Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2019.388
Autorité: CDP
Date décision: 06.08.2020
Publié le: 24.11.2020
Revue juridique:
Titre: Droit des étrangers. Autorisation de séjour pour enfant de nationalité espagnole accueilli par sa grand-mère elle-même titulaire d’une autorisation d’établissement.
Résumé:
Un enfant de nationalité espagnole séjournant en Suisse, sans sa mère qui a le droit de garde, dans le ménage de sa grand-mère peut se prévaloir personnellement des droits conférés par l’ALCP et en particulier celui d’obtenir un titre de séjour pour personne n’exerçant pas d’activité économique. Renvoi du dossier pour examiner si la grand-mère dispose effectivement des ressources financières suffisantes pour elle-même et sa petite-fille.
Articles de loi:
Art. 24 al. 1 ALCP-AN1 Art. 3 CDENF Art. 16 OLCP
A. A.X.________, ressortissante espagnole, née en 2011, est arrivée en Suisse le 18 août 2018, rejoignant sa grand-mère maternelle, C.X.________, ressortissante espagnole née en 1976, titulaire d’une autorisation d’établissement UE/AELE, la mère de l’enfant, B.X.________ (ci-après: la mère), également de nationalité espagnole, ayant donné son accord. Le 7 septembre 2018, C.X.________ a annoncé aux autorités communales de Z.________ l’arrivée de A.X.________ en indiquant comme but du séjour « séjour auprès de la maman ».
Invitée par le Service des migrations (ci-après : SMIG) à fournir des explications, C.X.________ a indiqué que, pour des raisons personnelles, la mère de A.X.________ ne pourrait à l’avenir plus prendre soin d’elle. Sa fille lui aurait ainsi confié cette enfant « afin de garantir son bien-être et sa sécurité au quotidien » (courrier du 17.10.2018). Elle a également indiqué que A.X.________ était née et avait vécu au Guatemala avec sa mère, mais qu’ayant eu des problèmes avec la mafia locale, elles avaient quitté ce pays pour rechercher un emploi en Espagne ou en Suisse (courrier du 07.01.2019). Le SMIG a également reçu la traduction d’un document original inconnu aux termes duquel le père de A.X.________ confèrerait à la mère le droit de s’occuper des « affaires concernant les autorités gouvernementales », ainsi que les démarches nécessaires au voyage de l’enfant à l’intérieur et au-dehors du territoire national. Selon ce document, B.X.________ aurait également conféré la garde et la tutelle de A.X.________, à sa grand-mère « pour des raisons de travail ».
Dans un rapport d’évaluation daté du 14 mars 2019, l’office des structures d’accueil extrafamilial et des institutions d’éducation spécialisée (OSAE) a émis un préavis favorable à l’accueil de A.X.________ chez sa grand-mère, C.X.________, préavis confirmé par déclaration d’intention du 20 mars 2019. Dans son préavis, l’OSAE a précisé que l’autorisation d’accueil sera accordée dès réception de l’autorisation de séjour. Il ressort dudit rapport que les parents de A.X.________ se sont séparés lorsqu’elle avait un an ; qu’elle communique par messages ou Skype avec son père, croupier sur un bateau au Mexique et que lorsqu’elle vivait au Guatemala elle était prise en charge par son arrière-grand-mère pendant que sa mère travaillait. Suite à la destruction de son kiosque par la mafia, B.X.________ a confié A.X.________ à C.X.________ et prévoyait de les rejoindre en Suisse où elle souhaitait trouver un emploi, mais ce projet a échoué en raison de ses lacunes de langues, si bien qu’elle s’est installée en Espagne et rend visite à sa fille de temps en temps. C.X.________, qui vit en concubinage avec un ressortissant français, souhaite accueillir l’enfant pour aider sa fille. Le rapport d’évaluation précise en outre que A.X.________, qui est scolarisée et fréquente une structure d’accueil parascolaire, se débrouille bien avec la langue française.
Par décision du 15 avril 2019, le SMIG a refusé l’octroi d’une autorisation de séjour à A.X.________, a prononcé son renvoi de Suisse et lui a fixé un délai au 15 juillet 2019 pour quitter la Suisse. Il a retenu que l’intéressée ne pouvait se voir octroyer aucun droit de séjour en vertu de l’ALCP. Il a en particulier considéré que le placement de l’enfant auprès de sa grand-mère était plus dicté par des motifs de convenance personnelle que par le souhait de recréer, en Suisse, une vie de famille préexistante au Guatemala. Il a estimé que A.X.________ ne pouvait pas se prévaloir d’un droit de séjour originaire puisqu’elle n’était pas la fille de C.X.________, mais seulement sa petite-fille. Il a nié l’existence d’un motif important, l’enfant n’étant orpheline ni de père, ni de mère et aucun élément au dossier ne permettant de retenir que la mère se trouverait dans l’incapacité totale de s’en occuper en Espagne. Il a exclu un droit de séjour fondé sur l’article 8 CEDH, faute d’un lien de dépendance particulier entre l’enfant et la grand-mère. Il a enfin considéré que l’intéressée ne pouvait pas se prévaloir d’un cas d’une extrême gravité.
Saisi d’un recours contre cette décision, le Département de l’économie et de l’action sociale (ci-après : DEAS) l’a rejeté par décision du 31 octobre 2019 reprenant pour l’essentiel les motifs figurant dans la décision du SMIG. Relevant que l’Etat en provenance duquel est originaire le requérant ne saurait se soustraire aux devoirs qui lui incombent à l’égard de ses propres citoyens, notamment en matière d’assistance et d’éducation, il a considéré qu’il n’était pas démontré que le placement de A.X.________ en Suisse demeurait la seule solution au problème posé. Il a en outre relevé que le marché de l’emploi en Espagne avait connu une nette amélioration depuis 2009 de sorte qu’il n’était pas démontré que l’enfant ne puisse y vivre avec sa mère, au besoin avec un appui financier de la grand-mère.
B. A.X.________ (ci-après : recourante 1) et C.X.________ (ci-après : la grand-mère ou la recourante 2) recourent contre cette décision devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à l’octroi d’un permis de séjour. A titre liminaire, elles font valoir comme fait nouveau que la mère de A.X.________ n’ayant pu trouver d’emploi en Espagne et n’y disposant pas de liens sociaux particuliers est retournée vivre au Guatemala. En substance, elles estiment que A.X.________ peut se prévaloir d’un droit de séjour fondé sur l’ALCP, en particulier ses articles 3 et 24 de l’Annexe I ALCP. Elles contestent ensuite que le placement de l’enfant soit dicté par des motifs de convenance personnelle et font valoir que les liens entre elles ont toujours été étroits. Elles soutiennent également que A.X.________ remplit les critères des motifs importants énoncés à l’article 20 OLCP ou à tout le moins que l’enfant a droit à une autorisation de séjour en application de l’article 8 CEDH, en vertu des liens forts et constants qu’elle entretient avec sa grand-mère et au vu de la situation de dénuement et de précarité extrêmement grave dans laquelle elle serait plongée en cas de refus de son placement en Suisse. Elles relèvent qu’en raison du retour de la mère au Guatemala, l’enfant serait en outre en danger en raison de la criminalité ambiante dans ce pays.
C. Dans ses observations, le DEAS relève s’en remettre à l’appréciation du tribunal, tout en se déclarant surpris de ne pas avoir été informé du changement de domicile de la mère alors que ce dernier serait intervenu avant qu’il ne rende sa décision. Il considère que le retour définitif est fortement sujet à caution dans la mesure où elle vivrait dans un dénuement analogue à celui rencontré en Espagne, qui plus est bien plus éloigné de A.X.________ que si elle était restée en Europe.
Le SMIG, concluant au rejet de recours, sous suite de frais, relève qu’un retour au Guatemala ne remet pas en cause le raisonnement exposé dans la décision attaquée et que les difficultés financières ne peuvent pas être prises en compte en matière de placement.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux le recours est recevable.
2. Depuis le 1er janvier 2019, la loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr), selon sa dénomination jusqu’au 31 décembre 2018, est intitulée loi fédérale sur les étrangers et l’intégration (LEI).
3. Les recourantes requièrent la délivrance d’une autorisation de séjour afin que A.X.________ puisse vivre en Suisse auprès de sa grand-mère maternelle et du compagnon de celle-ci. Il s’agit donc d’examiner si l’intéressée peut être placée chez sa grand-mère sans adoption ultérieure.
4. a) A teneur de l'article 48 al. 1 LEI, un enfant placé a droit à l'octroi d'une autorisation de séjour et à la prolongation de sa durée de validité si son adoption en Suisse est prévue (let. a), les conditions du droit civil sur le placement d'enfant à des fins d'adoption sont remplies (let. b) et il est entré légalement en Suisse en vue de son adoption (let. c).
a/aa) Ces conditions ressortent de l’article 316 du Code civil qui prévoit que le placement d’enfants auprès de parents nourriciers est soumis à l’autorisation et à la surveillance de l’autorité de protection de l’enfant ou d’un autre office du domicile des parents nourriciers, désigné par le droit cantonal (al.
a/bb) En l'espèce toutefois, la requête ne concerne pas un enfant placé auprès de la recourante 2 en vue de son adoption. Celle-ci ne soutient en effet pas qu'elle envisage d’adopter A.X.________. Il résulte de ce qui précède que l'article 48 LEI n'entre pas en considération.
b) L'article 30 al. 1 let. c LEI, sis dans la section 3 du chapitre 5 de ladite loi, relative aux dérogations aux conditions d'admission (art. 18 à 29 LEI), permet une telle dérogation dans le but de régler le séjour des enfants placés. L'article 33 OASA précise à cet égard que des autorisations de séjour peuvent être accordées à des enfants placés si les conditions auxquelles le Code civil soumet l'accueil de ces enfants sont remplies. En exécution notamment des dispositions des articles 316 CC et 30 LEI, l’ordonnance fédérale sur le placement d’enfants du 19 octobre 1977 (OPE ; RS 211.222.338) prévoit à son article 4 que toute personne qui accueille un enfant chez elle doit être titulaire d'une autorisation de l'autorité lorsque l'enfant est placé pendant plus d'un mois contre rémunération (let. a) ou lorsque l'enfant est placé pendant plus de trois mois sans rémunération (let. b). En vertu de l'article 6 al. 1 OPE, un enfant de nationalité étrangère qui a vécu jusqu'alors à l'étranger ne peut être placé en Suisse chez des parents nourriciers qui n'ont pas l'intention de l'adopter que s'il existe un motif important. La jurisprudence précise encore que la question de savoir s'il existe un motif important au sens de l'article 6 OPE relève de la compétence des autorités désignées par l'article 2 OPE (arrêts du TAF du 02.12.2014 [C-2346/2013] cons. 5.4; du 31.08.2011 [C-1403/2011] cons. 5.3); soit dans le canton de Neuchâtel le SPAJ, vu l’article 3 du Règlement général sur l’accueil des enfants (REGAE ; RSN 400.10), du 5 décembre 2011.
L'article 6 al. 2 OPE prévoit que les parents nourriciers doivent produire une déclaration du représentant légal compétent selon le droit du pays d'origine de l'enfant qui indique le motif du placement en Suisse. Lorsque cette déclaration n'est pas rédigée dans l'une des langues officielles de la Suisse, l'autorité peut en exiger la traduction. L'article 8 al. 1 OPE précise que les parents nourriciers doivent requérir l'autorisation avant d'accueillir l'enfant. Aux termes de l'article 6 al. 3 OPE, les parents nourriciers doivent s'engager par écrit à pourvoir à l'entretien de l'enfant en Suisse comme si celui-ci était le leur et quelle que soit l'évolution du lien nourricier ainsi qu'à rembourser à la collectivité publique les frais d'entretien de l'enfant que celle-ci a assumés à leur place. Selon l'article 2 al. 1 let. a OPE, l’autorité de protection de l’enfant du lieu de placement est compétente pour délivrer l’autorisation et pour exercer la surveillance s’agissant du placement de l’enfant chez des parents nourriciers. L'article 8a OPE ajoute que l'autorité transmet au service cantonal des migrations l'autorisation d'accueillir un enfant de nationalité étrangère qui a vécu jusqu'alors à l'étranger, accompagné de son rapport sur la famille nourricière (al. 1); le service cantonal des migrations décide de l'octroi du visa ou de l'assurance de l'octroi de l'autorisation de séjour pour l'enfant et communique sa décision à l'autorité (al. 2).
b/aa) Il découle de ce qui précède qu'en principe, les parents nourriciers qui souhaitent accueillir un enfant étranger vivant à l'étranger sans avoir l'intention de l'adopter doivent obtenir, d'une part, une autorisation d'accueil du service cantonal en charge de la protection des mineurs (lequel se prononce notamment sur la réalisation des conditions prévues par l'art. 6 OPE) et, d'autre part, sur la base de cette autorisation, une décision du service cantonal des migrations portant sur l'octroi du visa ou de l'assurance de l'octroi de l'autorisation de séjour pour l'enfant.
b/bb) Les articles 30 al. 1 let. c LEI et 33 OASA, qui sont rédigés en la forme potestative, ne confèrent pas de droit à l'octroi d'une autorisation de séjour, contrairement à l'article 48 LEI dont peut se prévaloir l’enfant placé en vue de son adoption (arrêts du TAF du 02.12.2014 [C-2346/2013] cons. 5.2; du 31.08.2011 [C-1403/2011] cons. 5.2 et les références citées). Même si les conditions de ces dispositions sont remplies, l'autorité compétente en matière d’étrangers statue librement (art. 96 LEI). L'article 33 OASA reprend textuellement l'énoncé de l'article 35 de l'ancienne ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (aOLE). La jurisprudence a du reste constaté qu'en matière de placement éducatif, le législateur fédéral n'entendait pas s'écarter de la pratique et de la jurisprudence développées jusque-là sous l'égide de l'ancien droit (arrêts du TAF du 02.12.2014 [C-2346/2013] cons. 5.3; du 31.08.2011 [C-1403/2011] cons. 5.3; du 14.01.2010 [C-3569/2009] cons. 3).
Lors de l'examen d'une demande d'autorisation de séjour sans activité lucrative, les autorités de police des étrangers prennent notamment en considération les motifs humanitaires et les (éventuels) engagements relevant du droit international, ainsi que l'évolution sociodémographique de la Suisse (art. 3 LEI). Dans l'exercice de leur pouvoir d'appréciation, les autorités doivent tenir compte des intérêts publics, ainsi que de la situation personnelle et du degré d'intégration de l'étranger (cf. art. 96 al. 1 LEI, en relation avec les art. 4 et 54 al. 2 LEI). A ce propos, l.n ne saurait perdre de vue que la Suisse, ne pouvant accueillir tous les étrangers qui désirent venir dans ce pays, mène une politique restrictive en matière de séjour des étrangers et d'immigration. Ainsi que le Tribunal fédéral l'a rappelé à maintes reprises, les autorités de police des étrangers sont tenues de tenir compte de cet objectif d'intérêt public lorsqu'elles statuent en matière d'autorisations (cf. ATF 135 I 153 cons. 2.2.1; 135 I 143 cons. 2.2 ; 122 II 1 cons. 3a ; 120 Ib 1 cons. 3b et 22 cons. 4a). Aussi, conformément à la pratique et à la jurisprudence constantes, qui ont été développées sous l'égide de l'ancien droit et demeurent applicables actuellement, les autorités de police des étrangers, qui sont confrontées à des abus dans ce domaine, ont-elles le devoir de s'assurer, avant d'autoriser le séjour en vue d'un placement éducatif, qu'aucune autre solution n'a pu être trouvée dans le pays d'origine de l'enfant placé. L'octroi d'une autorisation de séjour (en dérogation aux conditions d'admission) fondée sur l'article 30 al. 1 let. c LEI ne se justifiera donc que lorsque l'enfant est orphelin à la fois de père et de mère, ou a été abandonné, ou encore lorsque ses parents sont dans l'absolue incapacité de s'en occuper. Il faudra en outre que le placement en Suisse demeure la solution la plus appropriée (JAAC 67.95 ; arrêts du TAF du 31.08.2011 [C-1403/2011]. Il convient en effet de ne pas perdre de vue que l'octroi d'une autorisation de séjour pour enfants placés au sens de l'article 30 al. 1 let. c LEI ne se justifie que dans l'hypothèse où il n'existe, dans le pays d'origine de l'enfant, aucune solution alternative de prise en charge, notamment par des membres de sa famille (cf. notamment à cet égard arrêt du TAF du 14.01.2010 [C-3569/2009] cons. 3 in fine). En outre, l'Etat de provenance de l'enfant ne saurait se soustraire aux devoirs qui lui incombent à l'égard de ses propres citoyens, notamment en matière d'assistance et d'éducation. Dans ce contexte, dans la mesure où elles se fondent sur une législation et des critères d'appréciation qui leur sont propres, les autorités de police des étrangers ne sont pas liées par les décisions prises par les autorités civiles (arrêt du TAF du 31.08.2011 [C-1403/2011] cons. 5.5 et les références citées).
c) En l’espèce, la question de savoir si les conditions d'application de l'article 6 al. 1 OPE sont réunies, soit s'il existe un motif important justifiant le placement de A.X.________ chez sa grand-mère hors procédure d'adoption, a fait l’objet d'un examen par l’OSAE, qui, dans sa déclaration d’intention du 20 mars 2019 a préavisé favorablement cet accueil en précisant que « l’autorisation sera rendue dès réception de la décision d’octroi d’un permis de séjour » par le SMIG. Ce point n’a donc plus à être examiné.
Les recourantes invoquent l’existence de motifs importants. Elles font valoir qu’en raison du retour de la mère de A.X.________ au Guatemala – pays dans lequel il n’y aurait aucune possibilité d’emploi décent et où règnerait une situation d’insécurité pour elle –, il lui serait totalement impossible de couvrir les besoins de base de l’enfant.
Si on peut s’étonner avec le DEAS que les recourantes n’aient pas informé l’autorité inférieure du départ de la mère au Guatemala – lequel est sujet à caution, la production d’un billet d’avion et de photocopies d’une partie du passeport de B.X.________ ne permettant pas d’établir avec certitude un retour définitif –, ce changement de circonstances ne serait quoi qu’il en soit pas de nature à remettre en cause la décision litigieuse. Même si la Cour de céans n'ignore pas que la recourante 1 se heurterait à des difficultés, notamment financières, en cas de retour dans son pays, rien ne permet d'affirmer que ces difficultés seraient plus graves pour elle que pour n'importe lequel de ses concitoyens appelés à quitter la Suisse au terme de son séjour, ou que sa situation serait sans commune mesure avec celle que connaissent ses compatriotes restés sur place. On ne saurait ainsi tenir compte des circonstances générales (économiques, sociales, sanitaires ou scolaires) affectant l'ensemble de la population restée sur place. L’argument lié à l’insécurité prévalant au Guatemala, lequel n’est d’ailleurs pas documenté, n’est en outre pas déterminant. En effet, tant la recourante 1 que sa mère, en tant que ressortissantes espagnoles, ont le droit de s’établir en Espagne, pays qui ne connaît pas de problèmes de criminalité analogues à la situation prévalant au Guatemala telle que décrite dans le recours. En outre, ce ne sont pas des motifs financiers qui ont incité la mère de la recourante 1 à retourner au Guatemala puisqu’il est allégué dans le mémoire de recours qu’elle est contrainte d’y vivre dans un dénuement analogue à celui rencontré en Espagne. Dès lors, si comme le font valoir les recourantes, la sécurité de la recourante 1 et de sa mère est à tel point compromise au Guatemala, on constate cependant que tel n’est pas le cas en Espagne. Il apparaît ainsi que le placement en Suisse de A.X.________ n’est pas la seule solution puisqu’une possibilité de prise en charge existe en Espagne, pays dans lequel la mère et l’enfant doivent en outre pouvoir bénéficier de l’aide de l’Etat et ceci même si B.X.________ ne parvient pas à s’y insérer sur le marché du travail. La décision entreprise n’est ainsi pas critiquable sur ce point, ce qui ne signifie pas encore qu’elle doive être maintenue.
5. Il s’agit en effet encore d’examiner si la recourante 1 peut invoquer les droits conférés par l’ALCP. On rappelle à cet égard que la nature des autorisations UE/AELE n'est pas constitutive mais simplement déclarative (ATF 136 II 329 cons. 2.2; 134 IV 57 cons.4). Dès que les conditions pour l'octroi d'une autorisation UE/AELE sont remplies, ce document doit être accordé. Cette autorisation ne fonde ainsi pas le droit au séjour mais ne fait qu'attester celui dont dispose le bénéficiaire de l'Accord dans l'État d'accueil (ATF 136 II 405 cons. 4.4; ATF 136 II 329 cons. 2 et 3; arrêts du TF du 26.08.2016 [6B_839/2015]; du 28.01.2016 [2C_296/2015] cons. 4.2).
a) En sa qualité de ressortissante espagnole, la recourante 2 entre en principe dans le champ d’application ratione personae de l’ALCP. En vertu de l'article 3 al. 1, 1ère phrase, de l'Annexe I ALCP (en relation avec l'article 7 let. d ALCP), les membres de la famille d’une personne ressortissant d’une partie contractante ayant un droit de séjour ont le droit de s’installer avec elle. Selon l'article 3 al. 2 de l'Annexe I ALCP, sont considérés comme membres de la famille, quelle que soit leur nationalité, (a) son conjoint et leurs descendants de moins de 21 ans ou à charge (b) ses ascendants et ceux de son conjoint qui sont à sa charge et (c) dans le cas de l’étudiant, son conjoint et leurs enfants à charge. Les parties contractantes favorisent l’admission de tout membre de la famille qui ne bénéficie pas des dispositions de ce paragraphe sous a), b) et c), s’il se trouve à la charge ou vit, dans les pays de provenance, sous le toit du ressortissant d’une partie contractante. Dans le cas particulier, la question de savoir si l’on peut déduire de cette disposition que A.X.________ détient un droit au regroupement familial avec sa grand-mère peut demeurer indécise, pour les motifs qui sont exposés ci-dessous.
b) A.X.________ est en effet également de nationalité espagnole et ressortissante de l’UE. Elle peut donc en principe se prévaloir personnellement des droits conférés par l’ALCP. Or, en vertu de l'article 24 al. 1 de l’Annexe I ALCP, une personne ressortissante d'une partie contractante n'exerçant pas d'activité économique dans le pays de résidence reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins, à condition qu'elle prouve aux autorités nationales compétentes qu'elle dispose pour elle-même et les membres de sa famille de moyens financiers suffisants pour ne pas devoir faire appel à l'aide sociale pendant son séjour (let. a) et d'une assurance-maladie couvrant l'ensemble des risques (let. b).
b/aa) Cette disposition concerne en principe les catégories suivantes: retraités, personnes en formation (étudiants, perfectionnement, etc.) ainsi que les autres personnes sans activité lucrative (par exemple: les rentiers mais aussi les chercheurs d'emploi), de même que les destinataires de services (séjours pour traitement médical, cures, etc.; cf. Directive du Secrétariat d'Etat aux migrations [SEM] concernant l'introduction progressive de la libre circulation des personnes [II. Accord sur la libre circulation des personnes, version avril 2020 – ci-après: Directives OLCP] ch. 8.2.1). En outre, la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après : CJUE) a considéré que le droit de l'Union européenne permet au parent, ressortissant d’un Etat tiers, qui a effectivement la garde d'un ressortissant européen mineur en bas âge et qui dispose de ressources suffisantes, de séjourner avec son enfant sur le territoire de l'Etat membre d'accueil (sur cette question, cf. l’arrêt du 19.10.2004 Zhu et Chen, affaire C-200/02, Recueil de jurisprudence [Rec.], p. I-9951ss). Le Tribunal fédéral a repris la jurisprudence Zhu et Chen en lien avec l’article 24 al. 1 de l’Annexe I ALCP (à ce sujet, cf. ATF 135 II 265 cons. 3.3, 139 II 393 cons. 4.2.5 et 142 II 35 cons. 5.2 ; cf. également ATF 144 II 113 cons. 4.2 et les arrêts du TAF du 16.12.2016 [F-4469/2014] cons. 5.1 et du 15.09.2015 [C-4116/2013] cons. 6.1). Il a en particulier relevé qu'il s'agit pour l'enfant ressortissant d'un pays de l'UE d'un droit de séjour « originaire » conféré par l'article 24 Annexe I ALCP (arrêts du TF du 16.03.2016 [2C_943/2015] cons. 2.2; du 16.03.2016 [2C_944/2015] cons. 2.2 et les références citées).
b/bb) Contrairement à une circulaire de l'ancien Office fédéral des migrations (ODM) du 13 avril 2007 relative au « Placement en Suisse d'enfant ressortissant CE/AELE », le droit de l'enfant ne saurait dans cette mesure être dérivé d'un ou des deux parents ressortissant d'un Etat de l'UE. Si les conditions établies par l’article 24 annexe I ALCP sont remplies, un droit de séjour originaire doit être reconnu au mineur (Blaser, in: Code annoté de droit des migrations, n°22 ad art. 6 ALCP, et les références citées).
b/cc) En référence à la jurisprudence de la CJUE, le Tribunal fédéral a aussi précisé que la provenance des moyens suffisants n'est pas déterminante. L'essentiel est que le citoyen de l'UE dispose de moyens d'existence suffisants quelle que soit leur origine, propre ou étrangère. Les moyens peuvent provenir d'un membre de la famille ou d'une tierce personne (cf. ATF 142 II 35 cons. 5.1; 135 II 265 cons. 3.1 à 3.3; arrêt du TF du 10.07.2017 [2C_337/2017] cons. 3.3.1; points 29 à 33 de l'arrêt de la Cour de justice Zhu et Chen précité). On peut cependant examiner si les moyens provenant d'un tiers sont effectivement à disposition (ATF 135 II 265 cons. 3.4). Si l'intéressé devait par la suite néanmoins prétendre à l'aide sociale ou à des prestations complémentaires, le droit de séjour cesserait conformément à l'article 24 al. 8 annexe I ALCP et des mesures mettant fin au séjour pourraient être prises (ATF 135 II 265 cons. 3.5 et 3.6).
Le paragraphe 2 de l'article 24 Annexe I ALCP précise que les moyens financiers nécessaires sont réputés suffisants s'ils dépassent le montant en-dessous duquel les nationaux, eu égard à leur situation personnelle, peuvent prétendre à des prestations d'assistance. Selon l'article 16 al. 1 OLCP, tel est le cas si ces moyens dépassent les prestations d'assistance qui seraient allouées en vertu des directives « Aide sociale: concepts et normes de calcul » de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), à un ressortissant suisse, éventuellement aux membres de sa famille, sur demande de l'intéressé et compte tenu de sa situation personnelle. En d'autres termes, on considère que la condition de l'article 16 al. 1 OLCP est remplie si les moyens financiers d'un citoyen suisse, dans la même situation, lui fermeraient l'accès à l'aide sociale (ATF 135 II 265 cons. 3.3; arrêts du TF du 04.02.2015 [2C_375/2014] cons. 3.2 et du 29.01.2015 [2C_470/2014] cons. 3.2). Comme déjà mentionné ci-dessus, il importe peu, pour apprécier la situation économique de l'intéressé, que ce dernier génère lui-même ses moyens financiers ou que ceux-ci lui soient procurés par un tiers (ATF 142 II 35 cons. 5.1 pp. 43/44; ATF 135 II 265 cons. 3.3 p. 269 s.; arrêts du TF du 16.03.2016 [2C_944/2015] cons. 3.1; du 04.02.2015 [2C_375/2014] cons. 3.2; du 29.01.2015 [2C_470/2014] cons. 3.2; Blaser, op. cit., n°8 ad art. 6 ALCP).
c) Il sied d'appliquer ces principes au cas d'espèce.
c/aa) Contrairement à l’arrêt Zhu et Chen précité, il ne s’agit en l’espèce pas d’autoriser le séjour en Suisse d’un enfant avec sa mère, qui a le droit de garde. Il est en effet prévu que A.X.________ séjourne sans sa mère, dans le ménage de sa grand-mère et du concubin de celle-ci. Cette extension de la jurisprudence Zhu et Chen à la constellation du cas d’espèce ne change rien au principe selon lequel un ressortissant mineur de l’UE peut invoquer pour lui-même des droits découlant de l’ALCP et ainsi séjourner en Suisse en application de l’article 24 Annexe I ALCP (arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois du 10.10.2017 [PE.2017.0042] et les références citées).
Néanmoins, un tel séjour auprès de tierces personnes qui assurent effectivement la garde de l'enfant, mais ne disposent pas légalement du droit de garde, ne saurait avoir lieu sans respecter l’OPE, qui a notamment été adoptée en exécution de la Convention relative aux droits de l'enfant (CDE ; RS 0.107)) et de la Convention du 19 octobre 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants (CLaH96; RS 0.211.231.011), afin de garantir au mieux l'intérêt supérieur de l'enfant (cf. art. 3 CDE) et de procéder en conformité avec les règles du droit civil régissant les rapports avec les enfants; il appartient aux autorités compétentes en matière de droit des étrangers de s'en assurer (cf. à ce sujet aussi ATF 136 II 78 cons. 4.8 dans le cadre du regroupement familial). Or, on constate à cet égard que le SPAJ a émis un préavis favorable pour l’accueil de A.X.________ chez sa grand-mère. Ce service a en particulier considéré que les éléments et les documents portés à sa connaissance et le résultat de l’enquête sociale justifiaient cet accueil. Il a précisé qu’une autorisation d’accueil sera délivrée dès réception de la décision d’octroi d’un permis de séjour par le SMIG en faveur de l’enfant.
c/bb) Toutefois, étant donné que l’autorité intimée n’a pas examiné la condition liée aux moyens financiers nécessaires au sens des articles 24 annexe I ALCP et 16 al. 1 OLCP et que les documents figurant au dossier ne sont pas suffisamment récents pour permettre à la Cour de céans d’établir si la recourante 2 dispose effectivement des ressources suffisantes pour elle-même et sa petite-fille, il n’est pas possible de déterminer si la recourante 1 remplit les conditions pour l’octroi d’une autorisation UE/AELE. Il convient dès lors de renvoyer la cause au SMIG pour instruction complémentaire et nouvelle décision. A cette occasion, ce service est invité à actualiser les documents relatifs à la situation financière de la grand-mère.
6. Le recours doit être admis, la décision entreprise annulée et la cause renvoyée au SMIG pour instruction complémentaire puis nouvelle décision. Vu le sort du recours, il est statué sans frais, les autorités cantonales n’en payant pas lorsqu’elles succombent (art. 47 al. 1 et 2 LPJA). Les recourantes, qui obtiennent gain de cause et sont assistées d’un mandataire professionnel, peuvent prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA). En tenant compte du fait que le mandataire représentait déjà les recourantes devant le département et qu’il possédait ainsi une bonne connaissance du dossier, l’activité utile déployée devant la Cour de céans peut être estimée à six heures. Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 1'680.00), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 168; art. 65 LTFrais) et la TVA de 7,7 % (CHF 142.30), l'indemnité de dépens sera fixée au montant de 1'990.30 francs.
**Par ces motifs,
la cour de droit public**
1. Admet le recours
2. Annule la décision du Département de l’économie et de l’action sociale du 31 octobre 2019 ainsi que la décision du Service des migrations du 15 avril 2019.
3. Renvoie la cause au SMIG pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.
4. Statue sans frais et ordonne la restitution aux recourantes de leur avance de frais de 880 francs.
5. Alloue aux recourantes une indemnité de dépens de 1'990.30 francs à charge de l’Etat.
Neuchâtel, le 6 août 2020
Art. 3 CDEnf
1. Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale.
2. Les Etats parties s’engagent à assurer à l’enfant la protection et les soins nécessaires à son bien-être, compte tenu des droits et des devoirs de ses parents, de ses tuteurs ou des autres personnes légalement responsables de lui, et ils prennent à cette fin toutes les mesures législatives et administratives appropriées.
3. Les Etats parties veillent à ce que le fonctionnement des institutions, services et établissements qui ont la charge des enfants et assurent leur protection soit conforme aux normes fixées par les autorités compétentes, particulièrement dans le domaine de la sécurité et de la santé et en ce qui concerne le nombre et la compétence de leur personnel ainsi que l’existence d’un contrôle approprié.
Art. 24ALCP-An1
Réglementation du séjour
(1) Une personne ressortissante d’une partie contractante n’exerçant pas d’activité économique dans l’Etat de résidence et qui ne bénéficie pas d’un droit de séjour en vertu d’autres dispositions du présent accord reçoit un titre de séjour d’une durée de cinq ans au moins, à condition qu’elle prouve aux autorités nationales compétentes qu’elle dispose pour elle-même et les membres de sa famille:
a) de moyens financiers suffisants pour ne devoir faire appel à l’aide sociale pendant leur séjour;
b) d’une assurance-maladie couvrant l’ensemble des risques1.
Les parties contractantes peuvent, quand elles l’estiment nécessaire, demander la revalidation du titre de séjour au terme des deux premières années de séjour.
(2) Sont considérés comme suffisants les moyens financiers nécessaires qui dépassent le montant en dessous duquel les nationaux, eu égard à leur situation personnelle et, le cas échéant, et à celle des membres de leur famille, peuvent prétendre à des prestations d’assistance. Lorsque cette condition ne peut s’appliquer, les moyens financiers du demandeur sont considérés comme suffisants lorsqu’ils sont supérieurs au niveau de la pension minimale de sécurité sociale versée par l’Etat d’accueil.
(3) Les personnes qui ont occupé un emploi d’une durée inférieure à un an sur le territoire d’une partie contractante, peuvent y séjourner, pourvu qu’ils répondent aux conditions prévues au par. 1 du présent article. Les allocations de chômage auxquelles ils ont droit conformément aux dispositions de la législation nationale, le cas échéant complétée par les dispositions de l’annexe II, sont à considérer comme des moyens financiers au sens des par. 1 (a) et 2 du présent article.
(4) Un titre de séjour, d’une durée limitée à celle de la formation ou à un an si la durée de la formation dépasse un an, est délivré à l’étudiant qui ne dispose pas d’un droit de séjour sur le territoire de l’autre partie contractante sur la base d’une autre disposition du présent accord et qui par déclaration ou au choix de l’étudiant par tout autre moyen au moins équivalent, assure l’autorité nationale concernée de disposer de moyens financiers afin que lui, son conjoint et leurs enfants à charge, ne fassent appel, pendant leur séjour, à l’aide sociale de l’Etat d’accueil, et à condition qu’il soit inscrit dans un établissement agréé pour y suivre, à titre principal, une formation professionnelle et qu’il dispose d’une assurance-maladie couvrant l’ensemble des risques. Le présent accord ne règle ni l’accès à la formation professionnelle, ni l’aide accordée pour leur entretien aux étudiants visés par le présent article.
(5) Le titre de séjour est automatiquement prolongé pour cinq ans au moins, tant que les conditions d’admission sont toujours remplies. Pour l’étudiant, le titre de séjour est prolongé annuellement pour une durée correspondant à la durée résiduelle de la formation.
(6) Les interruptions de séjour ne dépassant pas six mois consécutifs ainsi que les absences motivées par l’accomplissement d’obligations militaires n’affectent pas la validité du titre de séjour.
(7) Le titre de séjour est valable pour l’ensemble du territoire de l’Etat qui l’a délivré.
(8) Le droit de séjour demeure tant que les bénéficiaires de ce droit répondent aux conditions prévues au par. 1.
1 En Suisse, la couverture de l’assurance-maladie pour les personnes qui n’y élisent pas domicile doit comprendre aussi des prestations en matière d’accident et de maternité.
Art. 16OLCP
Moyens financiers
(art. 24 de l’annexe I de l’Ac. sur la libre circulation des personnes et art. 23 de l’app. 1 de l’annexe K de la Conv. instituant l’AELE)
1 Les moyens financiers des ressortissants de l’UE et de l’AELE ainsi que des membres de leur famille sont réputés suffisants s’ils dépassent les prestations d’assistance qui seraient allouées en fonction des directives «Aide sociale: concepts et normes de calcul» (directives CSIAS)1, à un ressortissant suisse, éventuellement aux membres de sa famille, suite à la demande de l’intéressé et compte tenu de sa situation personnelle.
2 Les moyens financiers d’un ayant droit à une rente, ressortissant de l’UE ou de l’AELE ainsi que les membres de sa famille, sont réputés suffisants s’ils dépassent le montant donnant droit à un ressortissant suisse qui en fait la demande, éventuellement aux membres de sa famille, à des prestations complémentaires au sens de la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité2.
1 Disponibles auprès de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS), Mühlenplatz 3, 3000 Berne 13.
2 [RO 1965 541, ** 1971** 32, ** 1972** 2537 ch. III, ** 1974** 1589, ** 1978** 391 ch. II 2, ** 1985** 2017, ** 1986** 699, ** 1996** 2466 annexe ch. 4, ** 1997** 2952, ** 2000** 2687, ** 2002** 685 ch. I 5 701 ch. I 6 3371 annexe ch. 9 3453, 2003 3837 annexe ch. 4, 2006 979 art. 2 ch. 8, 2007 5259 ch. IV. RO 2007 6055 art. 35]. Voir actuellement la loi du 6 oct. 2006 sur les prestations complémentaires (RS 831.30).