Recours contre les actes préparatoires d'une votation.

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N° dossier: CDP.2019.59

Autorité: CDP

Date décision: 05.06.2019

Publié le: 06.06.2019

Revue juridique:

Titre: Recours contre les actes préparatoires d'une votation.

Résumé:

**Les irrégularités connues doivent être attaquées dans le délai de six jours dès cette connaissance même s’il n’est pas certain qu’elles puissent être corrigées avant le scrutin.

En l’occurrence les prétendues irrégularités soit ont été réparées avant le scrutin, soit étaient connues le 9 novembre 2019, bien avant le scrutin du 25 novembre 2019. Le recours et la réclamation déposée à la Chancellerie le 30 novembre 2019 étaient dès lors tardifs, donc irrecevables.

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Par arrêt du 05.11.2019 (réf. 1C_365/2019), le TF a rejeté le recours en matière de droit public déposé contre cette décision.**

Articles de loi:

Art. 134 al. 1 LDP Art. 136 al. 1 LDP

Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 05.11.2019 [1C_365/2019]

A. Le 5 juin 2016, les électrices et électeurs de la Commune de Peseux se sont prononcés sur l'arrêté du Conseil général du 8 février 2016 portant approbation de la convention de fusion entre les Communes de Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel, Peseux et Valangin, subsidiairement sur l'approbation de la convention de fusion entre les Communes de Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel et Peseux. Les deux conventions de fusion ont été rejetées. Un recours contre le résultat de la votation a été déposé auprès de la Chancellerie d'Etat qui l'a rejeté par décision du 10 août 2016, confirmée par arrêt de la Cour de droit public du 13 octobre 2017. Par arrêt du 7 mai 2018, le Tribunal fédéral a admis le recours interjeté contre l'arrêt de la Cour de céans et a annulé la votation communale du 5 juin 2016 à Peseux. La Commune de Peseux a organisé un nouveau scrutin sur cet objet le 25 novembre 2018, la question suivante étant posée aux électeurs : "Acceptez-vous l'arrêté du Conseil général, du 8 février 2016, portant approbation de la convention de fusion entre les Communes de Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel, Peseux et Valangin, du 6 janvier 2016 ?" L'arrêté a été accepté par 1'125 oui (54,56 %) contre 937 non (45,44 %), résultat publié dans la Feuille officielle de la République et Canton de Neuchâtel du 30 novembre 2018. A cette même date, X1________, X2________ et X3________ ont adressé à la Chancellerie d'Etat un mémoire intitulé "Recours et réclamation" contre l'organisation et le résultat du scrutin du 25 novembre 2018 concluant principalement à la constatation de la nullité du scrutin, à l'annulation des résultats de la votation et à l'organisation de nouveaux scrutins dans les 4 communes concernées par la fusion. Subsidiairement, ils ont conclu à l'organisation d'un nouveau scrutin dans la Commune de Peseux, sous suite de frais et dépens. Ils reprochaient à la Commune de Peseux et à la Chancellerie d'Etat d'avoir organisé le scrutin, respectivement permis qu'il se déroule dans des conditions inaptes à garantir la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique en interférant pendant la campagne sur l'enjeu de la votation et en exerçant ou permettant que soit exercées sur la population des pressions de nature à fausser le scrutin, en permettant que soient distribués des flyers jusqu'au jour de la votation diffusant un message mensonger faisant croire que le Conseil général de la Commune de Peseux avait voté une recommandation de voter "oui" à la fusion. Ils ont invoqué notamment les informations publiées concernant le maintien d'un guichet social à Peseux en cas de vote positif, le communiqué de presse du canton de Neuchâtel confirmant son soutien financier de 8,2 millions à la fusion ainsi que le non-respect par les autres communes de l'engagement de ne pas émettre des opinions publiquement avant la votation. Ils ont contesté également la régularité du scrutin en alléguant que les quatre communes concernées par la fusion auraient dû revoter simultanément. Ils ont invoqué enfin que l'objet du scrutin n'était pas strictement le même qu'en 2016 et était accompagné d'un nouveau budget prévisionnel non soumis aux conseils généraux des communes concernées.

Par décision du 6 février 2019, la Chancellerie d'Etat a déclaré irrecevables le recours et la réclamation, subsidiairement mal fondés. Elle a estimé que les griefs invoqués étaient connus des intéressés antérieurement au vote du 25 novembre 2018 si bien que le délai de 6 jours dès la découverte des motifs du recours ou de la réclamation n'avait pas été respecté. Elle a ajouté que l'irrecevabilité qui sanctionne l'inobservation d'un délai de recours n'est pas constitutive d'un formalisme excessif prohibé par la Constitution fédérale. Elle a réfuté l'argument consistant à dire qu'il faut admettre que le citoyen a la possibilité de cumuler dans une réclamation ou un recours unique l'ensemble des fautes constatées, une telle conception allant à l'encontre des principes de la bonne foi, de l'égalité de traitement et de la sécurité du droit. La Chancellerie d'Etat a par ailleurs examiné les motifs invoqués au fond pour les rejeter.

B. X1________, X2________ et X3________ interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée de la Chancellerie d'Etat en concluant à son annulation, à la constatation de la nullité du scrutin et à l'annulation des résultats de la votation du 25 novembre 2018, sous suite de frais et dépens. Ils allèguent qu'au vu des multiples irrégularités pendant la préparation et l'organisation du scrutin, les multiples recours qu'ils auraient dû interjeter n'auraient pu être traités avant le vote, si bien qu'aucune irrégularité n'aurait pu être réparée avant la date fixée pour le scrutin. On ne pouvait dès lors exiger d'eux qu'ils agissent immédiatement. Ils invoquent une jurisprudence du Tribunal fédéral laissant aux citoyens la possibilité de cumuler dans une réclamation ou un recours unique l'ensemble des fautes constatées et estiment qu'ils pouvaient attendre le résultat de la votation étant donné qu'en cas de résultat négatif, une procédure de recours aurait pu être épargnée. La nature du scrutin relative à une fusion de communes étant juridiquement complexe, c'est aux autorités administratives et judiciaires qu'il appartient de corriger des irrégularités si les autorités politiques ne l'ont pas fait et on ne saurait exiger du citoyen sans compétences juridiques importantes qu'il réagisse immédiatement à des irrégularités complexes, ce grief s'adressant principalement à l'organisation du scrutin dans la seule commune de Peseux à l'exclusion des trois autres communes. La réclamation à la Chancellerie d'Etat fondée sur le "chantage au guichet social" résultant de flyers trompeurs n'était pas tardive, ces documents ayant été distribués jusqu'à et y compris la votation. Il en est de même du flyer véhiculant des informations mensongères, soit que le Conseil général aurait recommandé de voter "oui" à la fusion. Par un communiqué de presse du 6 novembre 2018, le canton de Neuchâtel a confirmé son soutien financier et cet élément, ajouté aux autres interventions critiquables, justifiait, selon les intéressés, le recours qui ne saurait être considéré comme tardif. Enfin, concernant l'organisation du vote dans une seule commune, n'étant pas juristes, ils ne pouvaient se rendre compte de cette irrégularité que l'autorité judiciaire saisie ne saurait maintenir aux motifs, constituant un formalisme excessif, que leurs griefs seraient tardifs. Ils développent par ailleurs les motifs pour lesquels c'est à tort que la Chancellerie d'Etat a considéré leurs griefs comme non fondés.

C. La Commune de Peseux ne prend pas position. Dans ses observations, la Chancellerie d'Etat conclut au rejet du recours.

D. Le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel, estimant que ses droit sont touchés par le recours, demande à être admis en tant que partie à la procédure.

E. Les recourants se prononcent sur les observations de la Chancellerie.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel demande à être admis en tant que partie à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal en application des articles 7 et 32 LPJA.

a) Il ne pourrait participer à la procédure de recours qu'en qualité d'intéressé au sens de l'article 37 LPJA sur décision de l'autorité de recours (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 59 et 162). Selon la jurisprudence, les intéressés sont des personnes qui ont des raisons légitimes de se faire entendre dans une procédure de recours. Point n'est besoin qu'elles aient vocation pour recourir selon l'article 32 LPJA : il suffit qu'elles soient touchées par le sort du recours plus qu'un tiers quelconque. Il appartient cependant à l'autorité de recours de les désigner, car elles ne sauraient participer de leur propre chef à une procédure en-dehors de toute disposition légale précise. Dans un tel cas, elles ont la faculté de formuler des observations comme le prévoit expressément l'article 38 al. 1 LPJA. Il leur est aussi loisible d'invoquer des preuves et, cas échéant, de recevoir des dépens (RJN 1988, p. 251; cf. également Bovay, Procédure administrative, 2015, p. 195).

b) S'il ne fait pas de doute que le Conseil communal de Neuchâtel à l'instar des autres communes concernées par cette fusion sera touché par le sort du recours plus qu'un tiers quelconque, il n'en demeure pas moins que la Cour de céans ne voit pas la nécessité de le considérer, vu l'issue du litige, comme tiers intéressé. A cet égard, la doctrine précise que le tiers peut être associé à la procédure dans l'intérêt de la justice (Knapp, Précis de droit administratif, p. 217) lorsque l'autorité appelée à se prononcer escompte pouvoir obtenir par ce biais des informations complémentaires (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 2011, p. 288). Il sera démontré ci-après que c'est à juste titre que la Chancellerie d'Etat a déclaré irrecevables le recours et la réclamation. Or, les faits permettant de déterminer si le délai de 6 jours a été respecté ou non ressortent clairement du dossier et on ne voit pas quelles informations complémentaires utiles pourrait fournir le Conseil communal de Neuchâtel.

3. a) Selon l'article 134 al. 1 de la loi sur les droits politiques du 17 octobre 1984 (LDP), toutes contestations relatives à l'organisation du scrutin, aux élections et votations populaires, ainsi qu'aux initiatives populaires et demandes de référendum dans le canton et les communes peuvent être portées devant la Chancellerie d'Etat par la voie de la réclamation lorsque le grief invoqué concerne la Chancellerie et par la voie du recours dans les autres cas. Le recours ou la réclamation à la Chancellerie d'Etat doivent être interjetés dans les 6 jours qui suivent la découverte des motifs du recours ou de la réclamation mais au plus tard 6 jours après la publication des résultats de la votation ou de l'élection (art. 136 al. 1 LDP).

L'ouverture d'un recours séparé contre les actes préparatoires a pour objectif de permettre la réparation immédiate, avant le scrutin, d'éventuelles irrégularités dont la procédure préparatoire serait entachée et de prévenir ainsi la répétition d'un vote qui, d'emblée, apparaît vicié (arrêts du TF des 20.01.2016 [1C_320/2015] cons. 4, 25.03.2015 [1C_138/2015] cons. 3 et 02.03.2015 [1C_105/2015] cons. 4; ATF 140 I 338 cons. 4.4; JT 2015 I 24, et 121 I 138 cons. 3b). Selon la jurisprudence, un citoyen perd en effet en principe le droit de contester le résultat d'une votation s'il néglige d'attaquer immédiatement, par une réclamation ou par un recours, les irrégularités qui se sont produites pendant la préparation de la votation, afin que ces irrégularités puissent être éliminées encore avant la votation et que celle-ci n'ait pas à être répétée. Si le citoyen ne le fait pas, alors qu'il en aurait la possibilité et qu'on pourrait l'exiger de lui en raison des circonstances, il perd le droit d'attaquer le résultat de la votation. Un recours immédiat au sens de cette jurisprudence n'est possible que si le recourant a connaissance des irrégularités avant la votation. S'il n'en a connaissance qu'après, on doit conclure qu'il ne lui est pas possible et donc qu'on ne pouvait pas attendre de lui qu'il s'en plaigne avant la votation (arrêt précité du TF du 02.03.2015 cons. 4 et les références citées).

b) Les recourants, invoquant une jurisprudence fédérale (ATF 101 Ia 238, JT 1977 I 238) et cantonale (RJJ, 1992, p. 106), estiment qu'il est nécessaire que la réclamation ou le recours soient aptes à entraîner sur le champ une correction de l'irrégularité. Ils relèvent également qu'au niveau fédéral, la doctrine a critiqué la jurisprudence du Tribunal fédéral car un acte immédiat contre un acte de préparation entraîne rarement un effet suspensif, l'arrêt du Tribunal fédéral étant généralement rendu après le déroulement du scrutin.

La jurisprudence fédérale qu'ils invoquent concernait le cas où, si le recours avait été immédiatement exercé (soit dès l'envoi du rapport explicatif contesté), il n'aurait, en raison des féries judiciaires, plus été possible avant le jour de la votation d'éliminer de quelque façon l'irrégularité. Or, il sera démontré ci-après que les prétendues irrégularités ont été soit réparées avant le scrutin soit étaient connues au plus tard le 9 novembre 2018, si bien que le délai de recours de 6 jours arrivait à échéance avant la date de la votation. Il s'agit d'une configuration différente que celle qui faisait l'objet de la jurisprudence fédérale précitée.

A tort, les recourants déduisent de l'arrêt jurassien que le recours, voire la réclamation, doit être apte à entraîner sur-le-champ une correction de l'irrégularité. Cette thèse ne reflète pas la jurisprudence du Tribunal fédéral. Selon ce dernier (cf. notamment ATF 118 Ia 271, JT 1994 I 130; 140 I 338, JT 2015 I 24), les irrégularités connues doivent être aussitôt attaquées et ce principe a pour objectif de permettre autant que possible (möglischst dans la version allemande) la réparation des irrégularités avant le scrutin. Si l'électeur tarde à agir, son droit de contester le vote ou l'élection est en principe périmé. Bien que dans des arrêts ultérieurs (arrêts du TF des 20.01.2016 [1C_320/2015] cons. 4 et 25.03.2015 [1C_138/2015] cons. 3), le Tribunal fédéral n'indique plus "autant que possible", il ne pose nullement la condition selon laquelle le délai de recours de 6 jours dès la constatation de l'irrégularité ne devrait être respecté que si la réparation peut intervenir avant le scrutin. Quoi qu'il en soit, il sera démontré ci-après que si les irrégularités avaient été attaquées dans le délai de 6 jours dès leur connaissance, une correction demeurait possible avant la date du scrutin.

C'est également en vain que les recourants estiment que vu la présence de plusieurs irrégularités, ils devaient avoir la possibilité de les cumuler dans une réclamation ou un recours unique. En effet, si un tel cumul est possible au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 113 Ia 46), il n'en demeure pas moins que l'on ne saurait, sous prétexte que d'autres irrégularités pourraient survenir ou les irrégularités constatées se prolonger, renoncer à agir en laissant s'écouler le délai de 6 jours. De plus, contrairement à ce que semblent penser les intéressés, ce délai s'applique à toute personne, quelle que soit sa formation et ne saurait concerner que les juristes.

4. a) Le communiqué de presse de la Ville de Neuchâtel aux médias annonçant : "Une antenne du guichet social régional maintenue à Peseux en cas de oui à la fusion" date du 29 octobre 2018. Cette information a été publiée dans les médias, soit dans "Vivre la Ville" le 31 octobre 2018 et dans Arcinfo le 30 octobre 2018, si bien que cette prétendue irrégularité aurait pu être signalée bien avant la date de la votation fixée le 25 novembre 2018. Par ailleurs, relativement aux flyers contenant cette information ainsi que ceux mentionnant à tort que le Conseil général de Peseux, recommandait de voter "oui" à la fusion, les recourants ne contestent pas, avec raison, l'avis de la Chancellerie selon lequel les flyers ont forcément été distribués avant le 14 novembre 2018. En effet, le communiqué de presse du Conseil communal les condamnant, repris par RTN le même jour et par Arcinfo les 16 et 17 novembre 2018, date du 14 novembre 2018 et a fait l'objet d'un tout-ménage intitulé "appel au calme". De plus, il faut considérer que l'irrégularité éventuelle relative à l'information selon laquelle le Conseil général serait favorable à la fusion, a été réparée avant le scrutin par ce tout-ménage qui a utilisé le même canal de diffusion et qui émane de la collectivité publique, soit de l'exécutif communal, alors que les flyers ont été distribués par des privés. Il s'agit d'un correctif suffisant et peu importe dès lors que les flyers aient été distribués jusqu'au moment de la votation, comme le soutiennent les recourants.

b) Le communiqué de presse de l'Etat de Neuchâtel relatif à son soutien financier à la fusion date du 5 novembre 2018 et a été publié sur Arcinfo le 6 novembre 2018. Les recourants invoquent en vain que ce seul élément ne justifiait pas le dépôt d'un recours. En effet, à cette date, ils avaient manifestement connaissance des flyers distribués ainsi que des articles de presse relatifs au guichet social si bien que plusieurs éléments auraient pu faire l'objet d'une réclamation, voire d'un recours.

c) Avec raison, la Chancellerie d'Etat a considéré que le fait que seuls les électeurs et électrices de la Commune de Peseux voteraient ainsi que l'objet de la votation étaient connus dès l'envoi du matériel de vote au plus tard trois semaines avant la votation (art. 9a al. 2 let. a LDP). Les recourants soutiennent que c'est "l'immixtion" des représentants des autres communes dans la campagne qui a commencé à alerter la population de Peseux "… sur la régularité du procédé mis en œuvre". Or, le communiqué de presse des Communes de Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel et Valangin date du 8 novembre 2018. Si le magazine "Vivre la Ville" en a parlé le 14 novembre 2018, Arcinfo l'avait relaté les 8 et 9 novembre 2018 déjà.

5. Il résulte de ce qui précède que les prétendues irrégularités ont été réparées pour ce qui concerne les flyers et, pour les autres, étaient toutes connues le 9 novembre 2018, si bien que c'est avec raison que la Chancellerie d'Etat a qualifié le recours et la réclamation du 30 novembre 2018 de tardifs et les a donc déclarés irrecevables.

6. Les considérations qui précèdent amènent au rejet du recours sans qu'il se justifie d'examiner les griefs au fond. Les recourants qui succombent doivent supporter les frais de la cause (art. 47 al. 1 LPJA) et ne peuvent prétendre à l'octroi de dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Met les frais de la cause par 880 francs à charge des recourants, montant compensé par leur avance de frais.

3. Statue sans dépens.

Neuchâtel, le 6 juin 2019