Collaboration intercommunale. Exclusion d’un membre du corps des sapeurs-pompiers volontaires. Recevabilité du recours déposé par l’autorité de recours intercommunale.

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N° dossier: CDP.2019.95

Autorité: CDP

Date décision: 22.01.2020

Publié le: 05.05.2020

Revue juridique:

Titre: Collaboration intercommunale. Exclusion d’un membre du corps des sapeurs-pompiers volontaires. Recevabilité du recours déposé par l’autorité de recours intercommunale.

Résumé:

**Selon la loi cantonale sur la prévention et la défense contre les incendies et les éléments naturels, ainsi que les secours (LPDIENS, RSN 861.10), entrée en vigueur le 1er juillet 2013, les communes doivent déléguer leurs compétences politiques, financières et d'engagement opérationnel en matière de police du feu à des régions de défense et de secours. Ce transfert des tâches à de nouvelles entités impose la création d’une corporation de droit public, dotée de la personnalité morale. En droit neuchâtelois, seul le syndicat intercommunal permet de répondre aux exigences du législateur.

Les dix communes des Montagnes neuchâteloises, qui se sont regroupées par une convention du 13 mai 2015, n’ont pas créé de syndicat intercommunal. Elles ont délégué leur compétence en matière de police du feu à une autorité (Le Comité directeur de la région de défense incendie et de secours des montagnes neuchâteloises) qui n’est pas dotée de la personnalité juridique. Elle ne peut donc pas en tant que tel ester en justice et valablement contester les décisions rendues en application de la LPDIENS.**

Articles de loi:

Art. 32 LPJA

A. A.________ est pompier volontaire depuis 2007. Dès le 1er janvier 2016, il a obtenu le grade de capitaine et commande le corps des sapeurs-pompiers volontaires de Z.________.

Par lettre du 6 mars 2017, le commandant de la région de défense incendie et de secours des montagnes neuchâteloises (ci-après : RDISMN), le lieutenant-colonel B.________, a informé A.________ de son intention de l’exclure du corps des sapeurs-pompiers, motif pris que, dans le cadre d’une demande de prise en charge par la RDISMN d’une réparation d’un rétroviseur de la voiture privée de C.________, sapeur-pompier, il aurait indiqué que le dommage est survenu lors d’une manœuvre d’un véhicule de secours alors qu’il savait que ce fait était mensonger. A.________ a contesté les faits par écrit du 14 mars 2017, puis a été auditionné par le commandant le 18 avril suivant. Le même jour, ce dernier a également entendu oralement C.________.

Par décision du 9 mai 2017, le commandant de la RDISMN a exclu A.________ du corps des sapeurs-pompiers de la RDISMN et l’a suspendu de sa fonction et de ses prérogatives avec effet immédiat. Saisi d’un recours contre ce prononcé, le Comité directeur de la Région de défense incendie et de secours des Montagnes neuchâteloises (ci-après : Comité de la RDISMN) a procédé à diverses mesures d’instruction (auditions de A.________, de C.________ et de deux autres témoins), puis confirmé le renvoi par décision du 12 décembre 2017. En substance, retenant une faute grave, il a reproché à A.________ d’avoir rédigé consciemment un rapport d’accident dont il savait que le contenu ne correspondait pas à la réalité pour accréditer le remboursement d’une réparation d’une voiture privée d’un sapeur-pompier, prétendument endommagée par un véhicule de secours.

A la suite du recours de A.________, le Département de la justice, de la sécurité et de la culture (ci-après : DJSC) a annulé la décision du Comité de la RDISMN, en raison d’une violation du principe inquisitoire, de la constatation incomplète et erronée des faits pertinents et de la disproportion de la sanction. En résumé, il a retenu que les différents témoignages permettaient de se convaincre que A.________ n’avait pas menti sur les circonstances de l’accident, mais uniquement indiqué une date erronée du jour de l’accident, ce qui n’était pas suffisant pour conduire à son exclusion.

B. Le Comité de la RDISMN interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont il demande l'annulation, en concluant à ce que sa décision du 9 mai 2017 soit confirmée. Il maintient que l’instruction de la cause a permis d’établir que A.________ a donné de fausses informations sur la date et les circonstances de l’accident, ce qui justifiait de prononcer l’éviction de l’intéressé du corps des sapeurs-pompiers.

C. Dans ses observations, A.________ conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le commandant de la RDISMN conclut à l’admission du recours, à l’annulation de la décision du DJSC et à l’exclusion de A.________.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. A.________ conclut principalement à l’irrecevabilité du recours, au motif que le Comité de la RDISMN n’a pas la qualité pour recourir.

a) Selon l'article 32 LPJA, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ; toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir (let. b).

Selon la jurisprudence, a qualité pour agir celui qui subit les conséquences d'une décision dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque. Il suffit de démontrer l'existence d'un intérêt de fait important, économique, matériel ou idéal, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. L'intérêt digne de protection réside ainsi dans l'utilité pratique que présenterait pour le recourant l'admission du recours. Le recourant doit ainsi être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, de façon spéciale et directe, et doit avoir un intérêt étroitement lié à l’objet du litige à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée.

b/aa) Ces critères sont applicables, mutatis mutandis, aux collectivités publiques. En principe, sous réserve de disposition légale contraire (cf. art. 32 al. 1 let. b LPJA), l’auteur d’une décision n’a pas un droit de recours contre celle-ci (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 141 ad art. 32). Les collectivités publiques ont toutefois qualité pour recourir lorsqu'elles sont touchées par une décision comme le serait un particulier soit en tant que destinataire de la décision, soit en tant que tiers, indépendamment d'une base légale spéciale leur attribuant cette compétence, lorsqu'elles démontrent qu'elles ont un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation ou la modification de la décision querellée. Toutefois, comme pour les particuliers, le critère est celui d'un intérêt à la protection juridictionnelle. Le seul intérêt à l'exacte concrétisation du droit ou à une judicieuse mise en œuvre d'une tâche publique n'est pas suffisant, car cet intérêt caractérise l'exercice de toute compétence.

bb) Selon la jurisprudence relative à l'article 89 al. 1 LTF, une collectivité publique peut également fonder son recours sur cette disposition lorsqu'elle est touchée dans ses prérogatives de puissance publique ("in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt") et dispose d'un intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué (ATF 136 I 265 cons. 1.4, 136 II 383, cons. 2.3 et 2.4). Lorsqu'il est porté atteinte à ses intérêts spécifiques, la collectivité publique peut ainsi se voir reconnaître la qualité pour recourir, pour autant qu'elle soit touchée de manière qualifiée. Tel est le cas lorsqu'un acte de puissance publique concerne des intérêts publics essentiels dans un domaine de politique qui relève de la compétence de l'autorité. En revanche, le simple intérêt public à la bonne application du droit est insuffisant pour fonder la qualité ordinaire pour recourir des collectivités. Compte tenu de ces principes, la qualité pour recourir d'un canton dérivée de l'article 89 al. 1 LTF ne doit être admise que de manière limitée.La qualité pour agir doit par exemple être reconnue à une collectivité lorsqu'elle conteste une décision prise par une autorité relevant d'une autre collectivité, notamment lorsque la décision attaquée fait obstacle à l'accomplissement d'une tâche qui incombe en propre à la recourante.

c) En tant que partie d'un tout, les autorités n'ont en principe pas la personnalité juridique. Ainsi, sauf dans les cas où la qualité pour recourir est expressément reconnue à une autorité, elles ne peuvent pas en tant que telles ester en justice; seule la collectivité elle-même le peut. Il ne suffit pas, pour pouvoir agir, de bénéficier de la faculté d'ester en justice: il faut en plus avoir la qualité pour recourir (RJN 2015 p. 506 cons. 2 et les références citées, ATF 140 II 539).

2. a) Les communes peuvent s'associer pour assumer des tâches communales ou régionales. Selon la doctrine, plusieurs formes de collaboration sont possibles. La forme la plus simple est la convention qui confie, contre rémunération, la gestion d’une tâche publique à l’une des communes. La collaboration va plus loin lorsqu’elle crée une organisation commune, jouissant de la personnalité morale, chargée spécialement d’une tâche dans l’intérêt mutuel des collectivités fondatrices. On parle alors de décentralisation coopérative. Dans ce cadre, les communes peuvent recourir à diverses formes, par exemple des personnes morales de droit privé ou de droit public (cf. Moor, Droit administratif, 2e éd., vol. III, p. 414-415 et les références). Il y a autonomie juridique lorsque l’entité décentralisée est dotée de la personnalité morale. Seule la loi peut la conférer. Ce monopole législatif explique que les communes ne peuvent fonder une personne morale qu’en recourant aux catégories créées par le droit privé ou par le droit public cantonal (Moor, op. cit., p. 124, 296). Toutefois, les formes de droit privé sont loin de convenir toujours, puisqu’elles ne permettent notamment pas de doter l’organisation d’un pouvoir réglementaire ou de privilèges de puissance publique. C’est la raison pour laquelle le droit cantonal a institué un type de structure dont il a posé les normes organiques essentielles et qu’il dote de la personnalité morale. Les terminologies varient selon les cantons (association intercommunale, syndicat intercommunal, etc., cf. Moor, op. cit., p. 415-416).

b) En droit neuchâtelois, la collaboration intercommunale peut prendre la forme de syndicats intercommunaux ou d’autres types de regroupement (art. 92 al. 1 Cst. NE). Selon le constituant cantonal, la collaboration intercommunale doit "ménager les procédures démocratiques" (art. 92 al. 3 Cst. NE), ce qui suppose que toute forme de collaboration doit laisser "une part importante au suffrage universel, à l’élection populaire et aux instruments de la démocratie directe". Elle ne doit donc pas devenir "le domaine réservé aux exécutifs communaux“ (BGC 1999-2000 165/III, p. 2685).

La loi sur les communes (LCo, RSN 171.1) prévoit le syndicat de communes aux articles 66 ss LCo, qui constitue la forme la plus développée de collaboration intercommunale fondée sur le droit public cantonal et la seule à être dotée expressément de la personnalité juridique (art. 68 LCo).

3. a/aa) La loi cantonale sur la prévention et la défense contre les incendies et les éléments naturels, ainsi que les secours (LPDIENS, RSN 861.10) est entrée en vigueur le 1er juillet 2013. Le règlement d’application de la loi sur la prévention et la défense contre les incendies et les éléments naturels, ainsi que les secours est entré en vigueur le 24 mars 2014 (RALPDIENS, RSN 861.100). La LPDIENS vise à prévenir les risques liés aux bâtiments et à protéger les personnes, les animaux, les biens et l'environnement contre les incendies, les explosions et les éléments naturels et d’apporter les secours en d'autres situations présentant un caractère d'urgence (art. 1 LPDIENS). Elle définit un standard de sécurité cantonal, soit les exigences qui définissent, pour chaque mission, la qualité de l'intervention ou le niveau de sécurité qui doit être respecté sur l'ensemble du territoire cantonal (art. 2 let. c LPDIENS; art. 1er RALPDIENS). Les compétences du canton en matière de défense contre l'incendie et les dangers résultant des éléments naturels sont exercées par l'Etablissement cantonal d'assurance et de prévention (ci-après : l'ECAP) (art. 7 LPDIENS). L'ECAP élabore, en partenariat avec les régions, le standard de sécurité cantonal. Il le soumet à l’approbation du Conseil d’Etat (art. 7 al. 1 LPDIENS). La défense contre les incendies et les inondations, ainsi que les secours incombent aux communes (art. 4 LPDIENS). Pour réaliser ces tâches, elles se regroupent en région de défense et de secours, soit un regroupement de sapeurs-pompiers de plusieurs communes sous une même autorité politique et de commandement (art. 2 let. d LPDIENS). La loi prévoit un découpage du territoire cantonal en quatre régions, comprenant en particulier la région des Montagnes neuchâteloises (art. 5 LPDIENS). Chaque région est responsable de prendre les dispositions utiles en matière d'organisation, de recrutement et d'instruction des personnels, ainsi que de gestion du matériel de ses sapeurs-pompiers (art. 5 al. 4 LPDIENS). En matière de gouvernance, les communes sont ainsi amenées à déléguer leurs compétences politiques, financières et d'engagement opérationnel en matière de police du feu à la région de défense et de secours. L’entité intercommunale ainsi constituée a des compétences législative, financière, stratégique, organisationnelle et opérationnelle larges (art. 14 RALPDIENS). Les conventions intercommunales relatives à la gouvernance de la région de défense et de secours sont, sur préavis de l'ECAP, soumises pour approbation au Conseil d'Etat (art. 15 RALPDIENS).

bb) Même si la LPDIENS ne l’interdit pas formellement, la collaboration intercommunale voulue par le législateur cantonal en ce qui concerne le service du feu se concilie difficilement avec un simple contrat de coopération de droit administratif par lequel des communes confie, contre rémunération, la gestion d’une tâche publique à l’une des communes. La LPDIENS et son règlement d'application obligent en effet les communes à se regrouper au sein d'une structure unique: la région de défense et de secours, qui constitue une seule "autorité politique et de commandement" pour toute la région (art. 2 let. d LPDIENS). Aux termes de la loi, les quatre régions regroupant les communes concernées correspondent aux autorités intercommunales souhaitées par le législateur cantonal. La collaboration va donc plus loin qu’une simple entente de coopération, puisqu’il est question d’une gouvernance commune pour chaque région, dotée de compétences propres échappant aux communes partenaires. Cette entité est en outre tenue d’adopter un règlement régional de la défense contre les incendies qui doit notamment traiter des questions disciplinaires des sapeurs-pompiers volontaires (art. 14 RALPDIENS). Ce transfert des tâches à une nouvelle entité, qui est chargée de créer des règles de droit uniformes pour la région, impose la création d’une corporation de droit public (RDAF 2004 I 81, ch. 4.13, p. 100), dotée de la personnalité morale que seule la loi peut conférer (cons. 2a ci-dessus). L’utilisation d’une entité créée par le droit privé étant exclue dans la mesure où il n’est pas possible de doter l’organisation d’un pouvoir réglementaire, tel que le prévoit l’article 14 RALPDIENS (cons. 2a ci-dessus), le choix de la création d’un syndicat intercommunal semble donc en principe s’imposer. Il s’agit, comme indiqué ci-dessus, d’un cas de décentralisation coopérative. Cette solution répond au besoin de diminution du nombre des partenaires impliqués et des structures décisionnelles et a pour avantage de clarifier les relations avec les tiers : les communes qui composent la corporation en sont les membres et expriment collectivement une volonté corporative.

b) A la suite de l'adoption de la LPDIENS, les 10 communes des Montagnes neuchâteloises (La Chaux-de-Fonds, la Sagne, Les Planchettes, Brot-Plamboz, La Brévine, La Chaux-du-Milieu, Le Cerneux-Péquignot, Le Locle, Les Brenets, Les Ponts-de-Martel) se sont regroupées par une convention du 13 mai 2015 (Convention de regroupement, en région de secours et de défense contre les incendies et les éléments naturels, des montagnes neuchâteloises, ci-après : la convention). Le législatif de chaque commune a ratifié cette convention, qui a été approuvée par le Conseil d’Etat le 24 août 2016. L’article premier de la convention précise que "Les communes signataires se regroupent en une région de défense incendie et de secours des montagnes neuchâteloises". La RDISMN constitue donc l’une des quatre régions de défense et de secours, soit le regroupement des sapeurs-pompiers volontaires sous une même "autorité politique et de commandement" (art. 2 let. d LPDIENS). On ne peut pas déduire de la convention que la RDISMN a été constituée en un syndicat intercommunal doté de la personnalité juridique de droit public. Cette région n’a au demeurant pas été instituée en application des règles des articles 66 ss LCo. Les rapports du Conseil communal de La Chaux-de-Fonds (du 08.07.2015) et du Locle (du 16.09.2015) ne prévoient pas l’attribution des tâches découlant de la LPDIENS à un nouveau sujet de droit. A teneur des articles 2 let. a et 3 de la convention, les communes signataires ont "délégué" leurs compétences législatives (art. 3 al. 3 de la convention) et exécutives (art. 3 al. 1 de la convention) à un seul organe, à savoir le Comité directeur des montagnes neuchâteloises (art. 2 let. a de la convention). Elles ont institué par ailleurs une commission des sapeurs-pompiers volontaires (art. 2 let. b de la convention), chargé d’organiser le corps des sapeurs-pompiers volontaires (art. 4 al. 1 de la convention). Aux termes de l’article 2 de la convention, le Comité directeur est "l’autorité supérieure" de la région de défense et de secours. Dans le cadre de la délégation législative découlant de la convention, le comité a édicté un règlement le 15 décembre 2015 (ci-après : règlement de la RDISMN). En vertu des articles 23 et 24 du règlement de la RDISMN, le comité directeur statue, sur recours, contre les décisions d’exclusion du corps de sapeurs-pompiers prononcées par le commandant de la RDISMN (art. 23 et 24 du règlement de la RDISMN).

4. En l’occurrence, le recours a été déposé par le Comité directeur de la région de défense incendie et de secours des montagnes neuchâteloises. Le recourant, en tant qu’"autorité supérieure" de la RDISMN, mais également de recours par une disposition qu’il a lui-même édictée, n’a pas la personnalité juridique. Quand bien même le Comité directeur est décrit comme "l’autorité supérieure" de la RDISMN par la convention, il ne constitue en réalité qu’un organe de l’autorité intercommunale qu’est la RDISMN. Il ne se prévaut pas d’une disposition qui l’habiliterait à recourir contre les décisions prises en application de la LPDIENS, son règlement d’application ou le règlement de la RDISMN. Il ne peut donc pas en tant que tel ester en justice; seule la collectivité (inter)communale le peut, agissant par son organe habilité à la représenter (cons. 1c ci-dessus). Pour les raisons exposées ci-dessus, rien ne permet à cet égard de se convaincre que la RDISMN, qui présente une organisation et une structure sui generis, a la personnalité juridique.

Pour ce motif, le recours doit donc être déclaré irrecevable.

5. a) On peut regretter que la RDISMN n’ait pas pris la forme du syndicat intercommunal, solution qui aurait eu le mérite de simplifier les relations avec les tiers, notamment en ce qui concerne la qualité pour recourir. Cette forme de collaboration intercommunale ne constitue certes pas la seule option offerte par la Cst. NE, mais il s’agit toutefois de la seule forme fondée sur le droit public cantonal qui est prévue par la LCo et qui jouit expressément de la personnalité juridique (sur ce point, cf. cons. 3, en particulier 3a/bb). On rappellera que les autorités communales qui souhaitent (ou doivent) collaborer entre elles doivent à tout le moins se laisser guider par les principes fondamentaux du droit, en particulier ceux qui sont expressément prévus à l’article 92 al. 3 Cst. NE. La délégation des compétences tant législative qu’exécutive au comité directeur – qui s’est également octroyé la compétence de statuer sur recours – ne se concilie à cet égard guère avec le principe de la séparation des pouvoirs (art. 95 Cst. NE) et le respect des procédures démocratiques qui devraient présider dans le cadre de la collaboration intercommunale (art. 92 al. 3 Cst. NE). De même, on ignore si le règlement de la RDISMN, qui constitue un règlement (inter)communal, a été approuvé par le Conseil d’Etat (art. 8 LCo). C’est donc dire que le système de gouvernance choisi par les 10 communes des montagnes neuchâteloises présente en l’état des lacunes sur le plan institutionnel. L’approbation de la convention par le Conseil d’Etat, le 24 août 2016, n’y change rien.

b) Vu l’issue du recours, on peut laisser ouverte la question de savoir si le Comité directeur peut être une autorité de recours sur le plan intercommunal. On rappellera sur ce point que tout acte administratif est régi par le principe de la légalité et qu’il ne peut pas déroger à la loi, sauf si celle-ci le permet. Or, selon la loi sur la procédure et la juridiction administratives neuchâteloise (LPJA), une autorité communale ne peut être autorité de recours que si le droit fédéral ou cantonal le prévoit (art. 30 al. 3). Le droit cantonal peut prévoir la possibilité des communes d'instituer une voie de recours sur le plan communal. A contrario, si le droit cantonal ne les y autorise pas, les communes ne peuvent pas créer des organes de recours (Schaer, op. cit., ad. art. 30 al.3, p. 132-133). L’article 14 let. a RALPDIENS prévoit certes que les règlements régionaux règlent "la procédure et les voies de recours". Cette disposition sort néanmoins du cadre des délégations législatives prévues par la LPDIENS (art. 3, 5, 10, 13, 15, 42, 47 LPDIENS). L’article 43 LPDIENS relatif à la procédure de recours ne donne d’ailleurs aucune possibilité de prévoir une voie de droit (inter)communale. Il renvoie en outre à la LPJA.

6. Il est statué sans frais (art. 47 al. 2 LPJA).

Des dépens peuvent être alloués au tiers intéressé, représenté par un mandataire professionnel, qui a conclu principalement à l’irrecevabilité du recours.

L'état d'honoraires et frais produit par ce dernier (CHF 2'404.95, 7 h 25 à CHF 280 par heure = CHF 2'030, CHF 203 de débours et CHF 171.95 de TVA à 7,7 %) peut être ratifié, dès lors qu’il n’excède pas l'activité que l'on pouvait attendre en l'état d'un mandataire diligent et respectueux des intérêts de son mandant.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Statue sans frais.

3. Alloue une indemnité de dépens de 2'404.95 francs à A.________, à la charge de la Région de défense incendie et de secours des montagnes neuchâteloises.

Neuchâtel, le 22 janvier 2020