Assurance-invalidité. Non entrée en matière sur une demande AI en raison d’un défaut de collaboration. Violation du droit d’être entendu.

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N° dossier: CDP.2019.4

Autorité: CDP

Date décision: 28.06.2019

Publié le: 14.05.2020

Revue juridique:

Titre: Assurance-invalidité. Non entrée en matière sur une demande AI en raison d’un défaut de collaboration. Violation du droit d’être entendu.

Résumé:

La mise en demeure écrite adressée à une assurée pour l’avertir des conséquences de son refus de collaboration, ne dispense pas l’OAI de lui communiquer toute décision finale qu’il entend prendre au sujet d’une demande de prestations. Le droit d’être entendu, expressément réservé par l’article 57a al. 1 LAI, vaut en effet également ensuite d’une procédure de sommation selon l’article 43 al. 3 LPGA. Ainsi, en omettant de préaviser l’assurée de sa volonté de refuser d’entrer en matière de manière formelle sur la demande de prestations, l'intimé a violé son droit d’être entendue. La question des conséquences de cette violation peut cependant rester ouverte dans la mesure où la décision litigieuse doit quoi qu’il en soit être annulée et renvoyée pour instruction complémentaire, l’OAI n’ayant pas examiné si la mesure d’instruction (expertise psychiatrique) à laquelle l’assurée refusait de se soumettre était raisonnablement exigible eu égard aux pathologies que présentait celle-ci.

Articles de loi:

Art. 57a al. 1 LAI Art. 42 LPGA Art. 43 al. 3 LPGA

A. X.________, née en 1994, a commencé dès août 2010 un apprentissage de coiffeuse que, souffrant d’agoraphobie, elle n’a pas terminé.

Après avoir bénéficié du 16 juillet 2000 au 31 mai 2014, de la prise en charge par l’Office de l’assurance-invalidité du canton de Neuchâtel (OAI) de mesures médicales (communication du 01.02.2002), en raison de troubles cérébraux importants sous forme d’agressivité extrême et de psychose, X.________ a déposé, le 11 mai 2017, une nouvelle demande de prestations tendant à l’octroi de mesures professionnelles ou d’une rente, alléguant souffrir d'agoraphobie et de crises d’angoisse depuis 2014. Dans le cadre de l’instruction de la demande, l’OAI a requis le rapport médical du Dr A.________, spécialiste en médecine générale et médecin traitant. Dans son rapport du 29 août 2017, ce dernier a retenu le diagnostic avec effet sur la capacité de travail d’agoraphobie depuis 2014 et a attesté une incapacité totale de travailler. Par communication du 31 août 2017, l’OAI a refusé la prise en charge de mesure de réadaptation d’ordre professionnel. Dans un avis médical du 25 octobre 2017, le Dr B.________, médecin au Service médical régional de l'assurance-invalidité (ci-après : SMR), a proposé de poser des questions complémentaires au Dr A.________ (cf. courrier au Dr A.________ du 25.10.2017) ainsi qu’à l’assurée au sujet d’un éventuel suivi psychiatrique spécialisé depuis 2012. Le Dr A.________ a répondu le 1er décembre 2017 que sa patiente ne pouvait pas venir à son cabinet de sorte qu’il se déplaçait à son domicile en général une fois par mois ; qu’à ces occasions il constatait un état anxieux avec des maux de ventre, des sueurs, des palpitations et des sensations de blocages et que les courses étaient effectuées par la mère de l’assurée. S’agissant du traitement suivi, la mère de l’assurée a informé l’OAI, par courrier du 15 décembre 2017, que X.________ rencontrait des " difficultés pour formuler une lettre " raison pour laquelle elle écrivait à sa place. Elle a indiqué que sa fille avait suivi quelques séances auprès du Centre neuchâtelois de psychiatrie (CNP) ; qu’elle avait dû interrompre ce traitement parce qu’elle ne parvenait plus à se rendre aux rendez-vous en raison des crises d’angoisse ; qu’elle avait ensuite été suivie, à domicile, par une infirmière avant de devoir encore mettre fin à ces visites, X.________ ne parvenant plus à gérer son stress entre deux rendez-vous. Dans un avis médical du 25 janvier 2018, le Dr B.________ a notamment indiqué que le Dr C.________, psychiatre et psychothérapeute auprès du CNP était d’accord d’examiner l’assurée en consultation à domicile si nécessaire avant de répondre à un questionnaire médical. Lors d’un entretien téléphonique avec le Dr B.________ du 18 avril 2018, le Dr C.________ a considéré qu’un suivi hebdomadaire à domicile était nécessaire, mais que celui-ci ne pouvait pas être assuré par le CNP. Elle a relevé que l’assurée sortait régulièrement son chien et qu’elle entretenait une relation fusionnelle avec sa mère. Dans son rapport du 20 avril 2018, ce médecin a posé le diagnostic ayant une répercussion sur la capacité de travail de trouble anxieux phobique, sans précision en relevant que la capacité de travail était actuellement nulle. Elle a relevé les mêmes constats médicaux qu’en 2015 à savoir des vomissements, des vertiges, des tremblements lors des crises d’angoisse souvent liées à l’idée de devoir sortir de chez elle et parfois spontanées. Elle a précisé que les promenades avec son chien permettaient d’accroître son périmètre de marche jusqu’à 200 mètres hors de son domicile, mais uniquement hors de tout regard. Sans pouvoir se prononcer sur les limitations fonctionnelles de l’intéressée, elle a préconisé un traitement sous forme de thérapie comportementale qui pourrait être réalisée par une infirmière libérale à domicile. Dans un avis médical du 25 mai 2018, les Drs B.________ et D.________ ont préconisé la mise en œuvre d’une expertise psychiatrique afin de pouvoir déterminer les limitations fonctionnelles et la capacité de travail de l’assurée. Après avoir, dans un premier temps, mandaté un expert exerçant dans le canton de Genève, l’OAI – suivant l’appréciation du Dr D.________ lequel a considéré qu’il n’était pas envisageable de demander à cette assurée de se déplacer aussi loin de chez elle (courriel du 06.07.2018) – a finalement confié le mandat d’expertise au Dr E.________ à Neuchâtel. Par courrier du 2 août 2018, l’OAI a informé l’assurée que ce médecin prendrait contact avec elle pour fixer un rendez-vous et l’a rendue attentive qu’en cas de violation de l’obligation de collaborer il pouvait soit se prononcer en l’état du dossier soit clore l’instruction et décider de ne pas entrer en matière. Par courrier du 5 octobre 2018, l’OAI, constatant que l’assurée n’avait pas donné suite à la dernière convocation de l’expert, a sommé celle-ci de prendre contact avec le Dr E.________ et le gestionnaire du dossier jusqu’au 19 octobre suivant, l’informant que faute de collaboration, une décision de non entrée en matière sur sa demande de prestations serait rendue. Lors d’entretiens téléphoniques des 15 octobre et 7 novembre 2018, le Dr E.________ a indiqué que X.________ ne s’était pas présentée à quatre rendez-vous qui lui avaient été fixés (cf. notice réadaptation – rente du 07.11.2018).

Par décision du 14 novembre 2018, l’OAI a refusé d’entrer en matière, l’assurée ayant refusé de se présenter à l’expertise psychiatrique.

B. Le 4 janvier 2019, X.________ saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal d’un recours contre cette décision dont elle demande l’annulation, sous suite de frais et dépens. Elle conclut au renvoi de la cause à l’autorité inférieure pour instruction complémentaire et nouvelle décision. Elle demande l’assistance judiciaire limitée au frais de justice. Elle se prévaut d’une violation de son droit d’être entendue, à mesure que l’OAI ne lui a pas communiqué la décision qu’il entendait rendre au moyen d’un préavis. Sur le fond, elle fait valoir qu’en raison de ses troubles psychiques avec agoraphobie il était prévisible qu’elle ne pourrait en aucun cas participer à une expertise en dehors de chez elle. Elle considère que d’autres mesures d’instructions auraient permis de corroborer les éléments médicaux figurant déjà au dossier.

C. Dans ses observations, l’OAI conclut au rejet du recours. Il conteste avoir violé le droit d’être entendue de la recourante. Il considère que la décision de non entrée en matière était proportionnée à l’absence de suite donnée par l’assurée aux quatre convocations de l’expert. Il se déclare toutefois prêt à entrer en matière sur une nouvelle demande si l’assurée se montre plus coopérante.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux le recours est recevable.

2. Dans un grief formel, qui doit être examiné en premier lieu dès lors qu'il est de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances de succès au fond (ATF 142 II 218 cons. 2.8.1, 139 I 189 cons. 3), la recourante se plaint d’une violation de son droit d’être entendue du fait que l’OAI n’a pas communiqué sa décision de non-entrée en matière au moyen d’un préavis.

a) Selon l’article 28 al. 2 LPGA, applicable par le biais de l’article 1 al. 1 LAI, celui qui fait valoir son droit à des prestations doit fournir gratuitement tous les renseignements nécessaires pour établir ce droit et fixer les prestations dues.

Aux termes de l'article 43 al. 3 LPGA si l'assuré ou d'autres requérants refusent de manière inexcusable de se conformer à leur obligation de renseigner ou de collaborer à l'instruction, l'assureur peut se prononcer en l'état du dossier ou clore l'instruction et décider de ne pas entrer en matière. Il doit leur avoir adressé une mise en demeure écrite les avertissant des conséquences juridiques et leur impartissant un délai de réflexion convenable. Cette mise en demeure ne dispense pas l’OAI de communiquer à l’assuré toute décision finale qu’il entend prendre au sujet d’une demande de prestations ou au sujet de la suppression ou de la réduction d’une prestation allouée et l’assuré a le droit d’être entendu, conformément à l’article 42 LPGA. Le droit d’être entendu, expressément réservé par l’article 57a al. 1 LAI, vaut en effet également ensuite d’une procédure de sommation selon l’article 43 al. 3 LPGA. Il offre en quelque sorte un ultime délai à l’assuré pour se conformer à son devoir de collaborer (arrêts du TF du 14.10.2013 [9C_502/2013] cons. 4.3 et du 08.10.2008 [9C_621/2007] cons. 5 ; arrêt du TAF du 27.05.2014 [C-7049/2013] cons. 7). Ce préavis est d’autant plus important que l’assuré n’est en principe pas informé qu’en faisant l’objet d’une décision de rejet de rente ou de non-entrée en matière, en relation avec le grief de ne pas avoir collaboré à l’instruction de sa demande, il perd l’avantage de la date antérieure du dépôt de sa demande de prestations. En effet, si l’assuré dépose une nouvelle demande de prestations avec l’intention de se soumettre, cas échéant, au devoir de collaboration qui lui incombe, celle-ci ne fera partir le droit à la rente que six mois après son dépôt (art. 29 al. 1 LAI). Il est du devoir d’information de l’assureur au sens de l’article 27 al. 2 LPGA de rendre l’assuré attentif à ce fait dans son préavis consécutif à une sommation selon l’article 43 al. 3 LPGA.

b) En l'espèce, avant de refuser d’entrer en matière de manière formelle sur la demande de prestations de la recourante, l'intimé a omis de préaviser celle-ci de la décision qu'il entendait prendre. Ce faisant, il a manifestement violé son droit d'être entendue. L’arrêt de la Cour de céans auquel se réfère l’intimé n’est à cet égard pas suffisamment complet puisqu’il se limite à constater que la procédure de sommation a été effectuée correctement, sans toutefois examiner la question du droit d’être entendu tel qu’il découle de l’article 57a al. 1 LAI. Dans un précédent arrêt, l’ancien Tribunal administratif a d’ailleurs correctement considéré que l’OAI devait respecter la procédure de préavis avant de statuer (arrêt du TA du 18.07.2007 [TA 2006.370]). Le Tribunal fédéral n’a d’ailleurs pas remis en cause cette analyse, suite au recours déposé contre l’arrêt du 18 juillet 2007 précité (arrêt du TF 9C_621/2007 précité).

En tant que garantie constitutionnelle de nature formelle, la violation du droit d'être entendu doit en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès au fond (ATF 135 I 187 cons. 2.2). Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen, respectivement du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure. La réparation d'un vice éventuel ne doit toutefois avoir lieu qu'exceptionnellement (ATF 137 I 195 cons. 2.3.2; 135 I 279 cons. 2.6.1). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu (ATF 126 I 68 cons. 2). Elle peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et causerait un allongement de la procédure incompatible avec l'intérêt de la partie lésée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 cons. 2.3.1 et 2.3.2).

Dans le cas particulier, la question de savoir si la violation du droit d’être entendue de la recourante peut être guérie devant la Cour de céans peut être laissée ouverte, dans la mesure où la décision litigieuse doit quoi qu’il en soit être annulée et renvoyée à l’OAI pour instruction complémentaire pour les motifs qui seront exposés ci-après.

3. L’assureur qui se heurte à un refus inexcusable de renseigner ou de collaborer peut, comme indiqué ci-dessus (supra cons. 2a), soit se prononcer en l’état du dossier, soit clore l’instruction et décider de ne pas entrer en matière sur la demande de prestations. Le comportement de la personne assurée ne doit cependant être sanctionné que pour autant que l’assureur ait, en parallèle, tout mis en œuvre pour constituer un dossier aussi complet que possible. Il ne saurait se décharger sur la personne assurée de mesures d’instruction auxquelles son devoir d’établir d’office les faits déterminants lui commande de procéder. Il s’ensuit que toute attitude passive, voire tout refus de collaborer, de la personne assurée n’entraîne pas nécessairement un préjudice pour celle-ci, notamment lorsque l’assureur serait en mesure de se fonder sur d’autres données que celles dont il demande la communication, ou lorsque sans démarches excessivement compliquées, il aurait pu obtenir ailleurs les renseignements qui lui font défaut (**Piguet ** in, Dupont / Moser-Szeless, Commentaire romand LPGA, 2018, no 52 ad art 43 et les références jurisprudentielles citées).

En l’espèce, le dossier contient les rapports médicaux des Drs A.________ (rapport du 29.08.2017 et son complément du 01.12.2017) et C.________ (rapport du 20.04.2018) ainsi que plusieurs avis médicaux du SMR (avis des 25.10.2017, 25.01.2018 et 25.05.2018) desquels il ressort que la recourante souffre d’un trouble anxieux phobique et d’agoraphobie. Il n’est ainsi pas exclu que les particularités de la pathologie dont souffre la recourante – apparemment depuis son enfance – pourraient jouer un rôle dans le comportement de cette dernière et expliquer ses difficultés à répondre à la demande de l’autorité intimée de se soumettre à une expertise hors de son domicile. Le fait que le médecin traitant se déplace lui-même au domicile de l’assurée pour les consultations, tout comme le Dr C.________ lorsqu’elle a été chargée par le Dr B.________ de répondre au questionnaire du rapport médical AI constitue un indice donnant à penser que ce n’est pas de manière totalement inexcusable que la recourante ne donne pas suite aux invitations de l’expert. Au vu de ces éléments, l’OAI ne pouvait pas se dispenser d’examiner si cette mesure d’instruction était raisonnablement exigible eu égard aux pathologies que présente la recourante. Il convient dès lors de renvoyer le dossier à l’OAI afin qu’il examine le caractère raisonnablement exigible de l’expertise psychiatrique dans les locaux du Dr E.________ et donc le caractère excusable ou pas du refus de collaboration de l’assurée. Si le caractère excusable est établi, il lui appartiendra de mettre sur pied une expertise au domicile de l'assurée et/ou de requérir un rapport médical du Dr F.________ ou de prendre des renseignements auprès de l’infirmière en santé mentale, ces deux personnes ayant suivi l’assurée durant plusieurs mois au CNP puis à domicile. Enfin, comme déjà mentionné (supra cons. 3), en cas de refus de collaborer d’un assuré, il convient de procéder à une évaluation du point de vue matériel, à la lumière des pièces au dossier. Ainsi, ce n’est que si l’examen sur le fond n’est pas possible sur la base de ce dernier que l’assureur peut refuser d’entrer en matière (dans ce sens cf. également ATF 108 V 230).

4. Les considérants qui précèdent amènent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. Il convient de renvoyer la cause à l’OAI pour qu’il complète l’instruction du dossier et rende un préavis puis une nouvelle décision au sens des considérants.

5. Vu l’issue du litige, l’OAI supportera les frais de la procédure (art. 69 al. 1bis LAI ; 47 LPJA). La recourante a en outre droit à une indemnité de dépens, également à la charge de l’intimé (art. 61 let. g LPGA). Me G.________ n'ayant pas déposé l'état de ses honoraires et frais, la présente autorité fixera en conséquence les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). L'activité peut être évaluée dans la présente cause à environ 4 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de 280 francs de l'heure (CHF 1'120.00), des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 65 TFrais, soit CHF 112.00) et de la TVA au taux de 7,7 % (CHF 94.85), l'indemnité de dépens est ainsi fixée à 1'326.85 francs, débours et TVA compris. Compte tenu de l'issue du litige, la requête d'assistance judiciaire devient sans objet

**Par ces motifs,

la cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Annule la décision de l’OAI du 14 novembre 2018 et lui renvoie la cause pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.

3. Met à la charge de l’OAI un émolument de décision de 400 francs et des débours par 40 francs.

4. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'326.85 à la charge de l’intimé.

5. Dit que la requête d'assistance judiciaire est sans objet.

Neuchâtel, le 28 juin 2019

Art. 57a1LAI

Préavis

1 Au moyen d’un préavis, l’office AI communique à l’assuré toute décision finale qu’il entend prendre au sujet d’une demande de prestations ou au sujet de la suppression ou de la réduction d’une prestation déjà allouée. L’assuré a le droit d’être entendu, conformément à l’art. 42 LPGA2.

2 Lorsque la décision prévue touche l’obligation d’un autre assureur d’allouer des prestations, l’office AI entend celui-ci avant de rendre une décision.

1 Introduit par le ch. I de la LF du 16 déc. 2005, en vigueur depuis le 1er juil. 2006 (RO 2006 2003; FF 2005 2899).

2 RS 830.1

Art. 42 LPGA

Droit d’être entendu

Les parties ont le droit d’être entendues. Il n’est pas nécessaire de les entendre avant une décision sujette à opposition.

Art. 43 LPGA

Instruction de la demande

1 L’assureur examine les demandes, prend d’office les mesures d’instruction nécessaires et recueille les renseignements dont il a besoin. Les renseignements donnés oralement doivent être consignés par écrit.

2 L’assuré doit se soumettre à des examens médicaux ou techniques si ceux-ci sont nécessaires à l’appréciation du cas et qu’ils peuvent être raisonnablement exigés.

3 Si l’assuré ou d’autres requérants refusent de manière inexcusable de se conformer à leur obligation de renseigner ou de collaborer à l’instruction, l’assureur peut se prononcer en l’état du dossier ou clore l’instruction et1 décider de ne pas entrer en matière. Il doit leur avoir adressé une mise en demeure écrite les avertissant des conséquences juridiques et leur impartissant un délai de réflexion convenable.

1 Rectifié par la Commission de rédaction de l’Ass. féd. (art. 33 LREC; RO 1974 1051).