Assainissement d’une installation de stockage d’huile de chauffage de 45'000 litres (détenteurs d’une installation contenant des liquides de nature à polluer).

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N° dossier: CDP.2018.28

Autorité: CDP

Date décision: 26.04.2018

Publié le: 12.06.2018

Revue juridique:

Titre: Assainissement d’une installation de stockage d’huile de chauffage de 45'000 litres (détenteurs d’une installation contenant des liquides de nature à polluer).

Résumé:

**Les détenteurs d'installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux doivent veiller à l'installation, au contrôle périodique, à l'exploitation et à l'entretien corrects des constructions et des appareils nécessaires à la protection des eaux.

On entend par "détenteur" toute personne physique ou morale qui est responsable de l'exploitation de l'installation indépendamment de sa situation au regard du droit privé (propriétaire, locataire, etc.), respectivement, la personne qui exerce la maîtrise effective sur l’installation et qui est en mesure de prendre des dispositions.

En obligeant le détenteur d'installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux à prendre les mesures de sécurité au sens large, nécessaires en particulier pour garantir la rétention des fuites, le législateur a entendu contraindre le détenteur à assumer leur coût. Ce dernier doit, pour respecter la loi, prendre les mesures que l’on exige de sa part et, partant, les financer, même si leur coût peut se révéler important.**

Articles de loi:

Art. 22 LEAUX

A. En février 1998, la banque A.________SA a vendu l’article 2414 du cadastre de Saint-Aubin, se situant à l’intersection de la rue (…) et de l’avenue (…), dont elle était propriétaire, à X1________, X2________, B.________ et C.________, ainsi qu’à D.________ et E.________. Ces derniers l’ont divisé pour former les biens-fonds 2895 à 2901 du même cadastre, détenus respectivement en copropriété par X1________ et X2________ pour la parcelle 2895, par le couple B.________ et C.________ pour celles 2898 et 2900, ainsi que par l’ensemble des acheteurs pour celle 2901, les terrains 2896 et 2897 étant propriétés de la Carrosserie F.________Sàrl, dont les époux D.________ et E.________ sont les associés-gérants, et l’article 2899 appartenant à X1________. En avril 2005, ce dernier a acheté à X2________ la part de copropriété qu’il détenait sur le bien-fonds 2895, lequel a par la suite été divisé pour former une propriété par étage détenue par X1________ et ses filles, X3________ et X4________.

En particulier deux installations de stockage d’hydrocarbures enterrées à simple paroi (citernes) se trouvent sur l’ancienne parcelle 2414, l’une de 50'000 litres se situant entre les terrains 2897 et 2901, qui alimentait les articles 2896 et 2897 et qui a été mise hors service le 16 octobre 2016 par la Carrosserie F.________Sàrl, l’autre de 45'000 litres portant la référence 22009404 Z 01, sise sur le bien-fonds 2896 et qui aurait – jusqu’à son remplacement en 2011 par cinq cuves de 1'500 litres – approvisionné en huile de chauffage la parcelle 2895. Après avoir invité, à plusieurs reprises depuis 2010, X1________ à mettre hors service ladite citerne no 22009404 Z 01, le Service de l’énergie et de l’environnement (ci-après : SENE ou service) a ordonné au prénommé et à ses filles, en leur qualité de copropriétaires de l’article 2895, de mettre hors service cette installation dans un délai de six mois (décision du 09.12.2016). Saisi d’un recours contre ce prononcé, le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : DDTE ou département) l’a rejeté par décision du 20 décembre 2017. Il a considéré que – contrairement à ce qu’ils soutenaient – X1________, X3________ et X4________ devaient être considérés comme détenteurs de la citerne de 45'000 litres, dont les parois simples ne garantissaient pas une étanchéité adéquate et conforme à la loi. La mise hors service leur incombait.

B. Les prénommés interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du DDTE en concluant, principalement, à son annulation ainsi qu’à celle du prononcé du 9 décembre 2016 du SENE, subsidiairement, au renvoi de la cause audit département, voire au SENE, pour nouvelle décision, le tout sous suite de frais et dépens. Ils contestent être propriétaires et/ou détenteurs de la citerne litigieuse. Plus spécifiquement, ils soutiennent ne pas en avoir la maîtrise, n’étant notamment pas bénéficiaires d’une servitude de conduite, ainsi que ne l’avoir jamais utilisée. Les recourants prétendent que la Carrosserie F.________Sàrl, qui aurait la maîtrise tant en fait qu’en droit de l’installation no 22009404 Z 01, en serait la détentrice, de même qu’elle en serait la propriétaire en application du principe de l’accession.

C. Dans ses d’observations, le DDTE conclut au rejet du recours, sous suite de frais. Le SENE, qui confirme sa décision et renonce à déposer une prise de position sur le recours, s’en remet à la détermination du département. Quant à la Carrosserie F.________Sàrl, elle propose le rejet du recours, sous suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Conformément à l’article 22 al. 1, 1ère phrase de loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), les détenteurs d'installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux doivent veiller à l'installation, au contrôle périodique, à l'exploitation et à l'entretien corrects des constructions et des appareils nécessaires à la protection des eaux. Dans les installations d'entreposage et sur les places de transvasement, la prévention, la détection facile et la rétention des fuites doivent être garanties (al. 2).

a) Traitant de problèmes en lien avec l’assainissement d’une installation de réservoir à carburant de 3'000 litres ayant obtenu une autorisation en 1956, le Tribunal fédéral (arrêt du TF du 22.11.2005 [1A.92/2005] partiellement publié in ATF 132 I 42) a considéré que l’ordonnance du 1er juillet 1998 sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les polluer (OPEL; RS 814.202), abrogée au 1er janvier 2007, était applicable, le droit cantonal en vigueur au moment où l’autorisation de l’installation en cause avait été délivrée ne pouvant en aucun cas constituer le droit déterminant. L’article 26 al. 1 OPEL prévoyait que les installations et les éléments d’installation conformes aux prescriptions et mis en service avant le 1er janvier 1999 pouvaient être utilisés aussi longtemps qu’ils étaient conformes à l’ancien droit, étaient en état de fonctionner et ne présentaient pas de danger concret de pollution des eaux (cons. 6.1). Par conséquent, l’installation de réservoir à carburant était ainsi soumise à l’obligation d’assainir dans la mesure où elle ne correspondait pas aux anciennes prescriptions fédérales (cons. 6.2 à 6.5). La législation fédérale relative à la protection des eaux en vigueur depuis la mi-1972 comprenait et comprend encore, en matière d’installations de réservoir à carburant, la réalisation de trois principes : les principes de prévention, de détection facile et de rétention des fuites. Concrètement, il était et est encore exigé, pour les installations de réservoir à carburant, la mise en place d’une double barrière artificielle, tels que des réservoirs surveillés à double paroi ou des réservoirs placés dans un bassin de rétention (cons. 6.6). La Haute Cour a admis que ces standards valaient encore (cons. 7.2 à 7.4; cf. aussi Huber-Wälchli/Keller, Loi sur la protection des eaux – Jurisprudence de 2003 à 2012, in DEP 2013, p. 397, spécialement, p. 432).

S’il est vrai que les prescriptions existant depuis la promulgation de la LEaux relatives aux installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux ont subi des modifications et ont été en grande partie abrogées par la modification du 24 mars 2006 (RO 2006 4287), force est de constater qu’elles ont été remplacées par des dispositions formulées de manière très générale, de sorte que si la densité normative a été fortement réduite, la législation se limitant désormais à établir quelques principes, les exigences posées sont demeurées. Ainsi, par exemple les principes généraux importants relatifs à l’état de la technique et à l’assurance-qualité, autrefois réglementés dans l’OPEL, sont aujourd’hui ancré dans la loi à l’article 22 LEaux (cf. Huber-Wälchli/Keller, op. cit., p. 430). Découle notamment de cette disposition la garantie de la rétention, nécessaire à empêcher les fuites, et, partant, l’obligation pour les détenteurs d'installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux de mettre hors service les citernes à simple paroi (Grandjean/Briguet, Commentaire de la loi sur la protection des eaux et de la loi sur l’aménagement des cours d’eau, 2016, p. 377 et 381 no 21).

b) La LEaux ne précise pas la notion de "détenteur". Le Message du Conseil fédéral retient cependant que la protection des eaux fait partie intégrante de la protection de l'environnement au sens large et que la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) a servi de "fil conducteur" à diverses dispositions de la LEaux; ainsi, notamment, la terminologie de cette première loi a été adoptée dans toute la mesure du possible (FF 1987 II 1104/1105). La notion de "détenteur" (dans le texte allemand : "Inhaber") est employée à plusieurs reprises dans la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Il en est ainsi en particulier aux articles 10 al. 3 et 16 al. 3 LPE ("détenteur d'une installation"). On peut mentionner, à titre d'exemple, que la procédure d'assainissement d'une installation (selon l'art. 7 al. 7 LPE, on entend par "installations" les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi que les modifications de terrain) ne satisfaisant pas aux prescriptions légales, est dirigée contre son détenteur (cf. art. 16 LPE; 13 et 16 OPB; 8 OPair; ATF 119 Ib 492 cons. 4b). Au sens non seulement de ces dispositions, mais également de la doctrine et de la jurisprudence, on entend par "détenteur" toute personne physique ou morale qui est responsable de l'exploitation de l'installation indépendamment de sa situation au regard du droit privé (propriétaire, locataire, etc.), respectivement, la personne qui exerce la maîtrise effective sur l’installation et qui est en mesure de prendre des dispositions.

Il a ainsi notamment était admis, s’agissant des parties de conduites situées sur des parcelles de route ayant fait l’objet de déréliction, que les propriétaires des biens-fonds raccordés avaient, en tant qu’utilisateurs, un intérêt à leur exploitation et à leur maintien, car sans ses canalisations d’égouts, les immeubles concernés ne seraient pas habitables, de sorte qu’ils étaient aussi responsables de leur aptitude à l’exploitation et qu’ils étaient dans cette mesure détenteurs, avec une obligation d’entretien correspondante. Ils avaient de facto la possibilité de procéder à l’entretien, respectivement, à un assainissement des canalisations (arrêt du Tribunal administratif bernois du 15.03.2004 in JAB 2004 464 et DEP 2005 74 cons. 4.4 et 4.4.1; Huber-Wälchli/Keller, op. cit., p. 421 s.). De même, le Tribunal fédéral a jugé, dans une affaire de prétraitement d’eaux usées produite par un sous-locataire, que l’obligation d’assurer la mise en place de ce dispositif pouvait être imposée au locataire principal. Dans sa position de bailleur, celui-ci avait une maîtrise suffisante sur les équipements de base nécessaires à l’activité du sous-locataire, de sorte que – nonobstant les droits et obligations du bailleur principal s’agissant des travaux d’entretien ou de modification de la chose louée – le locataire principal pouvait être considéré comme détenteur (ATF 119 Ib 492 cons. 6).

En définitive, le "détenteur" est la personne qui est capable de décider des conditions de fait dans lesquelles une installation particulière est exploitée et qui en répond. Autrement dit, c’est celui qui possède effectivement et durablement le pouvoir de disposer de l’installation et qui a la faculté de décider de l’utiliser ou de la faire utiliser à ses frais ou dans son propre intérêt (Brahier, Installations dangereuses et aménagement du territoire, 2010, no 151).

c) En obligeant le détenteur d'installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux à prendre les mesures de sécurité au sens large, nécessaires en particulier pour garantir la rétention des fuites, le législateur a entendu contraindre le détenteur à assumer leur coût. Ce dernier doit, pour respecter la loi, prendre les mesures que l’on exige de sa part et, partant, les financer, même si leur coût peut se révéler important. En d’autres termes, il n’a pas d’alternative; s’il ne les prend pas, il agit illégalement.

3. a) En l’espèce, il y a lieu de constater les faits suivants :

Le rapport de révision du 6 avril 2000 de la citerne de 45'000 litres indique sous la rubrique "Nom et adresse du propriétaire / Gérance" X1________ pour sa raison individuelle, radiée le 13 décembre 2010, à savoir la société Laboratoire G.________ , rue (…) à Z.________.

La décision du 4 février 2010 du SENE, invitant X1________ à procéder au contrôle périodique de son installation de stockage d’hydrocarbures, soit du réservoir d’huile de chauffage no 22009404 Z 01 de 45'000 litres, n’a fait l’objet d’aucune contestation par le prénommé.

Dans sa demande du 15 décembre 2010 portant sur cinq nouvelles citernes d’hydrocarbures à double paroi de 1'500 litres chacune, ce dernier a répondu par l’affirmative à la question de savoir si des réservoirs existaient déjà à l’endroit concerné, sans en préciser la contenance totale. Quant à la décision du 14 janvier 2011, par laquelle le SENE a autorisé X1________ à entreprendre lesdits travaux relatifs à la réalisation de la nouvelle installation, elle précisait que la citerne no 22009404 Z 01 devait être mise hors service. Le prénommé n’a pas recouru contre ce prononcé.

Suite à un courrier du 30 avril 2013 dudit service, portant sur l’adaptation ou la mise hors service de la citerne enterrée à simple paroi précitée et adressé à Laboratoire G.________ , par X1________, celui-ci a notamment fait savoir en date du 3 mai suivant que, s’agissant de cette installation, c’était X2________, en tant que copropriétaire, qui l’utilisait jusqu’en 2006, soit que c’était lui qui était en charge de la gestion du mazout pour leur article 2895. Il a encore précisé que lorsqu’il avait racheté au prénommé la part de copropriété qu’il détenait sur ce bien-fonds, il avait délaissé cette très grosse citerne, l’investissement étant trop important pour la remplir, et qu’il l’avait partant offerte à la vente à C.________. A cet égard, il y a lieu de relevé que dans un courrier daté du 14 octobre 2008, le prénommé demandait à X1________ qu’il procède à la vidange du mazout restant, ainsi qu’au nettoyage de la citerne qu’il souhaitait récupérer. Faisant suite à une requête de renseignements sur cette transaction, C.________ a fait savoir au DDTE qu’il n’avait finalement jamais repris le réservoir d’huile de chauffage de 45'000 litres, l’affaire ne s’étant pas conclue (courriel du 15.09.2017). Relevons également sur ce point qu’il ressort du procès-verbal du 8 février 2016, dressé par le Tribunal civil du Tribunal régional du Littoral et du Val-de-Travers dans le cadre d’une procédure ouverte devant lui, que X2________ a confirmé l’existence d’une citerne à mazout sur la parcelle des époux D.________ et E.________, qui servait uniquement leur fonds à lui et X1________. Il a précisé que si aucune servitude n’avait été constituée pour l’utilisation de cette installation, comme d’ailleurs pour celle d’autres infrastructures, c’était parce que, lors de la vente en 1998 de l’article 2414, il n’était pas apparu nécessaire de prévoir quoi que ce fût, puisqu’il était évident que chaque acheteur utiliserait tour à tour les installations présentes sur l’une ou l’autre des parcelles. X2________ a encore signalé que X1________ était parfaitement au courant de l’existence de la citerne en cause. Dans le cadre de cette procédure civile, un rapport d’expertise établi le 28 février 2017 par l’architecte, H.________, a été déposé. Il fait en particulier état de deux citernes à mazout qui approvisionnaient les terrains 2895, 2896 et 2897, plus précisément d’une installation de stockage d’hydrocarbures de 50'000 litres qui servait les articles 2896 et 2897 et qui avait été mise hors service, ainsi que d’une d’environ 40'000 litres qui alimentait le bien-fonds 2895 et qui, bien que non-utilisée, n’avait pas été mise hors service.

b) Force est de constater – à l’instar des autorités inférieures – que ces pièces au dossier forment un faisceau d’indices qui converge dans le sens, d’une part, de l’alimentation de la parcelle des recourants par le réservoir d’huile de chauffage en cause, auquel leur bien-fonds était raccordé, et, d’autre part, de l’exercice par les intéressés d’une maîtrise effective sur cette installation, ainsi que d’une capacité à prendre des dispositions la concernant. C’est d’ailleurs ce qu’ils ont fait, premièrement, en l’offrant à la vente à C.________, deuxièmement, en condamnant – comme ils l’admettent eux-mêmes – les embouchures des tuyaux arrivant sur leur terrain suite à l’acquisition de la part de copropriété de X2________. Ne serait-ce que par ces deux comportements, les recourants – qui devaient être considérés comme utilisateurs de la citerne no 22009404 Z 01, bien qu’ils aient usé de leur faculté de renoncer à s’en servir, pouvant précisément décider des conditions de fait dans lesquelles le réservoir était exploité – possédaient effectivement et durablement le pouvoir d’en disposer.

Les documents déposés par les intéressés dans le cadre des précédentes procédures, à savoir, d’une part, le procès-verbal d’audience du 8 février 2011 devant le Tribunal civil du Tribunal régional du Littoral et du Val-de-Travers portant sur l’exécution du partage de l’article 2414 et le projet de plan de division de ce fonds, pièces qui ne font nullement mention de l’installation litigieuse et, d’autre part, le règlement du 17 février 1998 de la copropriété sur la parcelle 2895, qui faisait état au titre de parties communes affectées à l’usage commun de tous les copropriétaire, notamment, d’un local de chauffage, avec compteur électriques, citerne de 15'000 litre et chaudière, ne permettent pas d’infirmer que la citerne no 22009404 Z 01 ait servi le terrain 2895 et que les recourants en ait eu la maîtrise effective.

Dans ces conditions, les seules allégations des intéressés, non-étayées par pièces, ne suffisent pas à admettre qu’ils n’avaient pas le pouvoir de disposer de ce réservoir et que ce serait la Carrosserie F.________Sàrl qui l’aurait eu et qui en aurait été tant détentrice que propriétaire. A cet égard, il convient de relever que le fait que les recourants ne sont pas bénéficiaires d’une servitude de conduite et que la citerne en cause se trouve sur le terrain de ladite société n’est pas déterminant, puisque la notion de "détenteur" n’est pas liée à l’existence d’un droit de propriété ou d’un autre droit réel, mais à la maîtrise de fait sur l’installation (cf. cons. 2b ci-avant; cf. aussi Schöbi, Der Umgang des Gesetzgebers mit Umweltschäden in DEP 2009 463, spéc., p. 470 ss).

4. Le dossier tel que constitué permettant à la Cour de céans de statuer, il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition des recourants tendant à la mise en œuvre d'une vision locale. Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté, et la décision attaquée doit être confirmée. Vu l'issue de la procédure, les frais seront mis à charge des recourants qui succombent (art. 47 al. 1 LPJA) et il ne leur sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

La Carrosserie F.________Sàrl, tiers intéressé, qui a procédé avec l'aide d'un mandataire professionnel et qui obtient gain de cause, peut prétendre à des dépens à charge des recourants (art. 48 LPJA). Le montant est fixé en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 60 al. 2 TFrais, applicable par le renvoi de l’art. 69 TFrais). Me I.________ a déposé un mémoire d’activité (art. 66 TFrais) non détaillé faisant état de 1'773.35 francs d’honoraires, correspondant à 6 heures et 20 minutes au tarif horaire de 280 francs, de 177.35 francs de frais notamment de ports, de photocopies et de secrétariat, ainsi que de 150.20 francs de TVA à 7.7 %, soit un montant global de 2'100.90 francs. Vu la nature de la cause et le résultat obtenu, l'activité alléguée paraît correspondre à ce qu'exigeait le mandat en question et il convient de fixer l’indemnité de dépens à ce montant, frais et TVA compris.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Met solidairement à la charge des recourants un émolument de décision et des débours par 880 francs, montant compensé par leur avance.

3. N'alloue pas de dépens aux recourants.

4. Alloue une indemnité de dépens de 2'100.90 francs à la Carrosserie F.________Sàrl, à charge des recourants solidairement.

Neuchâtel, le 26 avril 2018

Art. 221LEaux

Exigences générales

1 Les détenteurs d'installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux doivent veiller à l'installation, au contrôle périodique, à l'exploitation et à l'entretien corrects des constructions et des appareils nécessaires à la protection des eaux. Les installations d'entreposage soumises à autorisation (art. 19, al. 2) doivent être contrôlées tous les 10 ans au moins; selon le danger qu'elles représentent pour les eaux, le Conseil fédéral fixe des intervalles de contrôle pour d'autres installations.

2 Dans les installations d'entreposage et sur les places de transvasement, la prévention, la détection facile et la rétention des fuites doivent être garanties.

3 Les installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux ne peuvent être construites, transformées, contrôlées, remplies, entretenues, vidées et mises hors service que par des personnes qui garantissent, de par leur formation, leur équipement et leur expérience, le respect de l'état de la technique.

4 Quiconque fabrique des éléments d'installation doit contrôler qu'ils correspondent à l'état de la technique et doit produire des documents attestant les résultats de ces contrôles.

5 Si des installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux sont construites, transformées ou mises hors service, leurs détenteurs doivent le notifier au canton, selon les directives de ce dernier.

6 Les détenteurs des installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux ainsi que les personnes chargées d'en assurer l'exploitation ou l'entretien signalent immédiatement à la police de la protection des eaux toute fuite constatée. Ils prennent de leur propre chef toutes les mesures qui peuvent raisonnablement être exigées d'eux pour éviter de polluer les eaux.

7 Les al. 2 à 5 ne s'appliquent pas aux installations qui ne peuvent pas mettre en danger les eaux ou qui le peuvent seulement dans une faible mesure.

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 24 mars 2006, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2006 4287; FF 2005 869).