Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2019.24
Autorité: CDP
Date décision: 19.11.2019
Publié le: 03.12.2019
Revue juridique: RJN 2020, P.665
Titre: Calcul de la valeur des infrastructures immobilières et mobilières d’établissements médico-sociaux (décision de constatation).
Résumé:
**La décision – par laquelle le département se prononce sur la valeur des infrastructures immobilières et mobilières d’un EMS, évaluation sur laquelle il devra se baser, selon l’article 12 al. 5 RELFinEMS, pour prendre ensuite une décision finale en matière de tarif pour la rémunération de la prestation journalière loyer – ne crée pas, ne modifie pas avec un effet obligatoire et directement contraignant et n’annule pas un droit éventuel ou une quelconque obligation de l’EMS concerné. Elle a donc un caractère purement constatatoire.
Faute d'intérêt digne d'être protégé à la constatation immédiate des éléments servant de bases de calcul à une rémunération de prestations, la décision entreprise doit être annulée d'office, puisque rendue à tort.**
Articles de loi:
Art. 3 al. 1 LPJA Art. 12 al. 5 RELFINEMS
A. X.________ SA, inscrite au registre du commerce du canton de Neuchâtel depuis 2005, a pour but l’exploitation d’établissements médico-sociaux (ci-après : EMS).
Le 1er janvier 2013 sont entrés en vigueur la loi sur le financement des établissements médico-sociaux du 28 septembre 2010 (LFinEMS; RSN 832.30), visant à régler le financement des EMS du canton, tout en veillant notamment à assurer l'accès à des soins de qualité au meilleur coût, respectivement le règlement provisoire d'exécution de la loi sur le financement des établissements médico-sociaux du 19 décembre 2012 (RELFinEMS; RSN 832.300), dont l’objectif est de régler et de préciser les modalités de financement des EMS au bénéfice d'un contrat de prestations au sens de la LFinEMS. Faisant suite à l’introduction de cette législation, le Département des finances et de la santé (ci-après : DFS ou département), désigné par le Conseil d’Etat pour planifier, coordonner et mettre en œuvre la politique en matière d’EMS définie par le gouvernement cantonal, a mis en place un processus d’évaluation des infrastructures mobilières et immobilières des EMS. Après avoir mandaté un architecte, diplômé HES et EPFZ, membre de la société suisse des architectes et des ingénieurs (FAS SIA), en particulier pour coordonner ladite procédure d’évaluation, ainsi qu’élaborer un canevas standardisé pour expertiser les infrastructures des EMS, en définissant une méthode de travail uniforme (ci-après : architecte-coordinateur), le département a constitué un pool d’évaluateurs, en tenant compte des propositions faites par les trois associations faîtières d’EMS, et a nommé les membres de la commission partenariale pour l’évaluation des infrastructures. Ayant informé lesdites associations faîtières ainsi que les EMS eux-mêmes du processus d’évaluation et des démarches y afférentes, il a encore adopté le 16 octobre 2017, après consultation des premières citées, la directive pour l’évaluation des infrastructures des établissements médico-sociaux (EMS).
Avant l’établissement des rapports d’évaluation de la valeur intrinsèque des EMS, une taskforce, composée de quatre personnes de la commission partenariale a procédé à des visions locales des EMS, afin de vérifier l’équité de traitement dans la valorisation des mètres cubes SIA, ainsi que de porter une appréciation qualitative des différents bâtiments évalués. Le rapport d’évaluation concernant X.________ SA, établi en juin 2018 et portant la signature tant de l’architecte-coordinateur que du directeur de cet EMS, a arrêté à 11'982'562 francs [recte : 11'982'563] la valeur intrinsèque totale au 19 juin 2018 des infrastructures immobilières ([CHF 1'495'005 pour le terrain + CHF 9'808'685 pour le bâtiment + CHF 315'000 pour l’équipement d’exploitation + CHF 593'370 pour les aménagements extérieurs = CHF 12'212'059 (recte : 12'212'060)] – [CHF 214'897 pour l’ʺEPIQR + à 5 ansʺ + CHF 14'600 pour les mesures d’urgence AEAI = CHF 229'497 de valeur de remise en état]). Après examen de ce rapport, la commission partenariale a apporté quelques correctifs, en ce sens qu’elle a augmenté de 180'886 francs la valeur du bâtiment, afin de prendre en considération les surfaces externalisées. Elle a ainsi fixé la valeur intrinsèque totale des infrastructures immobilières à 12'163'449 francs, compte tenu d’un bâtiment évalué à 9'989'571 francs au lieu de 9'808'685 francs, conformément au rapport d’évaluation. Le département a invité X.________ SA à prendre position sur son intention de réduire de 780'190 francs la valeur du bâtiment, compte tenu de sa prérogative de pouvoir s’écarter, dans des cas justifiés, de la valeur intrinsèque déterminée par la commission partenariale en faisant application du système de bonus/malus. Par courriel du 14 septembre 2018, le directeur de cet EMS a fait savoir au DFS qu’il lui était ʺimpossible de donner un avis sur la manipulation des chiffres, des valeurs, des pourcentages, des mètres carrés, etc… tant ceux-ci n’évoqu[ai]ent rien de manière concrèteʺ. Il a précisé qu’il se prononcerait lorsque les calculs en cause auraient une incidence tangible sur les prix de pensions et le chiffre d’affaires de l’EMS.
Par décision du 28 novembre 2018, le département a arrêté la valeur intrinsèque, toutes charges comprises, des infrastructures immobilières de l’EMS, X.________ SA, à 11'383'259 francs ([CHF 1'495'005 pour le terrain + CHF 9'209’381 pour le bâtiment + CHF 315'000 pour l’équipement d’exploitation + CHF 593'370 pour les aménagements extérieurs = CHF 11'612'756] – [CHF 214'897 pour l’ʺEPIQR + à 5 ansʺ
B. Par mémoire du 21 janvier 2019, X.________ SA interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du département. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, à son annulation et demande, d’une part, que soit constatée l’inconstitutionnalité des articles 19 et 25 à 28 LFinEMS, ainsi que de l’article 12 RELFinEMS et de l’ensemble de la directive du 16 octobre 2017 du DFS et, d’autre part, qu’il soit dit que le recours a un effet suspensif, ou à défaut, qu’un tel effet lui soit accordé. En substance, la recourante invoque une violation du droit d’être entendue, plus spécifiquement un manque de motivation de la décision querellée. Elle fait également valoir une violation de la liberté économique, puisque la valeur des infrastructures immobilières et mobilières retenue implique une baisse si rigoureuse du prix de la prestation journalière loyer qu’elle ne couvre de loin plus les coûts réels de l’établissement. Or, les conditions de restriction de la liberté économique ne sont pas réunies, la base légale suffisante sur laquelle doit reposer une telle restriction et l’intérêt public qui doit la justifier faisant ici défaut, le principe de la proportionnalité n’étant de plus pas respecté. La recourante se prévaut enfin d’une violation de la protection de la bonne foi, en ce sens que l’Etat a soudainement et arbitrairement modifié les règles du jeu, respectivement d’une violation de l’interdiction de l’arbitraire. Sur ce dernier point, la recourante estime que l’Etat a décidé d’évaluer les EMS du canton en les comparant à un EMS ʺidéalʺ, établissement imaginé par la commission partenariale constituant une chimère, que les critères quantitatifs et qualitatifs permettant de noter les bonus/malus sont arbitraires et que la décision attaquée est arbitraire au regard même de ses conséquences. A cet égard, la recourante allègue que l’Etat projette, selon le tableau "Excel" qu’il lui a remis, "de réduire de 40 francs" le prix de la prestation journalière loyer, en la faisant passer à 33.70 francs dès le 1er avril 2019 et à 27.30 francs dès le 1er janvier 2020, alors que, compte tenu des charges de l’établissement, le coût effectif de la prestation journalière loyer est de 51.94 francs.
Le 14 février 2019, la recourante complète son recours, en mettant en exergue différents éléments ressortant du rapport du 3 décembre 2018 du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui tant d'un projet de décret portant octroi, dans le cadre d’un programme d’impulsion et de transformations, de sept crédits d’engagement relatifs au soutien et à la réalisation de divers projets, pour un montant cumulé de 70'800'000 francs que d’un projet de décret portant attribution d’un montant de 22'000'000 francs à la réserve de politique conjoncturelle (Programme d’impulsion et de transformations 18.045). Plus spécifiquement, elle soutient que le but de la politique en matière d’EMS du gouvernement cantonal est la fermeture de nombre de ceux-ci, le rapport énonçant qu’ʺau terme de l’analyse de la situation des établissements médico-sociaux du canton et de l’estimation de la valeur économique de leurs infrastructures, il est estimé que plus d’un quart des établissements actuels sont appelés à cesser leurs activités à moyen terme, pour des motifs liés à la retraite des propriétaires, à la vétusté des infrastructures, à des difficultés économiques et financières ou aux coûts excessifs à engager pour adapter les infrastructures aux besoins d’une population moins autonome et davantage atteinte dans sa santéʺ. De plus, si le Conseil d’Etat a annoncé des mesures d’accompagnement, il n’a pas précisé leurs conditions d’octroi et semble d’ailleurs se soucier davantage des résidents et de leur famille que des directions d’EMS, pénalisées par les réformes, puisqu’il aurait décidé que près de la moitié des sommes dévolues aux mesures d’accompagnement afférerait aux résidents et non aux directions d’EMS.
C. Dans ses observations, l’intimé, par le Service juridique de l'Etat, conclut au rejet du recours avec suite de frais, en précisant qu’il n’est pas contesté que le recours dispose de l’effet suspensif. Il expose le processus d’évaluation des infrastructures tant de manière générale qu’appliqué à la recourante et explique les règles de financement des EMS tant au niveau fédéral que cantonal. Il signale également que la délégation de compétence à l’origine de la directive du 16 octobre 2017 du DFS est valable et que, dès lors, la décision querellée se justifie non seulement par un intérêt public, mais qu’elle repose de plus sur une base légale suffisante. Soutenant que sa décision est dépourvue d’arbitraire, le département détaille encore les éléments composants la valeur intrinsèque des infrastructures immobilières, ainsi que les indicateurs quantitatifs et qualitatifs sur la base desquels les bonus/malus sont notés. Il précise enfin que la décision qu’il a rendue le 28 novembre 2018 porte uniquement sur la détermination des valeurs immobilières à la date du rapport, ainsi que sur les valeurs mobilières fixées par forfait. Si la décision a été remise en mains propres par le service de la santé publique à la recourante, c’est en raison de la différence entre le loyer actuel et celui futur si un contrat de prestations venait à être conclu entre elle et l’Etat. Aussi, les nouveaux prix de la prestation journalière loyer remis à cette occasion l’ont été à titre informatif et ne font pas l’objet du prononcé entrepris.
D. Par courrier du 7 octobre 2019, la Cour de céans invite les parties à se déterminer sur une possible admission partielle du recours, motif pris que la décision querellée semblant avoir un caractère purement constatatoire, elle pourrait devoir être annulée, faute d'intérêt digne d'être protégé à la constatation immédiate des éléments servant de bases de calcul à une rémunération de prestations. Dans le délai prolongé au 31 octobre 2019, tant la recourante que l’intimé prennent position, en déposant notamment le contrat de prestations 2019-2020.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable à ce titre.
A cet égard, il faut rappeler que le Tribunal fédéral admet que, dans la mesure où la juridiction saisie d’un recours doit entrer en matière sur ce dernier pour trancher la question de l'intérêt digne de protection, l’acte de recours ne peut pas être déclaré irrecevable. Si la juridiction, au terme de son examen, nie tout intérêt digne de protection à une constatation immédiate des éléments en cause, elle doit annuler la décision de constatation rendue à tort. Pour ce motif, le Tribunal fédéral juge que la solution contraire de l'arrêt ATF 112 V 81 ne peut être maintenue, puisqu'elle oblige la juridiction à ne pas entrer en matière sur le recours déposé contre une décision de constatation rendue à tort, l'empêchant ainsi d'annuler cette décision. Or, l'obligation d'entrer en matière sur le recours existe même dans le cas où la nullité d'une décision de constatation est invoquée (ATF 129 V 289 cons. 3.3 et les références citées; cf. aussi arrêt du TF du 08.04.2016 [9C_571/2015] cons. 2.2). Il s’ensuit que, quand bien même la décision du 28 novembre 2018 ne satisfaisait pas à l'exigence de l'intérêt digne de protection – comme il sera dit ci-après – elle est toutefois attaquable devant une autorité judiciaire cantonale, puisque rendue à tort. Le recours ne peut ainsi pas formellement être déclaré irrecevable, le prononcé entrepris devant être annulé d’office.
2. a) Suivant une jurisprudence constante, la Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (arrêts de la CDP des 16.11.2018 [CDP.2018.226] cons. 2a et 20.02.2015 [CDP.2013.361] cons. 1 et les références citées; RJN 2012, p. 105 cons. 3, 2009, p. 395).
b) Selon l’article 3 al. 1 LPJA, est considérée comme une décision au sens de cette loi toute mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).
La jurisprudence admet qu’une autorité ne peut rendre une décision de constatation que lorsque la constatation immédiate de l'existence ou de l'inexistence d'un rapport de droit est commandée par un intérêt digne de protection, à savoir un intérêt actuel de droit ou de fait, auquel ne s'opposent pas de notables intérêts publics ou privés, et à condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits ou d'obligations. Il s'ensuit que l'intérêt digne de protection requis fait défaut, en règle ordinaire, lorsque la partie peut obtenir en sa faveur une décision formatrice; en ce sens, le droit d'obtenir une décision en constatation est subsidiaire (ATF 129 V 289 cons. 2.1 et les références citées; ATAF 2010/12 cons. 2.3; Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, ch. 818 ss). L'exigence d'un intérêt digne de protection vaut également lorsque l'autorité rend une décision de constatation non pas sur requête d'un administré mais d'office (ATF 130 V 388 cons. 2.4). Pour savoir si on a à faire, dans un cas particulier, à une décision qui satisfait en particulier à ces exigences, il ne faut pas l'interpréter de manière littérale mais, sous réserve de la protection de la bonne foi éventuelle, il convient de se fonder sur sa signification juridique concrète (ATF 120 V 496 cons. 1; DTA 2000 no 40, p. 210 cons. 1a, 1998 no 33, p. 181 cons. 1). En particulier, le Tribunal fédéral a jugé qu'une décision qui ne modifiait pas avec un effet obligatoire et directement contraignant une prétention servie à l'intéressé était typiquement de nature constatatoire (arrêt du TF du 12.10.2005 [C 183/04] cons. 2.2 et les références citées).
c) En l'espèce, le dispositif de la décision entreprise est le suivant :
"1. fixe la valeur intrinsèque TTC des infrastructures immobilières de l’EMS X.________ SA à 11'383'259 francs;
2. fixe la valeur des infrastructures mobilières de l’EMS X.________ SA à 16'000 francs par lit autorisé;
3. Aucun émolument ou charge n'est mis à la charge du requérant.ʺ
Le DFS s'est donc uniquement prononcé sur la valeur des infrastructures immobilières et mobilières, évaluation sur laquelle il devra se baser, selon l’article 12 al. 5 RELFinEMS, pour prendre ensuite une décision finale en matière de tarif pour la rémunération de la prestation journalière loyer (art. 12 al. 5 RELFinEMS). La prestation journalière loyer, qui représente la mise à disposition par l'EMS concerné de son infrastructure mobilière et immobilière, est en effet rémunérée, pour les EMS au bénéfice d’un contrat de prestations au sens de la LFinEMS, sur la base du tarif fixé pour chaque EMS en fonction des valeurs de ses infrastructures mobilières et immobilières, conformément aux articles 25 à 28 LFinEMS (art. 19 LFinEMS). Or, l’article 25 LFinEMS stipule expressément que la valeur de l'infrastructure mobilière et immobilière reconnue sert de base au tarif fixé pour chaque EMS en vue de la rémunération de la prestation journalière loyer. Il apparaît ainsi – sans qu’il soit, à ce stade, nécessaire de se prononcer sur le grief d’inconstitutionnalité des articles 19 et 25 à 28 LFinEMS, ainsi que de l’article 12 RELFinEMS, soulevé par la recourante – que l’intimé s’est contenté d’arrêter la valeur des éléments nécessaires à l’établissement du tarif valant pour la rémunération de la prestation journalière loyer, sans toutefois fixer ce tarif. La feuille "Excel", faisant état du tarif dit ʺloyerʺ dès les 1er janvier 2019, 1er avril 2019 et 1er janvier 2020 – document qui semble-t-il a été remis à la recourante en mains propres, le 6 décembre 2018, en même temps que la décision ici attaquée – ne fait pas partie de ce prononcé, lequel ne s’y réfère pas et a fortiori n’y renvoie pas. Le département admet d’ailleurs lui-même que ce n’est qu’à titre informatif que cette pièce a été communiquée à la recourante, à l’occasion de la remise en mains propres de la décision entreprise, et ce en raison de la différence entre le loyer actuellement pratiqué et celui qui devrait être appliqué en cas de conclusion d’un contrat de prestations entre l’intéressée et l’Etat. Il s’ensuit que les tarifs dits ʺloyerʺ ressortant de cette feuille "Excel", document dont on ignore la date d’établissement et qui ne figure d’ailleurs pas dans le dossier transmis par le DFS à la Cour de céans, ne font pas l’objet du prononcé ici querellé. Or, dans la mesure où ce dernier ne crée pas, ne modifie pas avec un effet obligatoire et directement contraignant ou n’annule pas un droit éventuel ou une quelconque obligation de la recourante, la décision contestée a un caractère purement constatatoire. L'intimé disposait pourtant des éléments nécessaires pour rendre une décision finale en matière de tarif pour la rémunération de la prestation journalière loyer, comme le démontre l’établissement de la feuille "Excel" susdite, laquelle informe la recourante sur le calcul détaillé de la prestation loyer de son EMS. Il a d’ailleurs adressé à cette dernière un contrat de prestations 2019-2020 reprenant le tarif journalier ainsi établi s’agissant de la prestation dite de loyer. Le département n'était dès lors pas fondé à rendre une décision en constatation et devait fixer directement le tarif en vue de la rémunération de la prestation journalière loyer.
En conséquence, faute d'intérêt digne d'être protégé à la constatation immédiate des éléments servant de bases de calcul à une rémunération de prestations, il y a lieu d'annuler d'office la décision du 28 novembre 2018, celle-ci ayant été rendue à tort.
3. Par conséquent et au vu de ce qui précède, la décision attaquée est annulée, sans qu'il ne doive être statué sur le fond. En effet, la décision de constatation du 28 novembre 2018 devant être annulée d'office car rendue à tort, la Cour de céans ne saurait entrer en matière sur les conclusions du recours qui portent sur le fond de la contestation. Il n'y a en outre pas lieu de se prononcer sur l'effet suspensif au recours, lequel a d’ailleurs été admis par l’intimé et dont la conclusion y relative devient quoi qu’il en soit, de par le présent jugement, sans objet.
Vu la nature du litige, la procédure n'est pas gratuite. La recourante, dont les conclusions doivent être partiellement admises dans la mesure où elle demande l'annulation du prononcé entrepris, n'a pas entièrement gain de cause (cf. arrêt du TF du 06.03.2003 [H 290/01]), de sorte qu'il convient de mettre à sa charge des frais de procédure réduits de 440 francs (art. 47 al. 1 LPJA). Par ailleurs, la recourante a droit à une indemnité partielle qui peut être fixée ex aequo et bono à 1'000 francs tout compris, à charge de l’intimé (art. 48 al. 1 LPJA).
**Par ces motifs,
la Cour de droit public**
1. Admet partiellement le recours, en ce sens que la décision du 28 novembre 2018 du département est annulée, au sens des considérants.
2. Les frais de procédure réduits de 440 francs sont mis à la charge de la recourante, montant couvert par son avance de frais, dont le solde lui est restitué.
3. Alloue à la recourante une indemnité de dépens réduite de 1'000 francs tout compris, à la charge de l’intimé.
4. Dit que la demande relative à l'effet suspensif de la recourante est sans objet.
Neuchâtel, le 19 novembre 2019