 qu’il transmettait leur dossier au Secrétariat d’Etat aux migrations (ci-après : SEM) avec un préavis cantonal favorable. Le SEM ayant autorisé, le 25 juin 2019, les époux X.________ à se faire naturaliser dans le canton de Neuchâtel, ceux-ci ont sollicité la naturalisation neuchâteloise dans la Commune de Z.________ le 30 juillet 2019.

Après avoir été auditionnés par la Commission de naturalisation de la Commune de Z.________, qui a rendu un préavis négatif (procès-verbal du 11.09.2019), B.X.________ et A.X.________ ont été informés par le conseil communal que celui-ci entendait leur refuser la naturalisation communale vu notamment l’absence d’éléments attestant une réelle volonté d’intégration et une prise de conscience de ce que représente l’acquisition de la nationalité suisse, ainsi que le niveau de français clairement insuffisant de l’épouse. Exerçant leur droit d’être entendu, les prénommés ont fait valoir que l’époux remplit les conditions d’intégration à mesure qu’il parle couramment le français et qu’il travaille et que la situation de l’épouse doit être appréciée en tenant compte de son handicap.

Par décision du 21 février 2020, le conseil communal leur a refusé la naturalisation. En substance, il a retenu que l’époux n’avait pas rendu crédible sa volonté de s’intégrer en Suisse, que son audition avait démontré qu’il n’en connaissait pas le système politique, ayant été incapable de citer un Conseiller fédéral ou un Conseiller d’Etat neuchâtelois ou encore une votation qui l’aurait marqué, ajoutant que le fait de ne pas avoir de dettes, de payer régulièrement ses impôts et de ne présenter aucun danger ne prouvait pas une intégration réussie. Concernant l’épouse, le conseil communal a relevé que le seul fait que ses capacités intellectuelles sont restreintes ne saurait lui donner un droit à la naturalisation et qu’une volonté, même minime, d’intégration, laquelle fait clairement défaut, peut être attendue de sa part.

B. A.X.________ et B.X.________ forment recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal à l’encontre de cette décision en concluant, sous suite de dépens, à son annulation et au renvoi de la cause au conseil communal pour nouvelle décision leur accordant la naturalisation, subsidiairement, pour instruction complémentaire et nouvelle décision. En substance, ils font valoir que l’époux remplit les conditions d’une intégration réussie dès lors qu’il a un emploi fixe, est financièrement indépendant, n’a pas de dettes, parle le français, se comporte correctement et mène une vie sociale et qu’on ne saurait lui tenir rigueur de ne pas connaître le fonctionnement de la vie politique suisse étant donné qu’il a un permis F. Concernant l’épouse, ils reprochent à l’intimé de ne pas avoir pris en considération ses graves problèmes psychiques ainsi que son analphabétisme et son déficit intellectuel qui ne lui permettent pas de remplir la condition d’intégration au sens de la législation applicable, ce qui ne saurait entraîner pour elle une impossibilité permanente d’accéder à la naturalisation compte tenu de la jurisprudence rendue dans des cas similaires.

C. Le conseil communal n’a pas formulé d’observations sur le recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Le 1er janvier 2018 est entrée en vigueur la nouvelle loi sur la nationalité suisse du 20 juin 2014 (LN), qui a entraîné l’abrogation de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN) (art. 49 LN). En vertu de l’article 50 LN (non-rétroactivité), l’acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s’est produit (al. 1). Les demandes déposées avant l’entrée en vigueur de la présente loi sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce qu’une décision soit rendue (al. 2).

b) Dans le canton de Neuchâtel, la loi sur le droit de cité neuchâtelois du 7 novembre 1955 (aLDCN) a également été abrogée par la loi sur le droit de cité neuchâtelois (LCDN), du 27 mars 2017 (art. 49 LDCN), entrée en vigueur le 1er janvier 2018. Selon l’article 48 LDCN, les demandes déposées avant l’entrée en vigueur de cette loi restent soumises à l’ancien droit.

c) En l’espèce, les demandes de naturalisation des recourants ont été déposées au mois de décembre 2017 sous l'empire de l'ancien droit, de sorte que la aLN, respectivement la aLCDN s'appliquent.

3. a) Selon l'article 12 aLN, dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (al. 1). La naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l’office compétent (al. 2). Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (art. 14 let. a aLN); s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b); se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). On attend en outre du candidat qu'il souscrive aux institutions démocratiques de notre pays. Le non-respect d'obligations de droit civil (par exemple obligation de payer des contributions d'entretien ou des pensions alimentaires) peut aussi constituer une violation de la législation suisse. Du point de vue de la systématique, l'article 14 aLN se rapporte à l'autorisation fédérale; néanmoins cette disposition fixe les conditions déterminantes pour l'aptitude à la naturalisation que les cantons et les communes doivent prendre en considération. Ces conditions sont définies à titre d'exigences minimales (art. 38 al. 2 Cst. féd.) à l'article 14 aLN. Les cantons sont ainsi libres de définir les conditions de la naturalisation en tant qu'ils peuvent concrétiser les exigences de domicile ou d'aptitude (ATF 139 I 169 cons. 6.3, JT 2014 I 44;138 I 305 cons. 1.4.3, JT 2013 I 53; 138 I 242 cons. 5.3, JT 2013 I 66).

b) En droit neuchâtelois, la procédure de naturalisation ordinaire est réglée aux articles 10 à 28 aLDCN. En vertu de l'article 11 aLDCN, pour acquérir le droit de cité neuchâtelois, la personne qui le demande doit établir qu'elle et ses enfants de plus de 16 ans inclus dans l'autorisation fédérale ont des connaissances suffisantes de la langue française (let. a) et qu'elle a résidé dans le canton pendant les trois ans précédant la demande d'autorisation fédérale (let. b). Il n'y a pas de compétence communale pour édicter des prescriptions relatives aux conditions de naturalisation. Les communes sont ainsi liées tant par les critères énoncés à l'article 14 let. a à d aLN que par ceux énoncés à l'article 11 aLDCN. Quand l'autorisation fédérale a été accordée, le département peut être saisi de la demande de naturalisation neuchâteloise (art. 17 al. 1 aLDCN). Le département complète au besoin le dossier, puis le transmet au conseil communal, qui statue dans les trois mois, sur préavis de la commission communale des naturalisations et des agrégations (art. 18 al. 1 aLDCN). Le dossier est ensuite retourné au département, accompagné de la décision communale (al. 2).

c) En matière de naturalisation, les autorités compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter, tout en contrôlant librement la constatation des faits et l'application du droit cantonal et fédéral (arrêt de la Cour de droit public du 11.09.2018 [CDP.2018.176] cons. 2d et la référence citée). Celles-ci ne peuvent intervenir que si la commune n'use pas correctement de son pouvoir d'appréciation, c'est-à-dire si elle l'exerce en contradiction avec le sens et le but de la législation sur la nationalité. La procédure de naturalisation ne se déroule en effet pas dans un cadre dépourvu de toutes règles juridiques et l'autorité doit faire usage de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs en respectant les dispositions procédurales pertinentes et rendre des décisions exemptes d'arbitraire, de discrimination et d'inégalité de traitement (ATF 140 I 99 cons. 3.1, JT 2014 I 211). Cette liberté d'appréciation ne confère en effet ni expressément ni implicitement un pouvoir discrétionnaire tel que les autorités compétentes soient libres de refuser la naturalisation alors même que le candidat, satisfaisant à toutes les conditions fixées sur les plans fédéral et cantonal, serait intégré. A cet égard, le Tribunal fédéral a rappelé récemment (ATF 146 I 49 cons. 4.4) que les autorités cantonales et communales ne pouvaient pas fonder leur décision sur la base d’un seul critère, à moins qu’il ne soit de nature à exclure à lui seul l’octroi de la nationalité (p. ex. une condamnation pénale grave), mais qu’elles devaient procéder à une appréciation d’ensemble de tous les aspects pertinents. Il a ajouté que des lacunes dans un domaine, pour autant qu’elles ne soient pas déterminantes, pouvaient être compensées par d’autres points forts.

4. En l’espèce, le litige a trait à l’intégration des recourants et à leur accoutumance au mode de vie et aux usages suisses (art. 14 let. a et b aLN).

a) De manière générale, l’intégration doit être comprise comme un processus de rapprochement réciproque entre la population indigène et la population étrangère, qui présuppose tant la disposition de l’étranger à s’intégrer – sans pour autant abandonner son identité et sa nationalité d’origine – que la volonté des Suisses d’être ouverts à cette intégration. L’étranger doit ainsi participer à la vie économique, sociale et culturelle, ce qui requiert de sa part l’apprentissage et la maîtrise de la langue au lieu du domicile et implique aussi une connaissance suffisante des usages et des coutumes suisses. Une intégration réussie se traduit non seulement par une bonne réputation et l’aptitude à communiquer avec l’entourage, mais également par la capacité de mener une vie autonome, par l’intérêt et la participation à la vie publique et sociale (ATF 146 I 49 cons. 2.5). Toute forme de participation active à la vie sociale de la commune ou de la région doit être prise en considération. L’ancrage social peut non seulement s’exprimer par l’adhésion à des associations ou à des organisations locales, mais aussi résulter d’une activité bénévole informelle ou d’une participation active à des événements locaux ou régionaux (ATF 141 I 60 cons. 3.5 et les références citées). L’accoutumance au mode de vie en Suisse suppose, outre la connaissance d'une des langues nationales, d’avoir des connaissances de base des us et coutumes, de la géographie, de l’histoire et de la politique suisses (ATF 146 I 49 cons. 4.3). Pour pouvoir participer à la vie politique de la Suisse en qualité de citoyen, des connaissances sur les fondements du système politique et social suisse sont en effet nécessaires. Cela ne signifie toutefois en aucun cas que le candidat à la naturalisation doive posséder des connaissances approfondies sur l’histoire et les institutions suisses. Il n’est en effet pas admissible d’attendre de celui-ci qu’il en sache plus que la moyenne suisse sur l’histoire et la politique du pays (Sow/Mahon, Code annoté de droit des migrations – Volume V : Loi sur la nationalité [LN], 2014, n. 27 ad art. 14). Les connaissances linguistiques, les connaissances du pays et de son système politique, ainsi que l'insertion dans ses conditions de vie doivent toutefois être suffisamment développées pour que l'on puisse admettre que le candidat, après qu'il aura obtenu la nationalité, pourra user de manière adéquate de son statut et, en particulier, des droits de participation au processus politique qui lui sont liés (arrêt du TF du 07.05.2015 [1D_6/2014] cons. 2 ; arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois du 15.10.2020 [601 2018 298] ; arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois du 13.07.2020 [GE.2019.0226] cons. 5a).

b) Conformément à l'article 8 al. 2 Cst. féd., nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. Selon la jurisprudence (ATF 139 I 169 cons. 7.2.4 et 7.3.1, JT 2014 I 44, et les références citées), constitue une discrimination contraire à cette disposition, le fait d’appliquer aux personnes handicapées les mêmes conditions de naturalisation qu’aux personnes « en bonne santé ». Sont concernées tant les personnes souffrant d’un handicap physique, psychique ou mental, que celles ayant des difficultés d’apprentissage en raison de leur âge ou connaissant d’autres déficiences intellectuelles qui, pour ces raisons, ne sont guère en mesure de remplir les conditions de la naturalisation. Leur situation doit par conséquent être prise en considération de manière adéquate. A noter que cette jurisprudence a été concrétisée dans la législation en vigueur (cf. art. 12 al. 2 LN).

5. a) En l’espèce, pour refuser la naturalisation au recourant, l’intimé a retenu que celui-ci ne connaît pas le système politique suisse, ayant été incapable de citer le nom d’un Conseiller fédéral ou d’un Conseiller d’Etat neuchâtelois, ainsi que d’une votation qui l’aurait marqué, et justifiant son désintérêt par le fait que son permis de séjour (F) l’empêchait de voter ; qu’il n’a pas répondu à la question des commissaires relative à son appartenance à une association ou une société locales, même si à lui seul ce critère n’est pas déterminant ; qu’aucune de ses réponses aux commissaires ne démontre sa volonté de s’intégrer ; et que le fait de ne pas avoir de dettes, de payer régulièrement ses impôts et de ne présenter aucun danger pour la Suisse ne constitue pas la preuve d’une intégration réussie. Pour refuser celle de la recourante, l’intimé a également retenu que celle-ci ne démontre aucune volonté de s’intégrer, son monde se résumant à sa maison et à ses enfants; qu’elle n’a aucune autonomie, dépendant pour tout de son mari ; et que même si elle présente une déficience intellectuelle rendant illusoire la maîtrise du français, qu’elle parle et comprend difficilement, on peut néanmoins attendre d’elle qu’elle montre une volonté, même minime, d’intégration.

b) Se prévalant d’un arrêt du Tribunal fédéral du 23.04.2019 [2C_1017/2018], cons. 4.1) qui expose que « l’intégration réussie d'un étranger qui est actif professionnellement en Suisse, dispose d'un emploi fixe, a toujours été financièrement indépendant, se comporte correctement et maîtrise la langue locale ne peut être niée qu'en la présence de circonstances particulièrement sérieuses », les recourants font, à tort, grief à l’intimé de s’être uniquement focalisé sur la question de savoir s’ils étaient intégrés dans la vie politique, sociale et associative, sans avoir pris en considération le fait que l’époux a un emploi fixe, qu’il est ainsi indépendant financièrement, qu’il n’a aucune dette, qu’il parle correctement le français et qu’il se comporte bien. D’une part, l’intégration dont il est question dans l’arrêt invoqué était examinée sous l’angle de la prolongation de l’autorisation de séjour (permis B) après dissolution de la famille au sens de l’article 50 LEI et non pas dans le cadre d’une demande de naturalisation. D’autre part, se prononçant sur l’intégration exigée pour pouvoir se prévaloir du droit à une autorisation de séjour fondée sur l'article 8 CEDH lorsque la durée du séjour correspond au délai pour obtenir la naturalisation (dix ans), le Tribunal fédéral a considéré qu’un étranger « doit faire montre de liens sociaux et professionnels spécialement intenses avec la Suisse, notablement supérieurs à ceux qui résultent d'une intégration ordinaire » (ATF 144 I 266 cons. 3.9; arrêt du TF du 24.04.2020 [2C_95/2020] cons. 6). Il est a fortiori parfaitement légitime d’attendre d’un candidat à la naturalisation suisse qu’il fasse preuve d’une intégration allant bien au-delà de celle exigée de l’étranger qui souhaite poursuivre son séjour en Suisse après la dissolution de son mariage.

b/aa) Dès lors, en retenant que l’époux – dont il n’est au demeurant pas contesté qu’il remplit les conditions d’une intégration ordinaire – n’a pas démontré un minimum d’intérêt pour le pays dont il requiert la nationalité et dans lequel il vit depuis vingt-trois ans, l’intimé n’a pas fait un usage critiquable de son pouvoir d’appréciation. Outre que le permis F, dont l’intéressé est titulaire, ne saurait justifier son manque de curiosité pour la vie publique et politique suisse, le fait de ne pas pouvoir voter – ce qui est la situation de tous les étrangers, notamment sur le plan fédéral, indépendamment de leur titre de séjour – ne l’entravait nullement dans l’apprentissage du fonctionnement des institutions suisses. Or, à l’instar des lacunes importantes en matière de géographie et d’histoire de la Suisse, il a été jugé que l’absence des connaissances civiques de base peut faire obstacle à l’octroi de la naturalisation (cf. arrêt du TF du 12.02.2018 [1D_6/2017] cons.3.5), à moins qu’elle ne soit compensée par des points positifs relevant d’autres critères. Tel n’est pas le cas du recourant qui ne prétend d’ailleurs pas avoir fait état, lors de son audition du 11 septembre 2019, de connaissances géographiques, historiques, sociales ou culturelles à l’échelle de la Suisse, du canton de Neuchâtel ou plus spécifiquement de la commune dans laquelle il demande la naturalisation, dont il n’aurait pas été tenu compte par l’intimé dans son appréciation. De même, il n’apporte aucun élément laissant penser qu’il participerait d’une manière ou d’une autre activement à la vie sociale, sportive ou culturelle de sa commune de domicile ou du canton, le seul fait de pouvoir citer des fêtes régionales, telle que la Fête des Vendanges de Neuchâtel, la Boudrysia ou la fête villageoise de Z.________, et d’y participer passivement n’étant pas révélateur d’une intégration particulière. Au vu de ce qui précède c’est dès lors sans arbitraire qu’au terme d’une appréciation d’ensemble des critères entrant en ligne de compte, l’intimé est parvenu à la conclusion que l’époux ne pouvait pas se prévaloir d’une intégration suffisante pour se voir accorder la naturalisation convoitée.

b/bb) La situation de l’épouse n’est pas bien différente. Certes, elle se prévaut de son illettrisme et de capacités intellectuelles réduites pour expliquer ses difficultés d’apprentissage de la langue française. Selon son psychiatre traitant, « malgré sa volonté et malgré ses efforts », celle-ci serait inapte à apprendre le français et on ne pourrait pas exiger d’elle « une meilleure intégration » (rapport médicaux du Dr C.________ des 13.08.2018 et 14.02.2019). Excepté une attestation de l’Office social de l’asile, du 28 avril 2010, selon laquelle la recourante a suivi des cours de français et de culture générale durant la période du 29 décembre 1997 au 29 mars 1998, on ne trouve toutefois aucune preuve au dossier des efforts qu’elle aurait fournis, sans succès, depuis son arrivée en Suisse, notamment pour apprendre le français. Cela étant, à supposer qu’elle soit totalement incapable d’améliorer ses acquis qui, selon le Dr C.________, lui permettraient déjà « un bon fonctionnement en ce qui concerne sa vie quotidienne » (rapport médical du 13.08.2018) – son audition a d’ailleurs prouvé que, dans une certaine mesure, elle comprend le français et arrive à se faire comprendre de ses interlocuteurs – et que ses capacités intellectuelles soient un frein à tout apprentissage quel qu’il soit, il n’est en revanche pas prétendu qu’elle présenterait une maladie psychiatrique qui rendrait totalement illusoire toute participation active, dans la mesure de ses capacités, à une vie économique, sociale ou culturelle. D’ailleurs, l’intéressée elle-même a déclaré souhaiter faire du sport ou trouver un travail, c’est donc qu’elle n’est pas dépourvue de ressources personnelles. On est dès lors en droit d’attendre de sa part qu’elle manifeste un minimum d’intérêt pour le pays qui l’accueille et dont elle prétend la nationalité. Le refus de la naturalisation fondé sur son manque d'intégration dans la communauté suisse et neuchâteloise n’apparaît dès lors pas arbitraire.

6. Il suit de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et les frais mis à la charge des recourants qui succombent (art. 47 al. 1 LPJA) et qui n’ont ainsi pas droit à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge des recourants les frais de la cause par 880 francs, montant compensé par leur avance.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 24 février 2021

Art. 12 aLN

1. Dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s’acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune.

2. La naturalisation n’est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l’office compétent (office)21.22

21 Office fédéral des migrations.

22 Nouvelle teneur selon le ch. II 1 de l’annexe à la LF du 22 mars 2002 sur l’adaptation des disp. du droit fédéral en matière d’organisation, en vigueur depuis le 1er fév. 2003 (RO 2003 187; FF 2001 3657).

Art. 1426 aLN

Aptitude

Avant l’octroi de l’autorisation, on s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant:

a. s’est intégré dans la communauté suisse;

b. s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses;

c. se conforme à l’ordre juridique suisse; et,

d. ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.

26 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 mars 1990, en vigueur depuis le 1er janv. 1992 (RO 1991 1034; FF 1987 III 285).