Aménagement du territoire. Couleur des tuiles d’un ancien bâtiment recouvert à neuf (clause d’esthétique).

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N° dossier: CDP.2020.114

Autorité: CDP

Date décision: 12.02.2021

Publié le: 17.02.2021

Revue juridique:

Titre: Aménagement du territoire. Couleur des tuiles d’un ancien bâtiment recouvert à neuf (clause d’esthétique).

Résumé:

Dans un site hétérogène, sans valeur esthétique particulière, l’atteinte que pourrait représenter la pose, en lieu et place de tuiles rouges, de tuiles grises sur une maison, sise dans un quartier où d’autres toitures de couleur grise sont visibles, doit être considérée comme dépourvue de portée. En refusant la pose de tuiles grises, le conseil communal a donc procédé à une application arbitraire de la clause esthétique.

Articles de loi:

Art. 29 al. 2 CST.F/1999 Art. 3 al. 2 litt. b LAT Art. 59 al. 2 litt. j LCAT Art. 7 LCONSTR Art. 29 LCONSTR Art. 14 LPJA Art. 3. suppl. 02 RCONST-C19 Art. 3. suppl. 13 RCONST-C19

A. A.X.________ et B.X.________ (ci-après : aussi les époux X.________) sont propriétaires, par l'intermédiaire de la société simple, SS X.________ X.________, de l'article 1773 du cadastre de Colombier, sis rue des Cent-Pas 14, en zone d'habitation à haute densité (ci-après : ZHHD). Dans le cadre de la pose d'une isolation périphérique sur le toit de l’immeuble s’y trouvant, travaux qui n’ont pas été soumis à l’octroi d’un permis de construire, les prénommés ont déposé, auprès de la commune de Milvignes, un échantillon des tuiles de couleur grise qu’ils avaient choisies pour recouvrir à neuf leur toiture. Par courrier du 2 mars 2017, le Conseil communal de Milvignes (ci-après : le conseil communal) les a informés qu’après examen, la commission d’urbanisme avait refusé leur échantillon de tuiles, de sorte qu’ils étaient invités à se conformer à l’article 3.13 du règlement sur les constructions du 13 mai 1992 de la Commune de Colombier (ci-après : RC), stipulant que les bâtiments recouverts à neuf le soient dans le ton de leur voisinage. Le conseil communal enjoignait ainsi A.X.________ et B.X.________ à « déposer une nouvelle couleur de tuile ». Une vision locale a eu lieu le 9 mars 2017, lors de laquelle l’entreprise de construction mandatée par les prénommés a expliqué que le choix des tuiles en cause reposait sur une volonté de moderniser l’habitation, ainsi que s’appuyait sur les couvertures de couleur grise de certaines des constructions avoisinantes, situées tout particulièrement sur l’avenue de la Gare et la rue du Sentier. Pour sa part, la commune a fait savoir à cette occasion que l’environnement bâti voisin à la maison du couple X.________ était celui de la rue des Cent-Pas, soit une rue bordée par des villas locatives non contigües présentant deux ou trois étages et avec toits à deux pans couverts de tuiles dans différentes teintes de rouge, alors que les bâtiments collectifs pris comme référence par l’entreprise de construction comptaient quatre ou cinq niveaux, avaient des toits à quatre pans, couverts pour certains d’Eternit et étaient plus éloignées de l’habitation des intéressés, habitation dont il fallait relever la parfaite intégration à la typologie de la rue des Cent-Pas (compte-rendu du 30.03.2017). Par décision du 27 mars 2017, le conseil communal a considéré que, conformément à l’article 3.13 RC, la couleur des tuiles des maisons de la rue des Cent-Pas – soit des habitations de type villa locative non contigües sur deux ou trois étages, avec toitures à deux pans, bordant un axe secondaire – était dans les différentes teintes de rouge. Aussi, des tuiles de couleur grise sur ce type de bâtiment de faible hauteur ne s’harmoniseraient pas avec le cadre de la rue. Le Conseil communal indiquait encore que son service technique n’avait jamais constaté que le choix des tuiles proposées s’intégrerait parfaitement dans le ton du voisinage et que la commission d’urbanisme avait réaffirmé son préavis négatif en date du 21 mars 2017.

Le 6 avril suivant, le Conseil d’Etat a été saisi par A.X.________ et B.X.________ d’un recours contre ledit prononcé communal, concluant à être autorisés à poser en toiture de leur immeuble, situé à la rue des Cent-Pas 14 à Colombier, des tuiles de couleur grise, telles que celles remises en échantillon à la Commune de Milvignes. Ils requéraient en particulier la tenue d’une vision locale en présence de l’entreprise de construction qu’ils avaient mandatée pour les travaux en cause. Dans des correspondances postérieures, les prénommés ont insisté sur la nécessité de procéder à une vision locale, en soulignant qu’il y avait urgence à intervenir dans leur cas, puisque leur toit était demeuré découvert (courriers des 28.04.2017 et 09.05.2017). Informé par le conseil communal, le 15 juin 2017, que les époux X.________ avaient commencé à recouvrir leur toiture de tuiles grises, nonobstant le prononcé négatif du 27 mars 2017, dont était recours, le Conseil d’Etat a fait savoir auxdits propriétaires que, « dans la mesure où*[ladite**] décision pourrait être confirmée sur recours, la pose de tuiles non conformes ne pourra**[it**] être considérée que comme une action de caractère provisoire, entreprise afin de protéger la sous-couverture des rayonnements ultra-violets, dont**[ils avaient**] exposé les risques dans**[leur**] recours, et ainsi éviter tout dommage* ». Le Conseil d’Etat précisait que « ces tuiles devr[aient] être déposées et remplacées par des tuiles conformes dans l’hypothèse où la décision du 27 mars 2017 [était] confirmée sur recours » (courrier du 21.06.2017). Après avoir signalé en date du 31 mai 2018 qu’il traiterait prochainement le dossier en question, le Conseil d’Etat a, par décision du 17 février 2020, rejeté tant le recours du 6 avril 2017 que la requête de vision locale et confirmé la décision communale du 27 mars 2017. Il a également souligné que la mise en conformité de l’immeuble devrait être effectuée selon les modalités et dans un délai à déterminer par prononcé du conseil communal. En substance, le Conseil d’Etat a retenu que l'existence d'un ensemble relativement cohérent ne pouvait être nié pour ce qui concernait les immeubles portant des numéros pairs de la rue des Cent-Pas, respectivement, l'essentiel des immeubles situés dans la ZHHD délimitée au nord par la rue du Sentier, à l'ouest par la zone de plan spécial de La Fontaine et à l'est par la rue du Collège, si bien que, malgré la présence de bâtiments d'allure plus moderne en périphérie de cette zone, le conseil communal n'avait pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en considérant, d'une part, qu'il existait un intérêt public à éviter un enlaidissement accru de cet ensemble de constructions et, d'autre part, que le voisinage immédiat à prendre en compte consistait dans la zone ainsi décrite, à l'exclusion des bâtiments du passage de la Fontaine et de la rue du Sentier 26. Au vu de cet intérêt public, le Conseil d’Etat a considéré l’atteinte à la liberté des époux X.________, atteinte qu’il qualifiait d’une ampleur minime, comme raisonnable et proportionnée; non seulement elle était dépourvue de conséquence économique, mais de plus la pose de tuiles d'une couleur comparable à celle de la couverture avant les travaux aurait a priori été jugée conforme à la réglementation. Enfin, relevant que A.X.________ et B.X.________ étaient passés outre la décision communale du 27 mars 2017, en procédant à la pose des tuiles litigieuses, et sachant qu'ils s'exposaient à devoir déposer ces dernières dans l'hypothèse où ledit prononcé viendrait à être confirmé, le Conseil d’Etat a examiné les conséquences de cet agissement. Il a à cet égard admis que les prénommés ne sauraient invoquer leur bonne foi et que l'admission du maintien de l'immeuble en l'état, à savoir couvert de tuiles d'une teinte expressément refusée, constituerait une atteinte à un intérêt public majeur, en vidant de toute substance la réglementation applicable. Il estimait ainsi que, quand bien même la dépose des tuiles incriminées correspondrait a priori à une mesure adéquate pour atteindre le but recherché et que la pesée des intérêts en présence pouvait conduire à conclure qu'elle constituerait une mesure proportionnée, l'existence d'une éventuelle mesure propre à donner à la couverture de l’immeuble une couleur admise par le conseil communal en application de l'article 3.13 RC, d'une manière comparable à la pose de nouvelles tuiles, mais à moindre coût, devrait être examinée par cette autorité.

B. A.X.________ et B.X.________ interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du Conseil d'Etat en concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation. Principalement, ils demandent qu’il soit constaté que le revêtement en tuiles de couleur grise de la toiture de l'immeuble rue des Cent-Pas 14 à Colombier n'est pas contraire au RC et doit partant être admis. Subsidiairement, ils requièrent le renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants. Sur le plan formel, ils se prévalent d’une violation du droit d’être entendu. Plus spécifiquement, ils considèrent que le refus de procéder à une vision locale constituerait une telle violation, à mesure que le litige porte sur l’application d’une clause d’esthétique et que les photographies au dossier ne dispensaient pas de procéder à un tel acte d’instruction. Sur le fond, les recourants font valoir une appréciation insoutenable et, partant, arbitraire de l'article 3.13 RC. Ils soutiennent qu’en particulier l’appréciation faite, dans le cadre de l’application de cette disposition, de la notion de voisinage, à savoir un voisinage « à faible distance », limité aux seuls bâtiments à proximité immédiate de leur maison serait arbitraire. Or, de l’avis des recourants, pris dans leur ensemble, la rue des Cent-Pas et le quartier immédiatement avoisinant ne présentent aucun cachet particulier, de sorte que les autorités inférieures ne sauraient objectivement prétendre qu'une toiture aux tuiles grises enlaidirait cette rue, au point de justifier impérativement le refus de tuiles grises, alors qu’elles s'harmonisent avec les façades de leur bâtiment. A ce propos, ils prétendent que tant la rue des Cent-Pas que le quartier dans lequel se situe leur maison sont constitués d’immeubles disparates ne présentant aucune harmonie, plusieurs édifices à proximité immédiate du leur, dont par exemple ceux sis rue du Sentier 26, rénové en 2014, et rue du collège 4 et 6, sont revêtus de toitures grises. De même, en plusieurs endroits de la localité de Colombier, des toits recouverts de tuiles grises côtoient des toits pourvus de tuiles rouges ou brunes. Les recourants y voient une inégalité de traitement à leur égard. Enfin, ils estiment qu’en abordant la question de la mise en conformité, le Conseil d’Etat a outrepassé l’objet du litige, la décision du conseil communal du 27 mars 2017 portant exclusivement sur la couleur du toit au regard de la clause d'esthétisme du RC. Ils n’ont d’ailleurs pas pu s’exprimer sur cet aspect, avant le prononcé de la décision ici entreprise. Pour le surplus, ils requièrent la mise en place d’une vision locale.

C. Sans formuler d’observations, le Conseil d’Etat conclut au rejet du recours. Quant au conseil communal, il propose, dans sa prise de position du 5 juin 2020, le rejet du recours, avec suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. La Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (arrêts de la Cour de droit public des 13.07.2016 [CDP.2016.31] cons. 1b et 20.02.2015 [CDP.2013.361] cons. 1b et les références citées, non publié in : RJN 2015, p. 510). Cet examen porte en particulier sur les principes régissant l’objet du litige et de la contestation. Les recourants font d’ailleurs valoir à ce sujet qu’en abordant la question de la mise en conformité, le Conseil d’Etat a outrepassé l’objet du litige.

Ceci étant – quand bien même il faut convenir, avec les recourants, que la décision du conseil communal du 27 mars 2017 avait pour seul objet le refus de la pose de tuiles grises sur la toiture de la maison, située rue des Cent-Pas 14 à Colombier, ainsi que le dépôt d'un échantillon conforme au RC; et pour cause, les tuiles litigieuses n’ayant à l’époque pas encore été posées – la question de savoir si, saisi d’un recours contre ce prononcé communal, le Conseil d’Etat pouvait en particulier prévoir au chiffre 3 de son dispositif que « La mise en conformité de l'immeuble à la décision du 27 mars 2017 devra être effectuée selon les modalités et dans un délai à déterminer par décision du Conseil communal » peut rester indécise. En effet, l’issue du litige rend superflu l’examen de cette question (cf. cons. 4 et 5 ci-après).

3. Sur le plan formel, les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendus. Plus spécifiquement, ils reprochent au Conseil d'Etat de ne pas avoir donné suite à leur réquisition de preuve tendant à la mise en œuvre d’une vision locale.

a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd. Sa violation conduit à l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au prononcé de décisions qui touchent à sa situation juridique (ATF 135 II 286 cons. 5.1, 135 I 187 cons. 2.2 et la référence citée). Il comprend notamment pour le justiciable le droit d'avoir accès au dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 cons. 2.3, 133 I 270 cons. 3.1, 127 I 54 cons. 2b). En tant que droit de participation, le droit d'être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 132 II 485 cons. 3.2, 129 II 497 cons. 2.2 et les références citées).

La LPJA fixe les règles générales de procédure que les autorités doivent suivre lorsqu'elles sont appelées à prendre des décisions administratives (art. 1). Elle s'applique en particulier aux décisions prises par le Conseil d'Etat (art. 2 let. a LPJA). Selon l'article 14 LPJA, l'autorité constate d'office les faits et elle procède, s'il y a lieu, à l'administration des preuves. Cette disposition consacre le principe inquisitoire, lequel régit plus particulièrement l'activité de la juridiction administrative primaire. Il signifie que l'autorité administrative, tenue de veiller à la correcte application de la loi, doit fonder sa décision sur des faits suffisamment établis et dont la réalité repose sur des preuves suffisantes (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3e éd., 2012, ch. 6.3.2.4 let. c; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 82). L'administration des preuves à laquelle procède l'autorité va ainsi de pair avec l'obligation de constater les faits, car l'application correcte du droit implique la connaissance des faits déterminants, dont la réalité doit être établie. L'autorité doit établir spontanément les faits pertinents de la manière la plus objective possible en procédant aux investigations nécessaires (Moor/Poltier, op. cit., ch. 2.2.6.3).

b) Dans le cas présent, force est de constater que la violation du droit d’être entendu, y compris l’éventuelle violation du droit à la preuve, dans le sens invoqué par les recourants est une question qui n’a pas de portée propre par rapport à la constatation inexacte des faits, dont ils se prévalent. L’administration peut en effet renoncer à accomplir certains actes d'instruction, sans que cela n'entraîne une violation du droit d'être entendu, si elle est convaincue, en se fondant sur une appréciation consciencieuse des preuves (ATF 125 V 351 cons. 3a), que certains faits présentent un degré de vraisemblance prépondérante et que d'autres mesures probatoires ne pourraient plus modifier cette appréciation (sur l'appréciation anticipée des preuves en général : ATF 140 I 285 cons. 6.3.1 et les références citées). Il s'agit par conséquent d'un grief qu'il convient d'examiner avec le fond du litige.

4. Sur le fond, les recourants se prévalent d’une application incorrecte de la clause d’esthétique, en ce sens qu’ils invoquent une appréciation insoutenable et, partant, arbitraire de l'article 3.13 RC.

a) L'article 3 al. 2 let. b LAT précise que, dans l'accomplissement de leurs tâches, les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent notamment tenir compte de la nécessité de préserver le paysage et veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage. Selon la jurisprudence, pour qu'un projet puisse être condamné sur la base de l'article 3 al. 2 let. b LAT, il doit porter une atteinte grave à un paysage d'une valeur particulière (arrêts du TF des 09.05.2019 [1C_360/2018] cons. 4.1.1, 04.04.2019 [1C_22/2016] cons. 7.3 et 28.05.2008 [1C_82/2008] cons. 6.3, non publié in : ATF 134 II 117).

En droit neuchâtelois, l'article 7 LConstr. prévoit que les constructions et installations doivent répondre aux exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure (al. 1). Elles tiennent compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du quartier ou de la rue (al. 2). L'article 59 al. 2 let. j LCAT dispose pour sa part que le règlement communal d'aménagement peut contenir des dispositions sur la sauvegarde de l'aspect des localités et des sites. Quant à l’article 29 LConstr., il prescrit que les communes, par leur conseil communal, sont compétentes pour délivrer les permis de construire et, ainsi, appliquer leurs propres prescriptions relatives à l'esthétique des constructions et installations. Au niveau de la localité de Colombier, l’article 3.02 RC, relatif à l’esthétique et l’harmonie, stipule que le Conseil communal peut s'opposer à une construction ne s'intégrant pas au quartier, à la rue ou au site, si par son caractère déplacé, fantaisiste ou faussement décoratif cette construction porte atteinte à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque du quartier ou du site; les mouvements de terre et les talutages doivent être peu importants et n'entraîner qu'une modification modeste du sol naturel. S’agissant plus spécifiquement de la couverture des toitures, l’article. 3.13 précise que tous les bâtiments neufs, ou recouverts à neuf sur l'ensemble du territoire de Colombier, seront couverts en tuiles, en ardoise ou en tavillons incombustibles, dans le ton de leur voisinage; toutes les autres couvertures, y compris les toits en terrasse, ne pourront être autorisées que dans des cas particuliers, ne gênant pas à l'harmonie générale.

Le respect de l'esthétique des constructions ressortit donc en premier lieu à l'autorité communale, qui dispose pour cela d'un large pouvoir d'appréciation auquel les autorités cantonales de recours, y compris le Tribunal cantonal, ne sauraient substituer sans autre le leur propre (ATF 115 Ia 363 cons. 3b; arrêt du TF du 07.12.1999 [1P.402/1999] cons. 4c; RDAF 1999 I 328 cons. 2c; RJN 2016, p. 517 cons. 3c et les références citées). Le pouvoir d'examen des autorités cantonales de recours, lorsqu'elles contrôlent l'application d'une clause d'esthétique, est limité conformément à l'article 33 LPJA, en ce sens qu'elles ne revoient pas l'opportunité de la décision attaquée dès lors que la loi sur les constructions ne le prévoit pas (RJN 1991, p. 166 cons. 3c, 1989, p. 238 cons. 2a et 1983, p. 196 cons. 5). Il ne s'agit pas pour autant d'une question de pure opportunité qui échapperait par principe à la cognition des autorités cantonales de recours et, partant, du Tribunal cantonal. Les aspects esthétiques d'une construction doivent en effet être jugés en se fondant, dans la mesure du possible, sur des critères objectifs et systématiques et non pas sur une perception ou un sentiment architectural subjectif (RDAF 1999 I 588; RJN 2016, p. 517 cons. 3c et les références citées; Chassot, Clause d'esthétique en droit des constructions, in : RFJ 1993, p. 104-105). En tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site (arrêts du TF des 31.05.2011 [1C_465/2010] cons. 3.2 et les références citées et 20.10.2005 [1P.342/2005] cons. 5.5; RDAF 2000 I 288). Il faut prendre pour règle des conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur générale. On ne peut se référer au sentiment de certaines personnes d'un sens esthétique particulier et dont le goût est orienté d'une façon bien définie (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 388 ss). Ainsi, l’autorité communale ne saurait invoquer la clause de l'esthétique ou de l'harmonie afin de protéger des sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre des atteintes dépourvues de portée. Il faut pour cela placer le projet en question dans le quartier concerné, tel que celui-ci apparaît actuellement (RJN 2003, p. 360, p.363 cons. 2, 1991, p. 66 cons. 3c, 1990, p. 180 cons. 2b, 1989, p. 238 cons. 2a; arrêt du TF du 31.05.2011 [1C_465/2010] cons. 3.2). En d’autres termes, l'étendue de la base légale et réglementaire en cause ainsi que la latitude de jugement laissée à l'autorité communale ne sauraient justifier a priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige effectivement que l'on se montre particulièrement rigoureux dans la phase successive de pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 115 Ia 363 cons. 2c, 101 Ia 213 cons. 6a; cf. aussi arrêt de la Cour de droit public du 07.11.2018 [CDP.2018.57+59] cons. 4, confirmé par arrêt du TF du 30.09.2019 [1C_643/2018]). Selon la jurisprudence, une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur, mais dans le respect du principe de la proportionnalité à l'instar de toute restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia 363 cons. 3a, 115 Ia 118 cons. 3d; RJN 2016, p. 517 cons. 3c et les références citées).

b/aa) En l’espèce, dans sa décision du 27 mars 2017, le Conseil communal a indiqué que la rue des Cent-Pas était un axe secondaire bordé par des habitations de type villa locative non contigües sur deux ou trois niveaux à toitures à deux pans, la couleur des tuiles de ces maisons étant dans différentes teintes de rouges. Le Conseil communal considérait ainsi que mettre des tuiles de couleur grise sur ce type de bâtiment de faible hauteur ne s’harmoniserait pas avec le cadre de la rue. Il précisait que, lors de la vision locale du 9 mars 2017, la structure urbaine de la rue des Cent-Pas avait été explicitée aux époux X.________ et qu’il leur avait été signalé que les constructions, dont ils se prévalaient pour appuyer leur choix d’une tuile de couleur grise, à savoir les immeubles du plan spécial de La Fontaine et celui de la rue du Sentier 26, présentaient une typologie différente de leur maison, puisqu’elles possédaient quatre à cinq étages et des toits à quatre pans. La comparaison n’était donc pas pertinente.

Dans ses observations au Conseil d’Etat du 1er juin 2017, le Conseil communal a ajouté que les immeubles à proximité immédiate de la maison des époux X.________, à savoir les édifices situés au numéros 10 et 12 de la rue des Cent-Pas, présentaient des toitures recouvertes de tuiles rouges. Il en allait de même des bâtiments situés des deux côtés de la rue César d'lvernois, ainsi que des numéros 7 à 11 de l'avenue de la Gare, respectivement, 18 à 24 de la rue du Sentier, comme d’ailleurs de la maison concernée avant la réfection de sa toiture. Considérant que le ton des toitures du voisinage dans la rue des Cent-Pas était donc le rouge, en diverses nuances, la commune de Milvignes était parvenue à la conclusion que les tuiles grises souhaitées par les époux X.________ étant d’un ton très différent de celui utilisé sur les toitures voisines, elles ne s’harmonisaient pas avec ces dernières, ni ne s’intégraient dans l’environnement bâti. Le Conseil communal précisait à cet égard que la rue des Cent-Pas présentait un aspect particulièrement plaisant, de par la présence d’immeubles relativement anciens disposant d’une certaine harmonie de styles et de couleurs. Estimant en définitive que la perspective de la rue, résultant de l’uniformité de formes et de couleurs des bâtiments, devait être conservée, le Conseil communal a conclu que la couverture du toit du numéro 14 de la rue des Cent-Pas par des tuiles grises était, sans aucun doute, de nature à porter atteinte à cette harmonie.

b/bb) Ceci étant précisé, force est de convenir que, si le Conseil communal, invoque l’aspect « particulièrement plaisant » de la rue des Cent-Pas, ainsi que le fait qu’une toiture couverte de tuiles grises ne s’harmoniserait pas aux toitures voisines de celle de la maison concernée, ni ne s’intégrerait dans l’environnement bâti, il ne fait pas explicitement état de qualités architecturales ou urbanistiques de la localité, du quartier ou de la rue qui seraient singulièrement touchées par la couverture grise souhaitée par les époux X.________, au point d’enlaidir le site, voire un ouvrage particulièrement digne de protection; tout au plus indique-t-il que la perspective de la rue des Cent-Pas, résultant de l’uniformité de formes et de couleurs des bâtiments, devait être conservée.

Or, la ZHHD, dans laquelle se trouve la maison sis rue des Cent-Pas 14, comprend certes des habitations sur deux ou trois étages, avec toitures à deux pans, de style relativement ancien (rue des Cent-Pas 10,12 et 14, rue de César d'lvernois 9), mais également entre autres des constructions plus récentes de plusieurs étages à toits plats avec places de parc ou terrains de sport attenants (rue des Cent-Pas 11, rue du Sentiers 15b et 15c [centre sportif sis au bout de la rue des Cent-Pas et visible depuis celle-ci]), de même qu’à quelques dizaines de mètres de l’immeuble des recourants, voire à environ cent mètres, des immeubles plutôt modernes de volumes et de hauteurs bien plus importants que les maisons de la rue des Cents-Pas 10, 12 et 14, avec des toitures recouvertes de tuiles grises ou d’Eternit (rue du Sentier 26, passage de la Fontaine), ainsi que des bâtiments, tels que la structure d’accueil sise Rue du Collège 6, à savoir une bâtisse en demi-lune d’une faible hauteur recouverte de tuiles grises à peu près dès la mi-hauteur, ainsi que des magasins également de faible hauteur à toits plats sur l’avenue de la Gare 9A et 16, dont un supermarché Migros avec parking attenant. Le quartier ne présente donc pas d'unité architecturale, puisqu’il comprend des édifices de volumétries très diverses, soit notamment des maisons individuelles et des mitoyennes, des immeubles collectifs, et des immeubles consacrés à des activités économiques, dont des commerces, des parkings, un centre sportif et une structure d’accueil. Contrairement à ce qu’a fait le Conseil communal, on ne saurait, afin d’apprécier la valeur esthétique du quartier, se limiter à prendre en considération les seuls édifices situés sur la rue César d'lvernois, et au numéros 7 à 11 de l'avenue de la Gare, respectivement, 18 à 24 de la rue du Sentier, en faisant en particulier abstraction de ceux décrits ci-avant sis rue du Sentier 15b, 15c et 26, passage de la Fontaine, et avenue de la Gare 9A et 16, ainsi que de biens d’autres bâtiments, comme par exemple les locatifs de l’avenue de la Gare 16, 16A1, 16A2 et 16A. A noter que certains des immeubles pris en compte par le Conseil communal sont plus éloignés de la parcelle des recourants que d’autres cités ci-avant et non pris en considération dans l’appréciation des qualités architecturales et/ou urbanistiques du quartier. A cet égard, on relèvera qu’en particulier les constructions à toitures recouvertes de tuiles grises ou d’Eternit, sises rue du Sentier 26 et passage de la Fontaine, pourtant visibles depuis le bien-fonds 1773 (cf. 1ère photographie n°14 déposée par les recourants devant la Cour de céans), n’ont pas été considérée comme déterminantes dans cette évaluation. Force est de plus de constater que, si le numéro 1 de rue la César d’Ivernois, pris en compte par le Conseil communal pour son évaluation du site, possède une toiture recouverte de tuiles brunes, la maison d’à côté – qui, quand bien même elle a pour adresse le numéro 4 de la rue du Collège, est mitoyenne et donc accolée – présente elle une couverture recouverte de tuiles grises. A noter encore qu’on ne saurait, quoi qu’il en soit, suivre le Conseil d’Etat lorsqu’il retient que les seuls édifices déterminants de la ZHHD pour cette appréciation sont situés dans le périmètre délimité au nord par la rue du Sentier, à l'ouest par la zone de plan spécial de La Fontaine et à l'est par la rue du Collège. Non seulement on peine à comprendre les motifs objectifs permettant de justifier une telle délimitation du périmètre pertinent à l’évaluation de la valeur esthétique du site, mais de plus cette délimitation ne concorde pas nécessairement avec celle sur laquelle s’est basée le Conseil communal pour son appréciation.

De même, la rue des Cent-Pas ne saurait, lorsqu’il s’agit de déterminer ses qualités architecturales et/ou urbanistiques, être limitée aux seuls numéros 10,12 et 14 ou, ce qui revient au même, aux seuls immeubles portant des numéros pairs, comme soutenu par le Conseil d’Etat. On peine en effet à comprendre quelles raisons objectives permettraient d’écarter valablement de cette appréciation la construction d'allure plus moderne, de quatre niveaux, à toits plats, avec places de parc attenantes et abritant en particulier des activités commerciales sise au numéro 11 de la rue des Cent-Pas. Il convient à cet égard également de constater qu’en face de cet édifice et, donc, également sur la rue des Cent-Pas se trouve un parking.

b/cc) Dans ces conditions, on ne saurait admettre que le quartier et/ou la rue des Cent-Pas présentent des qualités architecturales et/ou urbanistiques qui devraient être protégées, dans le cas présent, par la clause d'esthétique concrétisée à l’article 3.02 RC et spécifiée, s’agissant de la couverture des toits, à l’article 3.13 RC. Le Conseil communal ne l’a d’ailleurs pas explicitement prétendu, s’étant – comme déjà dit – pour l’essentiel limité à parler de la rue des Cent-Pas comme d’une rue à l’aspect « particulièrement plaisant ». De plus, on ne saurait, quoi qu’il en soit, pas le suivre lorsqu’il prétend que la perspective de la rue des Cent-Pas présenterait une uniformité de formes et de couleurs des bâtiments; le bâtiment du numéro 11 de cette rue, comme d’ailleurs le parking se trouvant en face de ce dernier, ainsi les immeubles sis rue du Sentiers 15b et 15c, respectivement, avenue de la Gare 16, 16A1, 16A2 et 16A, directement visibles depuis la rue des Cent-Pas, permettent aisément de se convaincre du contraire.

Dans ce site hétérogène, sans valeur esthétique particulière, l’atteinte que pourrait représenter la pose de tuiles grises sur la maison de la rue des Cent-Pas 14, en lieu et place de tuiles rouges, doit, quoi qu’il en soit, être considérée comme dépourvue de portée. On ne saurait en effet admettre, vu la configuration des lieux, qu’une toiture grise est de nature à enlaidir le site, le quartier, la rue ou encore un ouvrage particulièrement digne de protection. Ceci vaut d’autant plus que d’autres toitures de couleur grise sont visibles dans le quartier et en particulier depuis la rue des Cent-Pas, comme illustré par les photographies au dossier, ainsi qu’au regard des informations ressortant du Système d'information du Territoire Neuchâtelois. L’impact visuel de la toiture grise des recourants sur l’environnement bâti, de même que sur l’harmonie des toitures avoisinantes, apparaît ainsi relativement minime. Dans ces circonstances, le Conseil communal a procédé à une application arbitraire de la clause esthétique régie par le droit cantonal et communal énoncé ci-avant. En définitive, la Cour de céans ne perçoit pas d'intérêt public prépondérant justifiant – au regard de la clause d'esthétique, dont l'application apparaît disproportionnée vu les circonstances en présence – de faire obstacle à la pose de tuile grise sur la maison édifiée sur l’article 1773, pose qui est d’ores et déjà effective.

A noter que la terminologie générique utilisée tout particulièrement à l’article 3.13 RC, notamment par le recours aux notions non déterminées de « ton » et de « * voisinage* » ne modifie en rien cette appréciation, bien au contraire. D’ailleurs, cette disposition prévoit à sa deuxième phrase que toutes les autres couvertures, que celles énoncées à la première de cet article, peuvent être autorisées dans des cas particuliers, soit si elles ne gênent pas à l'harmonie générale, ce qui – comme démontré ci-avant – est précisément le cas en l’espèce.

5. Le dossier tel que constitué permettant à la Cour de céans de statuer, il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de preuve tendant à la mise en œuvre d’une vision locale. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et les décisions du Conseil communal du 27 mars 2017 et du Conseil d'Etat du 17 février 2020 annulées.

Vu l'issue de la procédure, il n'y a pas lieu de percevoir de frais, les autorités communales et cantonales n'en payant pas (art. 47 al. 1 et 2 LPJA). Une indemnité de dépens sera allouée aux recourants qui procèdent avec l'aide d’un mandataire professionnel (art. 48 LPJA). Ce dernier n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais permettant de se rendre compte de l'activité déployée effectivement (art. 64 al. 1 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais), il convient de statuer sur la base du dossier pour déterminer le montant allouable (art. 64 al. 2 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Tout bien considéré, et singulièrement le fait que le mandataire représentait déjà les recourants tant devant le Conseil d’Etat que déjà dans la procédure ayant conduit à la décision du 27 mars 2017 du Conseil communal, l'activité essentielle déployée peut être estimée à quelque 8 heures (rédaction du mémoire de recours, recherches juridiques, entretiens avec les clients). Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 2'240), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 224; art. 63 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais), ainsi que la TVA au taux de 7,7 % (CHF 189.70). C'est ainsi un montant global de 2'653.70 francs qui sera alloué aux recourants à titre de dépens à charge du Conseil communal. Le Conseil d'Etat sera invité à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Annule la décision du Conseil d'Etat du 17 février 2020 et la décision du Conseil communal du 27 mars 2017.

3. Statue sans frais et restitue aux recourants leur avance de frais.

4. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 2'653.70 francs, frais et TVA compris, à la charge du conseil communal.

5. Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.

Neuchâtel, le 12 février 2021

Art. 3 LAT

Principes régissant l’aménagement

1 Les autorités chargées de l’aménagement du territoire tiennent compte des prin­ci­pes suivants.

2 Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:

a.10 de réserver à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d’assolement;

b. de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le paysage;

c. de tenir libres les bords des lacs et des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le long de celles-ci;

d. de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;

e. de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.

3 Les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:

a.11 de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;

abis.12 de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat;

b. de préserver autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations;

c. de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;

d. d’assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;

e. de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres.

4 Il importe de déterminer selon des critères rationnels l’implantation des construc­tions et installations publiques ou d’intérêt public. Il convient notamment:

a. de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les dispa­rités choquantes entre celles-ci;

b. de faciliter l’accès de la population aux établissements tels qu’écoles, cen­tres de loisirs et services publics;

c. d’éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavo­rables qu’exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l’économie.

10 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF ** 2010** 959).

11 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF ** 2010** 959).

12 Introduite par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF ** 2010** 959).