Refus d’entrer en matière sur une demande de révision (remise en cause d’une expertise de la Clinique Z.).

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: CDP.2018.291

Autorité: CDP

Date décision: 22.03.2019

Publié le: 26.08.2019

Revue juridique:

Titre: Refus d’entrer en matière sur une demande de révision (remise en cause d’une expertise de la Clinique Z.).

Résumé:

De manière générale, les exigences liées à la qualité de l'exécution d'un mandat d'expertise médicale en droit des assurances sociales ne peuvent être considérées comme suffisamment garanties au sein du "département expertise" de la clinique Z. L’expertise rendue en novembre 2016 par cette clinique ne peut pas servir de fondement pour statuer sur le droit aux prestations de l'assurance-invalidité.

Articles de loi:

Art. 53 al. 1 LPGA

A. Après l’octroi d'une rente d’invalidité entière pour la période du 1er septembre 2010 au 30 avril 2011 (décision du 18.02.2013 de l’Office de l’assurance-invalidité du canton de Fribourg), X._______ s'est annoncé à l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel (ci-après : OAI) le 27 avril 2016. Au cours de l'instruction, l'administration a obtenu en particulier copie d'un rapport d'expertise pluridisciplinaire du 15 novembre 2016 de la Clinique Z.________SA, que l’assureur perte de gain avait mandatée. Les Drs A._______ (spécialiste FMH en orthopédie et traumatologie) et B._______ (spécialiste FMH en psychiatrie), avaient retenu les diagnostics de persistance de douleurs chroniques en status post-chirurgies du rachis, un trouble somatoforme indifférencié et un épisode dépressif léger. Ils avaient considéré que la capacité de travail était entière dans toute activité dès le 21 octobre 2016 (rapport d'expertise du 15.11.2016). L'OAI a par ailleurs invité les Drs C._______ et D._______, médecins officiant au Service médical régional AI (ci-après : SMR), à procéder à la synthèse des rapports médicaux. Dans leur rapport du 18 janvier 2017, ces médecins ont globalement fait leurs les conclusions des experts. Fort de ces conclusions, l'OAI a rejeté la demande de prestations, par décision du 6 mars 2017, motif pris que l’assuré pouvait faire valoir une pleine capacité de travail et de gain avant l’échéance du délai d’attente d’une année.

Le 11 avril 2018, X._______ a présenté une demande en révision de la décision du 6 mars 2017. Se prévalant de faits constatés par le Tribunal fédéral dans un arrêt du 22 décembre 2017 (2C_32/2017), il a soutenu que la Clinique Z.________SA s’était rendue coupable de graves manquements de nature à jeter un doute sur les conclusions de l'expertise réalisée par la clinique.

Le 28 mai 2018, l’OAI a considéré que rien au dossier ne permettait de penser que l’expertise du 15 novembre 2016 de la Clinique Z.________SA faisait partie des expertises ayant motivé l’arrêt du 22 décembre 2017 du Tribunal fédéral et qu’elle était par conséquent viciée. Il a octroyé un délai de 30 jours à l’assuré pour apporter des éléments pertinents justifiant la demande de révision, en l’avertissant qu’à défaut, la demande serait déclarée irrecevable. Par courrier du 28 juin 2018, invoquant une cause connexe pendante au Tribunal fédéral (9F_5/2018), X._______ a sollicité la suspension de la procédure.

Par décision du 14 août 2018, l’OAI a, d’une part, refusé de suspendre la procédure et, d’autre part, refusé d’entrer en matière sur la demande de révision. Il a considéré que les éléments rapportés par l’assuré ne faisaient pas naître de soupçon sur le caractère vicié de l’expertise du 15 novembre 2016 de la Clinique Z.________SA.

B. X._______ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont il demande l’annulation, sous suite de frais et dépens. Il conclut à l’admission de la demande de révision, à l’annulation de la décision du 6 mars 2017 et au renvoi de la cause à l’OAI pour instruction complémentaire et nouvelle décision sur la demande de prestations du 27 avril 2016. En substance, se référant à la cause du 16 août 2018 du Tribunal fédéral (9F_5/2018, entretemps publié aux ATF 144 V 258), il soutient que les exigences liées à la qualité de l’exécution d’un mandat d’expertise médicale ne pouvaient pas être considérées comme suffisamment garanties au sein du département expertise de la Clinique Z.________SA et que cette circonstance était suffisante pour jeter le doute et le discrédit sur le rapport du 15 novembre 2016. Il fait par ailleurs valoir que ce rapport a joué un rôle central dans le refus de prestations prononcé le 6 mars 2017, ce qui justifie d’admettre la révision.

C. Dans ses observations, l'OAI conclut au rejet du recours. Il soutient que les manquements constatés dans le département expertise de la Clinique Z.________SA ont pris fin au plus tard en juin 2015 et que l’expertise concernant l’assuré a été réalisée à une époque où ces pratiques n’avaient "sans aucun doute" plus cours.

D. X._______ réplique, en produisant un arrêt du Tribunal cantonal fribourgeois du 12 octobre 2018 (608 2017 124).

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) L'article 53 al. 1 LPGA dispose que les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant. Par analogie avec la révision des décisions rendues par les autorités judiciaires, l'administration est ainsi tenue de procéder à la révision (dite procédurale) d'une décision formellement passée en force lorsque sont découverts des faits nouveaux importants ou de nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits avant et qui sont susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 127 V 466 cons. 2c et les références citées).

La notion de faits ou moyens de preuve nouveaux s'apprécie de la même manière en cas de révision (procédurale) d'une décision administrative (art. 53 al. 1 LPGA), de révision d'un jugement cantonal (art. 61 let. i LPGA) ou de révision d'un arrêt fondée sur l'article 123 al. 2 let. a LTF (arrêt du TF du 26.03.2010 [9C_764/2009] cons. 3.1, in SVR 2010 IV no 55, p. 169). Sont "nouveaux" au sens de ces dispositions, les faits qui se sont produits jusqu’au moment où, dans la procédure principale, des allégations de faits étaient encore recevables, mais qui n’étaient pas connus du requérant malgré toute sa diligence (ATF 134 III 669 cons. 2.2 et les références citées). La nouveauté se rapporte ainsi à la découverte du fait, et non au fait lui-même. En outre, les faits nouveaux doivent être importants, c’est-à-dire qu’ils doivent être de nature à modifier l’état de fait qui est à la base de la décision entreprise et à conduire à un prononcé différent en fonction d’une appréciation juridique correcte. Les preuves, quant à elles, doivent servir à prouver soit les faits nouveaux importants qui motivent la révision, soit des faits qui étaient certes connus lors de la procédure précédente, mais qui n’avaient pas pu être prouvés, au détriment du requérant. Si les nouveaux moyens sont destinés à prouver des faits allégués antérieurement, le requérant doit aussi démontrer qu'il ne pouvait pas les invoquer dans la précédente procédure. Une preuve est considérée comme concluante lorsqu'il faut admettre qu'elle aurait conduit l'administration à statuer autrement si elle en avait eu connaissance dans la procédure principale. Ce qui est décisif, c'est que le moyen de preuve ne serve pas à l'appréciation des faits seulement, mais à l'établissement de ces derniers (ATF 127 V 353 cons. 5b et les références citées; arrêt du TF du 29.12.2014 [8C_824/2014] cons. 2 et les références citées). La révision ne permet donc pas de supprimer une erreur de droit, de bénéficier d’une nouvelle interprétation, d’une nouvelle pratique ou d’obtenir une nouvelle appréciation de faits connus lors de la décision dont la révision est demandée. Elle ne permet pas non plus de rediscuter l’argumentation juridique contenue dans la décision dont la révision est demandée. Une appréciation juridique erronée de l’autorité qui a pris la décision n’ouvre donc pas la voie de la révision. En d’autres termes, la révision ne peut être demandée que pour des motifs strictement définis par la loi et le dépôt d’une demande de révision ne permet pas de remettre en cause librement la décision dont la révision est demandée.

Saisie d’une demande de révision, l’autorité la déclare irrecevable lorsque les conditions de forme, relatives aux délais, aux conclusions et à la motivation de la demande ne sont pas respectées. Si les motifs de révision ne sont pas réalisés, elle rejette la demande. Il appartient par ailleurs à la partie qui présente une requête de révision de rendre vraisemblable l’existence de faits ou moyens de preuve nouveaux. Si elle n’y parvient pas, la demande de révision doit être rejetée par l’assureur social (Moser-Szeless, Commentaire romand de la LPGA, nos 62 à 64, ad art. 53 LPGA, et les références citées).

3. a) En l’occurrence, l’OAI n’est pas entré en matière sur la demande de révision non pas parce que celle-ci ne respectait pas les exigences de forme, de délai ou de motivation (sur ce point, cf. cons. 3b ci-dessous), mais parce que les arguments de l’assuré ne faisaient pas naître de soupçon sur le caractère vicié de l’expertise du 15 novembre 2016 de la Clinique Z.________SA. Ce faisant, il a considéré que l’assuré n’avait pas rendu vraisemblable l’existence de faits ou moyens de preuve nouveaux, dans le sens défini à l’article 53 al. 1 LPGA. Cette question ressortissant au fond et non à la recevabilité, la demande aurait dû être rejetée et non pas déclarée irrecevable. La question de savoir si la communication du 28 mai 2018 devait prendre la forme d’un préavis (art. 57a LAI; 73bis, 73ter RAI) peut rester ouverte, à mesure que cette procédure vise à garantir le droit d’être entendu de la personne intéressée au sens de l’article 42 LPGA et que ce droit d’être entendu a en l’occurrence été respecté. Le recourant ne le remet au demeurant pas en cause.

b) Par arrêté du 25 juin 2015, le Département de l'emploi, des affaires sociales et de la santé de la République et canton de Genève a retiré à la Clinique Z.________SA SA (désormais E.________ SA) l'autorisation d'exploiter une institution de santé pour une durée de trois mois. Ce retrait a été confirmé par le Tribunal fédéral en ce qui concerne du moins les départements "psychiatrie" et "expertise" de cet établissement, par l'arrêt du 22 décembre 2017 (2C_32/2017) auquel se réfère le recourant dans sa demande; le retrait a été effectif du 1er mars au 1er juin 2018 (publication de la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève du 21.02.2018).

En déposant sa demande de révision moins de 90 jours après avoir eu connaissance, au mois de mars 2018, du retrait de l'autorisation en cause par le biais d'articles de presse et du communiqué de presse, le recourant a respecté le délai prévu par l’article 67 al. 1 et 2 PA – applicable par renvoi de l'article 55 al. 1 LPGA (Moser-Szeless, op. cit., no 60 ad art. 53 LPGA) –, à savoir un délai relatif de nonante jours dès la découverte du motif de révision et un délai absolu de dix ans qui commence à courir avec la notification de la décision dont la révision est demandée (sur la notion de connaissance suffisante, cf. ATF 143 V 105 cons. 2.4 et les arrêts cités). Il est finalement constant que la demande respecte les exigences de forme et quelle est suffisamment motivée. Elle doit donc être déclarée recevable.

La Cour de céans examinera par conséquent le fond du litige, ce qui revient à déterminer dans le cas particulier si le recourant a rendu vraisemblable l’existence de faits ou moyens de preuve nouveaux, dans le sens défini ci-dessus.

4. a) En droit des assurances sociales, une évaluation médicale effectuée dans les règles de l'art revêt une importance décisive pour l'établissement des faits pertinents (ATF 122 V 157 cons. 1b p. 159). Elle implique en particulier la neutralité de l'expert, dont la garantie vise à assurer notamment que ses conclusions ne soient pas influencées par des circonstances extérieures à la cause et à la procédure (cf. ATF 137 V 210 cons. 2.1.3), ainsi que l'absence de toute intervention à l'insu de l'auteur de l'expertise, les personnes ayant participé à un stade ou à un autre aux examens médicaux ou à l'élaboration du rapport d'expertise devant être mentionnées comme telles dans celui-ci.

b) La question de la force probante des expertises réalisées par la Clinique Z.________SA a donné lieu aux arrêts du Tribunal fédéral 2C_32/2017 et 9F_5/2018 (ATF 144 V 258) précités. Dans la première cause, de très importants manquements ont été constatés dans la gestion de l'institution de santé et en particulier des graves violations des devoirs professionnels incombant à une personne responsable d'un tel établissement. En particulier, cette personne qui était responsable médicale du "département expertise" avait modifié (notamment sur des points non négligeables) et signé des dizaines d'expertises sans avoir vu les expertisés et sans l'accord de l'expert, ce qui constituait un comportement inadmissible relevant d'un manquement grave au devoir professionnel. Dans la seconde affaire, le Tribunal fédéral a été saisi d'une demande en révision d'un arrêt qu'il avait rendu le 12 décembre 2016 qui confirmait le refus du droit à des prestations de l'assurance-invalidité d'une assurée à la lumière d'une expertise psychiatrique de la Clinique Z.________SA réalisée en mars 2014. La Haute Cour a relevé que les manquements constatés au sein du "département expertise" dans la procédure relative au retrait de l'autorisation de la clinique soulevaient de sérieux doutes quant à la manière dont des dizaines d'expertises ont été effectuées au sein de cet établissement et portaient atteinte à la confiance que les personnes assurées et les organes de l'assurance-invalidité étaient en droit d'accorder à l'institution chargée de l'expertise. Il a conclu que les exigences liées à la qualité de l'exécution d'un mandat d'expertise médicale en droit des assurances sociales ne pouvaient être considérées comme suffisamment garanties au sein du "département expertise" de la clinique et retenu qu'il n'était pas admissible de reprendre les conclusions d'une expertise qui a été établie dans des circonstances ébranlant de manière générale la confiance placée dans l'institution mandatée pour l'expertise en cause, indépendamment du point de savoir si cela s'est aussi produit dans le cas particulier. Le Tribunal fédéral a ainsi reconnu que les faits en cause étaient de nature à modifier l'état de fait à la base de l'arrêt dont la révision était sollicitée, dès lors que, s'ils avaient été connus du Tribunal fédéral, ils auraient conduit à donner une autre issue au litige, singulièrement à nier que l'expertise aurait pu servir de fondement pour le refus des prestations. Il a par conséquent admis la demande en révision de son arrêt rendu en 2016 et renvoyé la cause à l'Office de l'assurance-invalidité cantonal pour nouvelle expertise et nouvelle décision.

5. a) En l'occurrence, l’OAI soutient qu’on ne saurait déduire des considérants de l’ATF 144 V 258 que tous les rapports de la Clinique Z.________SA doivent d’office être écartés sous prétexte qu’ils émanent du "département expertise" de cette institution. Il considère que les pratiques douteuses et les manquements mis en lumière dans la procédure de retrait de l’autorisation d’exploiter n’avaient plus cours au plus tard depuis l’arrêté genevois du 25 juin 2015, soit une période antérieure à l’expertise réalisée pour le compte de l’assuré.

b) De tels arguments ne convainquent pas. Le motif de révision admis dans l'ATF 144 V 258 ressortit aux garanties insuffisantes attachées aux rapports d'expertise émanant de cette institution. Certes, dans le cas particulier, l’expertise a été réalisée (expertise datée du 15.11.2016, entretiens avec l’expertisé le 21.10.2016) postérieurement à l’arrêté genevois retirant pour trois mois l’autorisation. Elle a toutefois été rendue à une époque où de nombreux manquements ont été constatés par la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative (arrêt du 15.11.2016 [ATA/967/2016]), en particulier les modifications illicites du contenu de rapports par le responsable médical du "département expertise". A cet égard, selon les constatations du Tribunal fédéral (arrêt du TF du 22.12.2017 précité) et de la Cour de justice de la République et canton de Genève (arrêt du 15.11.2016 [A/2899/2015-EXPLOI]), les agissements de cette personne ont débuté dès 2010 et rien ne permet de se convaincre qu’ils ont cessé avant la sanction prononcée à l’encontre de l’institution, en juin 2015, voire au-delà, les faits relatés par la Cour de justice laissant entendre une absence d’introspection sur l’ensemble des reproches formulés (cons. 13b, 14, 16d, 16e). Dans une autre affaire (arrêt du TF du 14.05.2018 [8C_657/2017] cons. 5.2.2), le Tribunal fédéral a par ailleurs remis en cause la valeur probante d’une expertise de février 2016 de la Clinique Z.________SA, en raison notamment des irrégularités précitées. On peut donc en déduire que, de manière plus générale, les exigences liées à la qualité de l'exécution d'un mandat d'expertise médicale en droit des assurances sociales ne peuvent être considérées comme suffisamment garanties au sein du "département expertise" de la clinique. Il importe également peu de savoir si le responsable est concrètement intervenu dans la rédaction du rapport des Drs A._______ et B._______, voire en a modifié le contenu à l'insu des auteurs, parce qu'il n'est en tout état de cause pas possible d'accorder pleine confiance au rapport du 15 novembre 2016, établi sous l'enseigne de la Clinique Z.________SA. En conséquence, cette expertise ne pouvait pas servir de fondement pour statuer sur le droit du recourant aux prestations de l'assurance-invalidité.

Comme le soutient à juste titre le recourant, les faits en cause, qui n'étaient pas connus de lui lors de la procédure principale, sont de nature à modifier l'état de fait à la base de la décision dont il demande la révision. Il appert, à teneur du dossier, que l’expertise a joué un rôle important dans le résultat, puisque le SMR, dans son avis de synthèse du 18 janvier 2017, a globalement fait siennes les conclusions des experts, en particulier sur la capacité résiduelle de travail. Pour ce motif, c'est donc à tort que l'OAI a nié l'existence d'un motif de révision. La décision litigieuse doit par conséquent être annulée, de même que celle du 6 mars 2017, dont la révision est demandée.

c) Dès lors que le motif de révision est admis, les parties se trouvent replacées dans la situation existant au moment où la première décision a été rendue, sous réserve de l'état de fait corrigé ou complété. L'ensemble des aspects du rapport juridique doit être pris en considération et examiné. La décision qui est révisée par l'assureur social cesse de porter effets; elle fait place à la nouvelle décision rendue sur la base d'un nouvel examen matériel illimité du rapport juridique en cause (Moser-Szeless, op. cit., ad art. 53 LPGA no 66). Il appartiendra donc à l'OAI, à qui la cause est renvoyée, de statuer à nouveau sur le droit aux prestations de l'assuré sur la base d'un nouvel examen matériel du rapport juridique en cause. Dans ce cadre, l'intimé mettra en œuvre les mesures d'instruction que les faits de la cause nécessiteraient pour permettre de statuer en toute connaissance de cause.

6. Les considérations qui précèdent conduisent à admettre le recours, à annuler la décision attaquée du 14 août 2018, et par conséquent aussi la décision dont la révision est demandée, du 6 mars 2017, et à renvoyer la cause à l’OAI pour nouvelle décision au sens des considérants.

Le recourant a en outre droit à une allocation de dépens (art. 61 let. g a contrario LPGA). Son mandataire n'ayant à ce jour pas déposé un état des honoraires et des frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 1 et 2 TFrais). Tout bien considéré, l'activité déployée par ce mandataire devant la Cour de céans peut être évaluée à quelque 6 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs l'heure (CHF 1'680), des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 65 TFrais, CHF 168) et de la TVA au taux de 7,7% (CHF 142.30), l'indemnité de dépens doit être fixée à 1'990.30 francs.

**Par ces motifs,

LA Cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Annule la décision du 6 mars 2017 et celle du 14 août 2018.

3. Renvoie la cause à l’OAI pour nouvelle décision au sens des considérants.

4. Met à la charge de l’OAI des frais et débours par 440 francs.

5. Ordonne le remboursement de l’avance de frais au recourant.

6. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 1'990.30 francs à la charge de l'intimé.

Neuchâtel, le 22 mars 2019

Art. 53 LPGA

Révision et reconsidération

1 Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.

2 L'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu'elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable.

3 Jusqu'à l'envoi de son préavis à l'autorité de recours, l'assureur peut reconsidérer une décision ou une décision sur opposition contre laquelle un recours a été formé.