Refus d’autorisation de séjour (UE/AELE). Notion de travailleur. Emploi d'insertion.

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N° dossier: CDP.2019.10

Autorité: CDP

Date décision: 28.05.2019

Publié le: 27.08.2019

Revue juridique: RJN 2020, P.501

Titre: Refus d’autorisation de séjour (UE/AELE). Notion de travailleur. Emploi d'insertion.

Résumé:

**Qualité de travailleur au sens du droit communautaire.

Selon les circonstances, des activités rémunérées proposées aux bénéficiaires de l'aide sociale dans le but de réinsertion sur le marché général de l'emploi peuvent être considérées comme réelles et effectives.

En revanche, ne constituent pas des activités réelles et effectives celles qui ne relèvent pas du marché normal de l'emploi, mais sont destinées à permettre la rééducation ou la réinsertion de personnes diminuées sur le plan physique ou psychique.**

Articles de loi:

Art. 6 suppl. 1 ALCP-AN1

A. X._______, ressortissant français, né en 1965, est entré en Suisse le 1er août 2008. Une autorisation de séjour (permis B) lui a été octroyée le 9 avril 2009 pour une durée de cinq ans (31.07.2013) en raison d’une activité lucrative. Dès le 1er mai 2011, il a perçu des prestations de l'aide sociale, parfois en alternance avec des périodes d'emploi et, depuis mars 2014, de manière continue.

Le 30 octobre 2014, il a requis la prolongation de son autorisation de séjour. Par courrier du 28 janvier 2015, le SMIG a rendu attentif l'intéressé au fait qu'il était à nouveau à l'aide sociale et lui a donné l'occasion de s'exprimer avant qu'une décision ne soit prise à son encontre. L'intéressé a répondu que sa situation psychologique n'était pas très bonne et qu’il avait la possibilité de travailler deux heures par jour pendant trois semaines (distribution de journaux).

Par décision du 9 février 2017 le SMIG a refusé de prolonger son autorisation et lui a fixé un délai de départ au 31 mars 2017 pour quitter la Suisse. En substance, il a considéré que sans travail et au bénéfice de l'aide sociale, l'intéressé ne pouvait plus se prévaloir de l'ALCP, qu'il ne prétendait pas remplir les conditions de l'article 4 al. 2 Annexe I ALCP (incapacité permanente de travail), qu'aucun motif important au sens de l'article 20 OLCP ne justifiait de lui octroyer une autorisation de séjour, que sa dépendance à l'aide sociale autorisait également le non-renouvellement de son autorisation de séjour sur la base de l'article 62 let. e LEtr, que l'intérêt public à ce qu'il ne soit plus à la charge des services sociaux l'emportait sur son intérêt privé à demeurer en Suisse, qu'en l'absence de collaboration de sa part, il ne pouvait être établi de relations avec des proches, et que son comportement ne pouvait être considéré comme irréprochable, si bien que l'article 8 CEDH ne trouvait pas application.

Saisi d’un recours contre la décision du SMIG, le Département de l’économie et de l’action sociale (ci-après : DEAS) l’a rejeté par décision du 13 novembre 2018. Il a considéré que l’intéressé avait perdu le statut de travailleur, qu’il ne disposait pas de moyens financiers suffisants pour ne pas devoir faire appel à l'aide sociale pendant son séjour et qu’il ne se trouvait pas dans un cas d’extrême gravité.

B. X._______ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision et conclut implicitement à son annulation*.* Il indique avoir entamé un suivi psycho-social auprès d'Addiction Neuchâtel, avoir débuté des démarches pour récupérer son permis de conduire et qu'il va débuter le 14 janvier 2019 une activité de réinsertion professionnelle, ce qui démontre sa bonne volonté à se réinsérer dans la vie active et trouver un emploi.

C. Le DEAS et le SMIG concluent au rejet du recours. Le SMIG relève que le recourant est toujours à l'aide sociale et que l'activité exercée dans le cadre d'une réinsertion professionnelle ne lui confère pas la qualité de travailleur.

D. Invité à transmettre à la Cour de céans son contrat de travail et à lui fournir des informations au sujet de cet emploi, le recourant n’a pas répondu.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Le recourant est ressortissant de France et son séjour en Suisse est régi par le traité sur l'établissement des Français en Suisse et des Suisses en France conclu le 23 février 1882. La jurisprudence du Tribunal fédéral a toutefois précisé que les traités internationaux conclus par la Suisse en matière de droit des étrangers n'excluent pas l'application de dispositions du droit interne permettant de refuser une autorisation pour des motifs de police, à savoir en particulier lorsque l'étranger a eu un comportement qui justifierait la révocation ou l'extinction de l'autorisation (arrêt du TF du 27.06.2008 [2C_315/2008] cons. 3.1). Le droit du recourant à obtenir une prolongation de l'autorisation de séjour doit donc être examiné sous cet aspect, notamment du fait de sa dépendance à l'aide sociale (cf. art. 62 let. e LEI ; depuis le 01.01.2019, la loi fédérale sur les étrangers [LEtr]) s'intitule loi fédérale sur les étrangers et l'intégration [LEI]).

b) En sa qualité de ressortissant français, le recourant peut, en principe, prétendre à l’octroi d’une autorisation de séjour en Suisse en vertu du droit à la libre circulation que lui confère l’Accord entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes conclu le 21 juin 1999 (ALCP) (ATF 131 II 339, cons. 1.2; arrêt du TF du 31.03.2016 [2C_835/2015] cons. 1.1).

L'article 6 § 1 Annexe I ALCP prévoit que le travailleur salarié ressortissant d'une partie contractante (ci-après : le travailleur) qui occupe un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins à dater de sa délivrance. Celui-ci est automatiquement prolongé pour une durée de cinq ans au moins. Lors du premier renouvellement, sa durée de validité peut être limitée, sans pouvoir être inférieure à un an, lorsque son détenteur se trouve dans une situation de chômage involontaire depuis plus de douze mois consécutifs. Selon l'article 6 § 6 Annexe I ALCP, le titre de séjour en cours de validité ne peut être retiré au travailleur salarié du seul fait qu'il n'occupe plus d'emploi, soit que l'intéressé ait été frappé d'une incapacité temporaire de travail résultant d'une maladie ou d'un accident, soit qu'il se trouve en situation de chômage involontaire dûment constatée par le bureau de main-d'œuvre compétent.

La qualité de travailleur salarié constitue une notion autonome de droit de l'UE (qu’il y a lieu de prendre en compte, cf. art. 16 § 2 ALCP; ATF 136 II 5 cons. 3.4) qui doit s'interpréter en tenant compte de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne (ci-après: CJUE; ATF 131 II 339 cons. 3.1). Cette dernière estime que la notion de travailleur, qui délimite le champ d'application du principe de la libre circulation des travailleurs, doit être interprétée de façon extensive, tandis que les exceptions et dérogations à cette liberté fondamentale doivent, au contraire, faire l'objet d'une interprétation stricte. Doit ainsi être considérée comme un "travailleur" la personne qui accomplit, pendant un certain temps, en faveur d'une autre personne et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération. Cela suppose l'exercice d'activités réelles et effectives, à l'exclusion d'activités tellement réduites qu'elles se présentent comme purement marginales et accessoires (cf. arrêt de la CJUE du 23.03.1982 [53/81] D. M. Levin c. Secrétaire d' É* tat à la Justice*, par. 17; ATF 141 II 1 cons. 2.2.4; arrêt du TF du 15.06.2018 [2C_79/2018] cons. 4.1.2 et les références).

S'agissant des emplois d'insertion, le Tribunal fédéral a jugé qu'aucun motif de principe ne s'oppose à ce que des activités rémunérées proposées aux bénéficiaires de l'aide sociale dans le but de réinsertion sur le marché général de l'emploi soient réelles et effectives. Il a toutefois relevé que la notion d'activités réelles et effectives implique une appréciation au cas par cas, en fonction de toutes les circonstances d'espèce, ayant trait à la nature tant des activités concernées que de la relation de travail en cause (arrêt du TF du 15.08.2018 [2C_374/2018] cons. 5.3.1 et les références). En revanche, ne constituent pas des activités réelles et effectives celles qui ne relèvent pas du marché normal de l'emploi, mais sont destinées à permettre la rééducation ou la réinsertion de personnes diminuées sur le plan physique ou psychique. Cela étant, ni la nature juridique de la relation de travail en cause au regard du droit national (par exemple contrat de travail sui generis), ni la productivité plus ou moins élevée du travailleur, ni son taux d'occupation (par exemple travail sur appel), ni l'origine des ressources pour le rémunérer (privées ou publiques), ni même l'importance de cette rémunération (par exemple salaire inférieur au minimum garanti) ne sont, en eux-mêmes et à eux seuls, des éléments décisifs pour apprécier la qualité de travailleur au sens du droit communautaire (arrêt du TF du 15.05.2018 [2C_99/2018] cons. 4.2 et les références).

En vertu de l'article 23 al. 1 OLCP, les autorisations de séjour de courte durée, de séjour et frontalières UE/AELE, notamment, peuvent être révoquées ou ne pas être prolongées, si les conditions requises pour leur délivrance ne sont plus remplies. En procédant à une interprétation de ces principes, le Tribunal fédéral a jugé qu'un étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour UE/AELE peut perdre le statut de travailleur au sens de l'ALCP et par conséquent se voir refuser la prolongation, respectivement se voir révoquer l'autorisation de séjour dont il est titulaire si : 1) il se trouve dans un cas de chômage volontaire; 2) on peut déduire de son comportement qu'il n'existe (plus) aucune perspective réelle qu'il soit engagé à nouveau dans un laps de temps raisonnable (ATF 141 II 1 cons. 2.2.1; arrêt de la CJUE du 26.05.1993 [C-171/91] Tsiotras, par. 13 et 14); ou 3) il adopte un comportement abusif par exemple en se rendant dans un autre Etat membre pour y exercer un travail fictif ou d'une durée extrêmement limitée dans le seul but de bénéficier de prestations sociales meilleures que dans son Etat d'origine ou que dans un autre Etat membre (ATF 141 II 1 cons. 2.2.1).

c) L'article 4 § 2 Annexe I ALCP renvoie, conformément à l'article 16 ALCP, au règlement 1251/70 et à la directive 75/34/CEE, tels qu'en vigueur à la date de la signature de l'accord. L'article 2 § 1 let. b du règlement 1251/70 dispose qu'a le droit de demeurer sur le territoire d'un Etat membre le travailleur qui, résidant d'une façon continue sur le territoire de cet Etat depuis plus de deux ans, cesse d'y occuper un emploi salarié à la suite d'une incapacité permanente de travail. Si cette incapacité résulte d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ouvrant droit à une rente entièrement ou partiellement à charge d'une institution de cet Etat, aucune condition de durée de résidence n'est requise (art. 2 § 1 let. b phrase 2 du règlement 1251/70). L'article 4 § 2 de ce même règlement précise que les périodes de chômage involontaire, dûment constatées par le bureau de main-d'œuvre compétent, et les absences pour cause de maladie ou accident sont considérées comme des périodes d'emploi au sens de l'article 2 § 1*.* Pour pouvoir prétendre à demeurer en Suisse sur la base de l'article 4 Annexe I ALCP en relation avec l'article 2 § 1 let. b du règlement 1251/70, il est indispensable qu'au moment où survient l'incapacité permanente de travail, le travailleur ait encore effectivement ce statut (arrêt du TF du 15.05.2018 [2C_99/2018] cons. 4.5.1 et les références).

d) Par renvoi de l’article 2 § 2 Annexe I ALCP, l'article 24 § 1 Annexe I ALCP prévoit qu'une personne ressortissante d'une partie contractante n'exerçant pas d'activité économique dans l'Etat de résidence et qui ne bénéficie pas d'un droit de séjour en vertu d'autres dispositions de l'accord reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins, à condition qu'elle prouve aux autorités nationales compétentes qu'elle dispose pour elle-même et les membres de sa famille : a) de moyens financiers suffisants pour ne [pas] devoir faire appel à l'aide sociale pendant son séjour; b) d'une assurance-maladie couvrant l'ensemble des risques. L'article 24 § 2 Annexe I ALCP définit comme suffisants les moyens financiers qui dépassent le montant en dessous duquel les nationaux, eu égard à leur situation personnelle et, le cas échéant, à celle des membres de leur famille, peuvent prétendre à des prestations d'assistance. Lorsque cette condition ne peut s'appliquer, les moyens financiers du demandeur sont considérés comme suffisants lorsqu'ils sont supérieurs au niveau de la pension minimale de sécurité sociale versée par l'Etat d'accueil (art. 24 § 2 Annexe I ALCP 2e phrase).

e) Aux termes de l’article 20 OLCP, si les conditions d'admission sans activité lucrative ne sont pas remplies au sens de l'accord sur la libre circulation des personnes ou au sens de la Convention instituant l'AELE, une autorisation de séjour UE/AELE peut être délivrée lorsque des motifs importants l'exigent. Il n'existe pas de droit en la matière; l'autorité cantonale statue librement puis soumet le cas au SEM pour approbation. Vu que l'admission des personnes sans activité lucrative dépend simplement de l’existence de moyens financiers suffisants et d’une affiliation à une caisse maladie, les cas visés dans l’article 20 OLCP et l'article 31 OASA dans sa teneur antérieure au 1er janvier 2019 ne sont envisageables que dans de rares situations, notamment lorsque les moyens financiers manquent ou, dans des cas d’extrême gravité, pour les membres de la famille ne pouvant pas se prévaloir des dispositions sur le regroupement familial (par exemple frère et sœur, oncle, neveu, tante ou nièce) (Directives SEM OLCP 01-2019, ch.8.5).

A teneur de l'article 30 al. 1 let. b LEI, il est possible de déroger aux conditions d'admission notamment dans le but de tenir compte des cas individuels d'une extrême gravité ou d'intérêts publics majeurs. L'article 31 OASA énumère à titre non exhaustif une liste de critères qui sont à prendre en considération dans l'examen de l'article 30 al. 1 LEI, à savoir l'intégration, le respect de l'ordre juridique, la situation familiale, la situation financière et la volonté de prendre part à la vie économique et d'acquérir une formation, la durée de la présence en Suisse et l'état de santé, étant précisé qu'il convient d'opérer une appréciation globale de la situation personnelle de l'intéressé. Aussi, les critères précités peuvent jouer un rôle déterminant dans leur ensemble, même si, pris isolément, ils ne sauraient fonder en soi un cas de rigueur (ATF 137 II 345 cons. 3.2.3, 137 II 1 cons. 4.1). Il appert par ailleurs du libellé de l'article 30 al. 1 let. b LEI ("cas individuel d'une extrême gravité") que cette disposition constitue une norme dérogatoire présentant un caractère exceptionnel, de sorte que les conditions mises à la reconnaissance d'une situation d'extrême gravité doivent être appréciées de manière restrictive (Vuille/Schenk, L'article 14 al. 2 de la loi sur l'asile et la notion d'intégration, in : Cesla Amarelle [éd.], Pratiques en droit des migrations, L'intégration des étrangers à l'épreuve du droit suisse, Berne 2012, p. 105 ss).

f) Encore faut-il, tant sous l'angle du droit interne que du droit conventionnel, que le refus de prolongation de l'autorisation fasse l'objet d'une pesée des intérêts et d'un examen du principe de la proportionnalité. Tant en application de l'ALCP que de l’article 96 LEI dans sa teneur antérieure au 1er janvier 2019, il faut que la pesée des intérêts publics et privés effectuée dans le cas d'espèce fasse apparaître la mesure d'éloignement comme proportionnée aux circonstances (ATF 135 II 377 cons. 4.3, 135 I 153 cons. 2.1).

3. a) En l'espèce, le recourant bénéficie de l'aide sociale sans interruption depuis mars 2014. Dès lors qu’il ne travaille plus depuis mars 2014 en tout cas et qu’il ne ressort pas du dossier qu’il effectue d’intenses recherches d’emploi, il n’apparaît pas qu’il existe des perspectives réelles qu’il soit à nouveau engagé dans un laps de temps raisonnable. Bien qu’interpellé à cet égard, il n’a en outre pas établi avoir obtenu, par le biais d’un contrat de réinsertion professionnelle, une activité rémunérée réelle et effective. Le recourant a donc perdu le statut de travailleur au sens de l'article 6 § 1 Annexe I ALCP.

b) Celui-ci ne fait pas valoir qu’il se trouve en incapacité de travail permanente au sens des articles 4 Annexe I ALCP et 2 § 1 let. b du règlement 1251/70 et ne prétend pas à un droit de demeurer en Suisse fondé sur ces dispositions. Le dossier, qui ne comporte que deux certificats médicaux attestant une incapacité de travail de 100% (du 22.09.2016 au 24.10.2016 et du 06.02.2017 au 01.03.2017) et ne contient pas de référence à un éventuel dossier de l’assurance-invalidité, ne permet pas de le penser.

c) Emargeant à l'aide sociale depuis au moins cinq ans, le recourant ne dispose pas de moyens suffisants pour assurer sa subsistance au sens de l’article 24 Annexe I ALCP. Il ne le soutient d'ailleurs pas.

d) L’intéressé réside en Suisse depuis le 1er août 2008, soit depuis presque onze ans. Cette durée n’est certes pas négligeable. Cela étant, elle doit être relativisée compte tenu des motifs qui suivent.

Entre 2009 et 2016, il a été condamné à neuf reprises principalement pour des infractions à la LCR, contre le patrimoine et l’honneur, écopant des peines d’amende, de travail d’intérêt général ainsi qu’une peine privative de liberté de 5 jours. On ne peut donc considérer qu’il respecte l’ordre juridique suisse. Il a en outre bénéficié de l’aide des services sociaux depuis le 1er mai 2011 et dépend totalement d’eux depuis mars 2014. Au 12 novembre 2018, il avait accumulé à ce titre une dette de 112'524.55 francs. Il ne ressort pas du dossier qu’il soit spécialement bien intégré ou connaisse une vie socioculturelle intense et il ne le soutient pas. Il ne prétend pas non plus entretenir des liens étroits avec des personnes vivant en Suisse. Après avoir dans un premier temps travaillé comme technicien de maintenance, il a depuis mai 2011 alterné périodes d'emplois et d'aide sociale. Il n’a cependant plus travaillé depuis le 1er mars 2014. S’il avait certes initialement démontré une volonté de prendre part à la vie économique, celle-ci semble s’être considérablement altérée au cours du temps. Une réussite professionnelle remarquable doit donc être niée. Au vu des circonstances, il ne peut pas se prévaloir d'un degré d'intégration spécialement avancé ou de liens très intenses avec la Suisse.

Actuellement âgé de 54 ans, le recourant est arrivé en Suisse à l’âge de 43 ans. Il a non seulement passé toute son enfance et son adolescence en France, mais également une bonne partie de sa vie d’adulte. Dans ces conditions, la Cour de céans ne saurait considérer que le séjour de l'intéressé sur le territoire Suisse l'a rendu totalement étranger à sa patrie, où le recourant ne connaîtra pas de problème de langue. Il ne prétend pas que certains membres de sa famille vivent en Suisse et aucun élément au dossier ne le laisse penser. Sa situation familiale ne s’oppose donc pas à un retour en France.

S’agissant spécifiquement de son état de santé, le recourant présente une discopathie et une hernie discale pour laquelle il a subi plusieurs infiltrations (rapports du Dr A._______, spécialiste FMH en chirurgie et traumatologie, des 30.08, 27.09, 03.11 et 24.11.2016). La France disposant de structures médicales similaires à celles existant en Suisse, il existe pour cette affection une prise en charge dans son pays d'origine. Il peut donc y être soigné. De ce point de vue, un départ de Suisse ne serait donc pas susceptible d'entraîner de graves conséquences pour sa santé.

En définitive, l'examen de l'ensemble des circonstances amène la Cour de céans à la conclusion que le recourant ne peut se prévaloir de motifs importants au sens de l’article 20 OCLP ou qui justifieraient la reconnaissance en sa faveur d'un cas d’extrême gravité au sens des articles 30 al. 1 let. b LEI et 31 OASA.

e) Ces éléments permettent également de retenir que la mesure d'éloignement est proportionnée aux circonstances. Le seul élément que l’on peut considérer comme étant en faveur du recourant (durée du séjour en Suisse) ne contrebalance pas les dettes considérables découlant de l'aide sociale et ses nombreuses condamnations. Partant, la Cour de céans considère que l’intérêt privé du recourant à pouvoir demeurer en Suisse doit céder le pas à l'intérêt public à l’éloigner de ce pays et de faire cesser l'accroissement de la dette sociale.

Ces motifs conduisent au rejet du recours.

4. a) Mal fondé, le recours est rejeté. Vu l’issue du litige, les frais sont mis à la charge du recourant (art. 47 LPJA), lequel n’a en outre pas droit à des dépens (art. 48 LPJA a contrario).

b) Le recourant sollicite l'assistance judiciaire. Celui-ci n’agissant pas par l’entremise d’un mandataire, cette requête est implicitement limitée au frais. Emargeant à l’aide sociale, la condition d’indigence est remplie. Cela étant, au vu des circonstances, de la loi et de la jurisprudence claire en la matière, la cause paraissait vouée à l’échec, si bien que la requête d’assistance judiciaire doit être rejetée.

c) Le délai de départ de Suisse étant échu, il convient de transmettre le dossier de la cause au SMIG pour qu'il en fixe un nouveau.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Renvoie le dossier de la cause au SMIG pour fixation d'un nouveau délai de départ.

3. Rejette la requête d'assistance judiciaire.

4. Met à la charge du recourant les frais et débours de la présente procédure par 880 francs.

5. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 28 mai 2019

Art. 6Annexe I ALCP

Réglementation du séjour

(1) Le travailleur salarié ressortissant d'une partie contractante (ci-après nommé travailleur salarié) qui occupe un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins à dater de sa délivrance. Il est automatiquement prolongé pour une durée de cinq ans au moins. Lors du premier renouvellement, sa durée de validité peut être limitée, sans pouvoir être inférieure à un an, lorsque son détenteur se trouve dans une situation de chômage involontaire depuis plus de douze mois consécutifs.

(2) Le travailleur salarié qui occupe un emploi d'une durée supérieure à trois mois et inférieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée égale à celle prévue dans le contrat.

Le travailleur salarié qui occupe un emploi d'une durée ne dépassant pas trois mois n'a pas besoin d'un titre de séjour.

(3) Pour la délivrance des titres de séjour, les parties contractantes ne peuvent demander au travailleur que la présentation des documents ci-après énumérés:

a) le document sous le couvert duquel il a pénétré sur le territoire;

b) une déclaration d'engagement de l'employeur ou une attestation de travail.

(4) Le titre de séjour est valable pour l'ensemble du territoire de l'Etat qui l'a délivré.

(5) Les interruptions de séjour ne dépassant pas six mois consécutifs ainsi que les absences motivées par l'accomplissement d'obligations militaires n'affectent pas la validité du titre de séjour.

(6) Le titre de séjour en cours de validité ne peut être retiré au travailleur salarié du seul fait qu'il n'occupe plus d'emploi, soit que l'intéressé ait été frappé d'une incapacité temporaire de travail résultant d'une maladie ou d'un accident, soit qu'il se trouve en situation de chômage involontaire dûment constatée par le bureau de main-d'oeuvre compétent.

(7) L'accomplissement des formalités relatives à l'obtention du titre de séjour ne peut faire obstacle à la mise en exécution immédiate des contrats de travail conclus par les requérants.