Suspension du droit à l'indemnité de chômage (insuffisance de recherches d’emploi avant l’inscription au chômage depuis l’étranger).

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N° dossier: CDP.2019.121

Autorité: CDP

Date décision: 03.12.2019

Publié le: 23.01.2020

Revue juridique:

Titre: Suspension du droit à l'indemnité de chômage (insuffisance de recherches d’emploi avant l’inscription au chômage depuis l’étranger).

Résumé:

Un assuré est tenu d'accomplir, avec les moyens de communication modernes, un minimum de recherches d'emploi même pendant ses détachements à l'étranger, cela même, par exemple, en cas de congé sabbatique. Tel est également le cas pendant l’exécution d’une mission à l’étranger dans le cadre du maintien de la paix.

Articles de loi:

Art. 17 al. 1 LACI Art. 30 al. 1 litt. c LACI Art. 30 al. 3 LACI

A. X.________, née en 1992, a travaillé du 15 janvier au 22 octobre 2018 pour le Commandement des opérations, centre de compétence SWISSINT, pour le maintien de la paix à l’étranger. Dans ce cadre, elle a accompli une mission au Kosovo du 4 avril au 11 octobre 2018. Elle s'est inscrite à l’assurance-chômage à partir du 23 octobre 2018. Durant les trois mois précédant son inscription, elle a effectué neuf recherches d’emploi (3 en août, 2 en septembre et 4 en octobre).

Par décision du 14 février 2019, l’Office du marché du travail du Service de l’emploi (ci-après : OMAT) a prononcé à l’encontre de la prénommée une suspension de son droit à l’indemnité de chômage durant 6 jours pour insuffisance de recherches d’emploi avant inscription. Considérant que les circonstances que faisait valoir l’assurée (mission au Kosovo avec peu d’accès à internet et à une imprimante) ne justifiaient pas la faible quantité de recherches d’emploi effectuées, l’OMAT a rejeté son opposition par prononcé du 17 avril 2019.

B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant implicitement à son annulation. En substance, elle conteste ne pas avoir fait tout ce qu'on pouvait raisonnablement exiger d’elle, avant l’inscription au chômage, pour trouver un travail convenable au sens de l’article 30 al. 1 let. c LACI. Elle fait valoir que le contexte dans le cadre duquel elle a travaillé au Kosovo, emploi précédant l’inscription au chômage, ne permettait pas d’effectuer plus de recherches d’emploi. En effet, l’accès à internet était limité et son utilisation déconseillée pour des raisons de sécurité, ce qui restreignait notamment les possibilités de recherches d’emploi. Par ailleurs, l’accès à une imprimante pour un usage privé était également difficile, ce qui compliquait l’impression des courriers de postulation. Enfin, elle devait travailler 6 jours par semaine et pouvait être appelée à tout instant, le temps libre étant par ailleurs souvent raboté au profit de tâches nécessaires au bon fonctionnement de la base.

C. Sans formuler d'observations, l'OMAT conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Selon l'article 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Cette disposition doit être mise en relation avec l'article 17 al. 1 LACI, aux termes duquel l'assuré qui fait valoir des prétentions d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger; il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts fournis (arrêt du TF du 15.07.2016 [8C_854/2015] cons. 3.1).

L'obligation de rechercher un emploi prend déjà naissance avant la survenance effective du chômage, dès que le moment de l’inscription au chômage est prévisible et relativement proche. En particulier, il incombe à un assuré de s'efforcer déjà pendant le délai de congé de trouver un nouvel emploi et, de manière générale, durant toute la période qui précède l'inscription au chômage. Les efforts de recherches d'emploi doivent en outre s'intensifier à mesure que le chômage devient imminent (ATF 139 V 524 cons. 2.1.2; Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage [ci-après : Commentaire], 2014, no 9 s. ad art. 17 LACI, p. 198 s.; Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 3e éd. 2016, no 843, p. 2517). Cette obligation, notoire, prévaut même sans renseignement de la part de l’autorité (ATF 139 V 524 cons. 2.1.2, arrêt du TF du 20.09.2016 [8C_463/2016] cons. 3.2). Il est indéniable que si l'assurance-chômage n'existait pas, tout travailleur prendrait conscience de son devoir de rechercher un emploi au plus vite (arrêt non publié de la Cour de droit public du 30.08.2019 [CDP.2019.153] cons. 2a et la référence citée). La période où cette obligation prévaut couvre au maximum les trois mois qui précèdent le début du chômage contrôlé (Rubin, La suspension du droit à l’indemnité de chômage, in DTA 2017, p. 7). L’obligation de rechercher un emploi vaut également durant les derniers mois (en principe trois) d’un rapport de travail de durée déterminée (Rubin, Commentaire, no 12 ad art. 17 LACI, p. 199).

Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises (ATF 124 V 225 cons. 4a). Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (ATF 139 V 524 cons. 2.1.4). On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (Rubin, Commentaire, no 26 ad. art. 17 LACI, p. 203; arrêt du TF du 08.01.2018 [8C_737/2017] cons. 2.2 et les références). L'autorité compétente dispose d'une certaine marge d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont suffisantes quantitativement et qualitativement. Elle doit tenir compte de toutes les circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi dépend notamment de la situation du marché du travail et des circonstances personnelles, telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (Bulletin LACI IC, B316).

b) D'après l'article 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité est proportionnelle à la gravité de la faute. Elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, 16 à 30 jours en cas de faute d'une gravité moyenne et 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 2 OACI).

La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité. En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (arrêt du TF du 12.08.2014 [8C_425/2014] cons. 5.1).

S’agissant d’une recherche d’emploi insuffisante avant la période de chômage contrôlé, la durée de la suspension sera proportionnelle à l’étendue de la période durant laquelle l’assuré avait l’obligation de rechercher un emploi (ATF 141 V 365 cons. 4.1). C’est uniquement le nombre de mois durant lesquels l’assuré n’a pas respecté son obligation de rechercher un emploi qui est décisif pour fixer la durée de la suspension, non forcément la durée de la période de dédite (Rubin, La suspension du droit à l’indemnité de chômage, in DTA 2017 p. 7). En cas d'absence de recherches d'emploi avant l'échéance d'un travail temporaire limité à trois mois, la durée de suspension est fixée, par analogie, selon le barème des suspensions édicté par le SECO pour un rapport de travail avec un délai de congé de trois mois (ATF 141 V 365 cons. 4.5).

c) Les tribunaux cantonaux des assurances peuvent contrôler à la fois les faits, le droit et l'opportunité (ATF 137 V 71 cons. 5.2). Ils peuvent donc contrôler l'exercice, par les organes d'exécution compétents, du pouvoir d'appréciation dont ils jouissent lors de la fixation du nombre de jours de suspension. Mais en l'absence d'un excès ou d'un abus de pouvoir d'appréciation (constitutif d'une violation du droit), les tribunaux cantonaux des assurances ne peuvent, sans motif pertinent, substituer leur propre appréciation à celle de l'administration. Ils doivent s'appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître leur propre appréciation comme la mieux appropriée (Rubin, Commentaire, n° 110 ad art. 30 LACI et les références citées).

3. a) D'une manière générale, un assuré est tenu d'accomplir, avec les moyens de communication modernes, un minimum de recherches d'emploi même pendant ses détachements à l'étranger (arrêt du TF du 23.11.2011 [8C_952/2010] cons. 5.1 et les références citées), cela même, par exemple, en cas de congé sabbatique (arrêt du TF du 27.04.2007 [C 11/07]).

Ainsi le fait que, juste avant son inscription au chômage, la recourante ait travaillé au Kosovo, n’est en soi pas déterminant. L’accès difficile à internet et à une imprimante peut être une circonstance à prendre en considération dans la quantité de postulations à effectuer. Cela étant, au bénéfice d’un contrat de travail de durée déterminée, l’assurée connaissait l’échéance de ses rapports de travail depuis son engagement et savait depuis plusieurs mois qu’elle devrait procéder à ses recherches d’emploi depuis le pays où elle accomplirait sa mission. On pouvait donc attendre de sa part qu’elle s’organise mieux afin d’effectuer plus de postulations depuis le Kosovo, par exemple, par l’intermédiaire de ses connaissances en Suisse. En revanche, il apparaît que, pendant qu’elle exécutait sa mission au Kosovo, et donc également les trois mois précédant son inscription au chômage, la recourante a dû travailler 6 jours par semaine, comme l’article 16 de l’Ordonnance du DDPS sur le personnel affecté à la promotion de la paix, au renforcement des droits de l'homme et à l'aide humanitaire (OPers-PDHH-DDPS) en donne la possibilité. Par rapport aux personnes disposant usuellement de deux jours de repos par semaine, le temps à disposition pour effectuer des recherches d’emploi est moindre. Il s’agit d’un élément à prendre en considération dans la quantité de postulations à effectuer. Cela étant, si ces circonstances (6 jours de travail par semaine et accès difficile à internet et à une imprimante) peuvent justifier un nombre inférieur de recherches d'emploi que les dix à douze offres en moyenne mensuellement exigées par la pratique administrative, neuf postulations au total sur presque trois mois constitue tout de même une quantité inférieure à ce que l'on pouvait attendre de la recourante compte tenu de son obligation de prévenir et de diminuer le dommage (art. 17 al. 1 LACI). L’assurée n’a donc pas agi avec toute la prudence que sa situation commandait. Il est en effet hautement vraisemblable que si l'assurance-chômage n'existait pas, l’intéressée aurait exercé son devoir de rechercher un emploi plus intensément. Le principe d’une suspension de son droit à l’indemnité de chômage n’est ainsi pas critiquable.

b) L’intimé a retenu une faute légère. Compte tenu des circonstances (pas d’antécédent et contexte), la qualification de la faute, qui correspond au demeurant à celle figurant dans le barème du SECO, n'est pas critiquable. La suspension de six jours se situe dans la plage inférieure des sanctions prévues dans ledit barème pour les fautes légères, relatives à une recherche insuffisante d’emploi sur une période de congé de deux mois. Bien qu’il ait, à juste titre, examiné la quantité d’offres d’emploi effectuées par l’assurée sur les trois derniers mois avant son inscription au chômage, l'intimé s’est écarté, en faveur de l’assurée, de la sanction de neuf à douze jours proposée par le barème du SECO pour une insuffisance de recherches sur une période de congé de trois mois. Par conséquent, la sanction prononcée ne saurait être considérée comme étant excessivement sévère.

4. Mal fondé, le recours est rejeté. La décision attaquée doit être confirmée. Il est statué sans frais, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA) et sans dépens*.*

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 3 décembre 2019

Art. 171LACI

Devoirs de l’assuré et prescriptions de contrôle

1 L’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis.

2 En vue de son placement, l’assuré est tenu de se présenter à sa commune de domicile ou à l’autorité compétente aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à l’indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.2

3 L’assuré est tenu d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer:3

a.4 aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement;

b.5 aux entretiens de conseil, aux réunions d’information et aux consultations spécialisées visées à l’al. 5;

c. de fournir les documents permettant de juger s’il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable.

4 Le Conseil fédéral peut partiellement libérer de leurs obligations les assurés âgés frappés par un chômage de longue durée.

5 L’office du travail peut, dans des cas particuliers, diriger les assurés sur des institutions publiques ou d’utilité publique adéquates pour des consultations d’ordre psycho-social, professionnel ou en rapport avec la migration pour autant que cette mesure se révèle utile après examen du cas. Ces institutions perçoivent une indemnité dont le montant est fixé par l’organe de compensation.6

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).

2 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).

3 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).

4 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).

5 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).

6 Nouvelle teneur selon l’annexe ch. 6 de la LF du 16 déc. 2016 (Intégration), en vigueur depuis le 1er janv. 2019 (RO 2017 6521, ** 2018** 3171; FF 2013 2131, ** 2016** 2665).

Art. 30LACI

Suspension du droit à l’indemnité1

1 Le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci:2

a. est sans travail par sa propre faute;

b. a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d’indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l’assurance;

c. ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;

d.3 n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;

e. a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l’obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d’aviser, ou

f. a obtenu ou tenté d’obtenir indûment l’indemnité de chômage;

g.4 a touché des indemnités journalières durant la phase d’élaboration d’un projet (art. 71 a, al. 1) et n’entreprend pas, par sa propre faute, d’activité indépendante à l’issue de cette phase d’élaboration.

2 L’autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l’al. 1, let. c, d et g, de même qu’au sens de l’al. 1, let. e, lorsqu’il s’agit d’une violation de l’obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l’office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.5

3 La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l’indemnité. Le nombre d’indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d’indemnités journalières au sens de l’art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l’al. 1, let. g, 25 jours.6 L’exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.7

3bis Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.8

4 Lorsqu’une caisse ne suspend pas l’exercice du droit du chômeur à l’indemnité, bien qu’il y ait motif de prendre cette mesure, l’autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.

1 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).

2 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).

3 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).

4 Introduite par le ch. I de la LF du 23 juin 1995 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340). Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

5 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).

6 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).

7 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).

8 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).