Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2019.109
Autorité: CDP
Date décision: 22.07.2019
Publié le: 21.10.2019
Revue juridique:
Titre: Assurance-chômage. Restitution de prestations versées à tort. Conditions (révision procédurale ou reconsidération).
Résumé:
La caisse de chômage ne peut pas demander la restitution de prestations si, comme on l’espèce, les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision ne sont pas remplies. L’intimée ne parvient pas à établir, au degré de vraisemblance prépondérante, que l’assurée a débuté son activité indépendante avant la date communiquée à la caisse de chômage.
Articles de loi:
Art. 95 al. 1 LACI Art. 25 LPGA Art. 53 al. 1 LPGA Art. 53 al. 2 LPGA
A. X.________ a bénéficié de prestations de l’assurance-chômage de juillet à septembre 2014. Par courrier du 14 novembre 2016, la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage (ci-après : CCNAC) a informé l’assurée que, suite à un contrôle interne, il était apparu que celle-ci avait réalisé un revenu de 12'000 francs pour la période de juillet à décembre 2014 sans que la caisse en soit avisée. Elle a requis la production de divers documents. L’assurée a produit ces derniers le 21 novembre 2016 en précisant que son activité avait effectivement débuté le 1er octobre 2014, même si elle avait déjà dû payer quelques factures avant cette date.
Par décision du 30 novembre 2016, la CCNAC a refusé le droit à l’indemnité de chômage à X.________ et exigé la restitution d’un montant de 9'630.25 francs correspondant aux indemnités de chômage perçues entre le 1er juillet et le 30 septembre 2014. L’opposition déposée par l’intéressée a été déclarée irrecevable parce que tardive par décision de la CCNAC du 28 février 2017. Dans son arrêt du 21 décembre 2017, la Cour de céans a annulé cette dernière décision et renvoyé le dossier à l’intimée à charge pour elle de fixer un délai raisonnable à X.________ pour compléter l’opposition déposée contre la décision du 30 novembre 2016.
Dans le délai imparti par la CCNAC, l’assurée a complété l’opposition précédemment formée en indiquant en substance avoir débuté son activité d'indépendante à compter du 1er octobre 2014 ; avoir obtenu son autorisation de pratiquer par décision du Département des finances et de la santé (ci-après : le département) datée du 25 septembre 2014 et avoir dû s’inscrire auprès de la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC) pour s’affilier en qualité de physiothérapeute indépendante, laquelle l’avait affiliée provisoirement dès le 1er juillet 2014 (cf. courrier du 09.03.2018). Par courrier du 18 avril 2018, la CCNAC a posé des questions complémentaires à l’intéressée en requérant notamment la comptabilité, les relevés bancaires, les notes d’honoraires pour la période de juillet à décembre 2014, la liste de ses patients ainsi que la déclaration fiscale 2014. Il s’en est suivi un échange d’écritures au sujet du secret médical en relation avec la réquisition tendant à l’obtention de la liste des patients de l’assurée. Par courrier du 18 février 2019, l’intéressée a précisé qu’elle tenait à disposition les documents concernant ses patients, mais à condition d’être au préalable déliée du secret médical par le médecin cantonal.
Par décision sur opposition du 5 mars 2019, la CCNAC a sollicité de l’assurée la restitution des indemnités journalières perçues à tort entre le 25 et le 30 septembre 2014, de sorte qu’elle a réduit le montant à restituer à 489.95 francs au lieu des 9'630.25 francs prévus dans la décision du 30 novembre 2016. Elle a considéré que X.________ avait débuté son activité le 25 septembre 2014 alors qu’elle percevait encore des prestations de l’assurance-chômage.
B. X.________ recourt devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision dont elle demande l’annulation, sous suite de frais et dépens. Elle demande également à ce que soit constatée l'absence de prestations indûment perçues. Reprenant les arguments soulevés dans la procédure d’opposition, elle conteste avoir débuté son activité avant le 1er octobre 2014, de sorte que les indemnités versées du 25 au 30 septembre 2014 n’avaient pas été perçues à tort.
C. La CCNAC conclut au rejet du recours en renvoyant à sa décision sur opposition.
D. Par courrier du 18 avril 2019, la recourante relève que l’intimée n’indique pas les motifs l’ayant conduite à retenir la date du 25 septembre 2014 pour fixer le début de son activité d’indépendante.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux le recours est recevable.
2. L'article 25 LPGA, auquel renvoie l'article 95 al. 1 LACI et aux termes duquel les prestations indûment touchées doivent être restituées, est issu de la réglementation et de la jurisprudence antérieures à l'entrée en vigueur de la LPGA (ATF 130 V 318 cons. 5.2 et les références). Selon cette jurisprudence, l'obligation de restituer suppose que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision – formelle ou non – par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 130 V 318 cons. 5.2 et 130 V 380 cons. 2.3.1). La reconsidération et la révision sont maintenant réglées à l'article 53 al. 1 et 2 LPGA qui codifie la jurisprudence antérieure à son entrée en vigueur : selon un principe général du droit des assurances sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable. Une décision est sans nul doute erronée lorsqu'il n'existe aucun doute raisonnable sur le fait qu'elle était erronée, la seule conclusion possible étant que tel est le cas (ATF 125 V 383; arrêt du TF du 07.11.2006 [C 269/05] cons. 3; Kieser, ATSG-Kommentar, 3e éd., 2015, n° 52 ad art. 53). Pour conclure qu'une décision (formelle ou matérielle) est manifestement erronée, encore faut-il que les éléments que l’assureur avait au dossier, au moment où il a octroyé les prestations litigieuses, lui permettaient d'aboutir à la conclusion que l'assuré n'y avait pas droit (ATF 126 V 399, cons. 5 ; arrêt du TF du 07.11.2006 [C.269/2005]). En outre, par analogie avec la révision des décisions rendues par des autorités judiciaires, l'administration est tenue de procéder à la révision d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 127 V 466 cons. 2c et les références).
Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont été accordées sans avoir fait l'objet d'une décision formelle et que leur versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée (ATF 129 V 110 cons. 1.1 et les références). Il y a force de chose décidée si l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable, manifesté son désaccord avec une certaine solution adoptée par l'administration et exprimé sa volonté de voir statuer sur ses droits dans un acte administratif susceptible de recours (ATF 132 V 412 cons. 5).
3. A titre liminaire, on observera que bien que l’intimée ait correctement exposé que l'obligation de restituer supposait que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision, elle n’a, curieusement, à aucun moment procédé à l’examen de ces questions dans le cas d’espèce. Or, le 29 septembre 2014, au moment de verser à l’assurée les indemnités de chômage pour le mois de septembre 2014 (CHF 3'212.05), la CCNAC ne disposait d’aucun élément lui permettant de conclure que l’assurée n’y avait pas droit. Il n’y a dès lors pas lieu de retenir que son versement était manifestement erroné. L’intimée n’a pas davantage découvert postérieurement un fait nouveau susceptible de justifier la révision de la décision d’octroi des indemnités de chômage pour la période allant du 25 au 30 septembre 2014. Interpellée par la CCNAC au sujet de la date à partir de laquelle elle avait débuté son activité d’indépendante, la recourante a, dans ses premières déclarations, indiqué avoir commencé à exercer en tant que physiothérapeute à partir du 1er octobre 2014 (cf. courriers des 21.11.2016 et 09.03.2018 ; courriel à la CCNAC du 4.12.2016). Dans un courrier intitulé " demande de remise " et daté du 27.01.2017, elle a certes mentionné que son " activité professionnelle a seulement débuté le 25 septembre 2014 ", elle n'en a pas moins également indiqué avoir dû s’affilier à la CCNC pour obtenir son autorisation de pratiquer et n'avoir dès lors débuté son activité qu’à partir du mois d’octobre 2014. L’intimée fait en outre une lecture erronée du courrier du 18 février 2019 auquel elle se réfère dans la décision sur opposition. En effet, la recourante y indique expressément n’avoir eu aucune facturation de quelque nature que ce soit pour le troisième trimestre de l’année 2014. S’agissant du quatrième trimestre, elle a indiqué s’en référer aux documents transmis. Il ressort en outre des documents comptables produits par la recourante, en particulier du compte 3200 honoraires et du journal principal, que la recourante n’a pas encaissé d’honoraires pour les trois premiers trimestres 2014. Il ressort également du dossier que le département lui a délivré une autorisation de pratiquer datée du 25 septembre 2014, de sorte que la recourante a réceptionné cette décision au plus tôt le vendredi 26 septembre 2014. Compte tenu du week-end, on peut admettre que la recourante n’aurait quoi qu’il en soit pas pu débuter son activité avant le lundi 29 septembre 2014. Toutefois, aucun élément au dossier ne permet de privilégier cette date plutôt que celle du 1er octobre 2014, au contraire. La police d’assurance responsabilité civile professionnelle relative au cabinet où la recourante a débuté son activité a en effet été modifiée avec effet au 1er octobre 2014, renforçant la position soutenue par celle-ci. Quant à la date figurant sur le registre des comptes créanciers (RCC), elle correspond simplement à celle où l’autorisation de pratiquer a été signée. L’intimée n’a ainsi pas réussi à établir, au degré de vraisemblance prépondérante, l'existence d'une activité indépendante entre le 25 et le 30 septembre 2014, de sorte que les conditions d’une révision procédurale ne sont pas réunies.
4. Bien fondé, le recours doit être admis et la décision attaquée doit être purement et simplement annulée.
Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite. La recourante qui obtient gain de cause a droit à des dépens. Ceux-ci doivent être fixés sans égard à la valeur litigieuse d’après l’importance et la complexité du litige (art. 61 let. g LPGA). Le mandataire de la recourante n’ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1 TFrais par renvoi de l'art. 69 TFrais), les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais par renvoi de l'art. 69 TFrais). L’activité du mandataire peut être évaluée à quelque trois heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l’ordre de 280 francs de l’heure (CHF 840), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 84 ; art. 65 TFrais) et de la TVA au taux de 7.7% (CHF 71.15), l’indemnité de dépens est fixée à 995.15 francs, tout compris.
**Par ces motifs,
la cour de droit public**
1. Admet le recours et annule la décision sur opposition du 5 mars 2019.
2. Statue sans frais.
3. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 995.15 francs, tout compris, à la charge de l’intimée.
Neuchâtel, le 22 juillet 2019
Art. 951LACI
Restitution de prestations
1 La demande de restitution est régie par l'art. 25 LPGA2, à l'exception des cas relevant des art. 55 et 59 *c * bis, al. 4.3
1bis L'assuré qui a touché des indemnités de chômage et perçoit ensuite, pour la même période, une rente ou des indemnités journalières au titre de l'assurance-invalidité, de la prévoyance professionnelle, de la loi du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain4, de l'assurance militaire, de l'assurance-accidents obligatoire, de l'assurance-maladie ou des allocations familiales légales, est tenu de rembourser les indemnités journalières versées par l'assurance-chômage au cours de cette période.5 En dérogation à l'art. 25, al. 1, LPGA, la somme à restituer se limite à la somme des prestations versées pour la même période par ces institutions.6
1ter Si une caisse a fourni des prestations financières pour des mesures de reconversion, de formation continue ou d'intégration qui auraient dû être versées par une autre assurance sociale, elle demande la restitution de ses prestations à cette assurance.7
2 La caisse exige de l'employeur la restitution de l'indemnité allouée en cas de réduction de l'horaire de travail ou d'intempéries quand cette indemnité a été versée à tort. Lorsque l'employeur est responsable de l'erreur, il ne peut exiger de ses travailleurs le remboursement de l'indemnité.
3 Le cas échéant, la caisse soumet sa demande de remise à l'autorité cantonale pour décision.
1 Nouvelle teneur selon le ch. 16 de l'annexe à la LF du 6 oct. 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales, en vigueur depuis le 1er janv. 2003 (RO 2002 3371; FF ** 1991** II 181 888, ** 1994** V 897, 1999 4168).
2 RS 830.1
3 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 19 mars 2010, en vigueur depuis le 1er avr. 2011 (RO 2011 1167; FF ** 2008** 7029).
4 RS 834.1
5 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 19 mars 2010, en vigueur depuis le 1er avr. 2011 (RO 2011 1167; FF ** 2008** 7029).
6 Introduit par le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).
7 Introduit par le ch. I de la LF du 22 mars 2002 (RO 2003 1728; FF 2001 2123). Nouvelle teneur selon le ch. 40 de l'annexe à la LF du 20 juin 2014 sur la formation continue, en vigueur depuis le 1er janv. 2017 (RO 2016 689; FF ** 2013** 3265).
Art. 25LPGA
Restitution
1 Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
2 Le droit de demander la restitution s'éteint un an après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. Si la créance naît d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant.
3 Le remboursement de cotisations payées en trop peut être demandé. Le droit s'éteint une année après que le cotisant a eu connaissance de ses paiements trop élevés, mais au plus tard cinq ans après la fin de l'année civile au cours de laquelle les cotisations ont été payées.
Art. 53LPGA
Révision et reconsidération
1 Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.
2 L'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu'elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable.
3 Jusqu'à l'envoi de son préavis à l'autorité de recours, l'assureur peut reconsidérer une décision ou une décision sur opposition contre laquelle un recours a été formé.