Autorisation de pratiquer la médecine. Notion de décision. Nullité d’une décision émanant d’une autorité incompétente.

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N° dossier: CDP.2018.24

Autorité: CDP

Date décision: 18.05.2018

Publié le: 03.07.2018

Revue juridique: RJN 2018, P.793

Titre: Autorisation de pratiquer la médecine. Notion de décision. Nullité d’une décision émanant d’une autorité incompétente.

Résumé:

**Un courrier confirmant à un médecin qu’il n’est pas autorisé à pratiquer dans le canton constitue une décision constatant formellement l’inexistence d’un droit sujette à recours.

Nullité d’une décision émanant de l’Office des prestataires ambulatoires faute pour cet office de disposer d’une compétence décisionnelle en matière d’autorisation de pratiquer la médecine.**

Articles de loi:

Art. 3 al. 1 LPJA Art. 8 al. 1 LPJA

A. Le 3 décembre 1996, le Département de la justice, de la santé et de la sécurité a autorisé X.________, née en 1964, à pratiquer conditionnellement en qualité de médecin-anesthésiste dans le cadre de la Clinique A.________SA, à Z.________ jusqu’au 30 juin 1997. Cette autorisation a été renouvelée année après année, puis tous les deux ans. Après s’être vu décerner, le 9 juin 2004, par le Département fédéral de l’intérieur, le diplôme de médecin, la prénommée a demandé à être mise au bénéfice d’une autorisation illimitée de pratiquer. Se référant à l’article 60 de la loi de santé du 6 février 1995, le médecin cantonal lui a délivré, le 11 août 2005, une "attestation d’enregistrement", au terme de laquelle elle était "enregistrée en qualité de médecin-anesthésiste et habilitée à exercer cette fonction dans le canton".

Le 8 août 2017, X.________ a requis de l’Office des prestataires ambulatoires du Service de la santé publique "une attestation de situation professionnelle stipulant [qu’elle] est enregistrée en qualité de médecin-anesthésiste et habilitée à exercer cette fonction dans le canton". Attirant l’attention de la prénommée sur le fait que son enregistrement du 11 août 2005 avait une validité de deux ans, soit jusqu’au 31 août 2007 et constatant qu’elle n’avait pas le titre fédéral de médecin spécialiste en anesthésiologie, la suppléante du chef de cet office l’a invitée, par courrier du 5 septembre 2017, à fournir des explications au sujet de sa situation jusqu’au 19 septembre 2017, tout en lui confirmant "[qu’elle n’est] pas autorisée à pratiquer dans le canton". Considérant que cette dernière mention avait le caractère d’une décision, l’intéressée a demandé à son auteur d’en confirmer la nullité pour le motif qu’elle est au bénéfice d’une autorisation de pratique illimitée dans le temps. Par courrier du 28 septembre 2017, le chef du Service de la santé publique a répondu que la correspondance du 5 septembre 2017 n’était pas une décision mais avait valeur d’information et qu’une décision formelle ne pourrait intervenir qu’en lien avec une nouvelle demande d’autorisation de pratiquer déposée selon les formes prescrites par le droit fédéral et cantonal.

X.________ a interjeté devant le Département des finances et de la santé (ci-après : le département) un recours contre les "lettres-décisions" des 5 et 28 septembre 2017 précitées, concluant, à titre de mesures provisionnelles, à ce qu’elle soit autorisée à exercer la profession de médecin-anesthésiste jusqu’à droit connu en la présente procédure et, au fond, à l’annulation de la décision attaquée, à ce qu’un délai lui soit imparti pour faire valoir son titre de médecin FMH en anesthésiologie, cas échéant, une équivalence et à ce qu’elle soit autorisée à pratiquer dans l’attente de la reconnaissance de validité de son titre ou de son équivalence. Le département a déclaré la requête de mesures provisionnelles irrecevable et au surplus mal fondée par décision incidente du 10 octobre 2017, avant de déclarer le recours irrecevable et au surplus mal fondé par décision du 27 novembre 2017. Dans celle-ci, il a notamment considéré que les lettres des 5 et 28 septembre 2017 constituaient de simples renseignements qui ne déployaient aucun effet obligatoire, qu’en l’absence de décision le recours était irrecevable, si bien qu’il n’y avait pas lieu d’entrer en matière sur les griefs de la recourante, et qu’il était au surplus rejeté en ce qui concerne le moyen tiré du principe de la confiance.

B. X.________ recourt consécutivement devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre ces deux prononcés, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de la décision incidente du 10 octobre 2017 et à l’octroi des mesures provisionnelles requises, d’une part (recours du 23.10.2017, CDP.2017.287), et à l’annulation de la décision du 27 novembre 2017 et au renvoi du dossier au département pour nouvelle décision au sens des considérants après avoir donné suite aux mesures provisionnelles, d’autre part (recours du 22.01.2018, CDP.2018.24). En résumé, elle fait valoir que la lettre du 5 septembre 2017, confirmée par celle du 28 septembre 2017, a bien le caractère d’une décision constatatoire ayant des effets de droit, ce d’autant plus qu’elle faisait suite à sa demande du 8 août 2017 tendant à obtenir une attestation de son droit de pratiquer dans le canton de Neuchâtel.

C. Tant le département, par Service juridique de l’Etat, que le Service de la santé publique concluent au rejet des recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Les recours successifs de X.________ reposant sur un même état de fait, il se justifie de les joindre et de les liquider en un seul arrêt.

b) Interjeté dans les formes et délai légaux, les recours sont de ce point de vue recevables.

2. a) Aux termes de l’article 32 let. a LPJA, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée. Cet intérêt digne de protection doit être pratique et actuel. Il doit exister tant au moment du dépôt du recours qu’à celui où l’arrêt est rendu (arrêt du TF du 26.10.2017 [2C_1171/2016]; ATF 142 I 135 cons. 1.3.1). Si l’intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet (ATF 142 I 135), alors qu’il est irrecevable si l’intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 137 I 23 cons. 1.3.1). Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt du TF du 31.07.2009 [8C_18/2009] cons. 3 et les références), lorsque le litige devient sans objet ou que les parties cessent d'y avoir un intérêt juridique, l'affaire est rayée du rôle; le tribunal statue sur les frais du procès par une décision sommairement motivée, en tenant compte de l'état de choses existant avant le fait qui met fin au litige.

b) En l’espèce, dans son recours du 23 octobre 2017, X.________ conclut à l’annulation de la décision incidente du département du 10 octobre 2017, qui déclarait irrecevable et au surplus mal fondée sa requête de mesures provisionnelles, et à ce que ces mesures, qui tendaient à l’autoriser à exercer la profession de médecin-anesthésiste jusqu’à droit connu sur son recours devant le département, lui soient accordées. Etant donné que le département s’est prononcé au fond par décision du 27 novembre 2017, le recours de la prénommée contre la décision incidente a perdu tout objet et doit par conséquent être classé, sans frais.

3. L'article 3 al. 1 LPJA définit la décision comme toute mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce qui, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, a pour objet soit de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), soit de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b), soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'article 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). La notion de décision vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 cons. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 cons. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt du TF du 18.09.2015 [1C_113/2015] cons. 2.2). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a considéré que l’indication dans une lettre que "les membres de l’association "Pour l’Egalité animale" doivent obtenir une autorisation de distribution de flyers sur le domaine public moyennant une demande préalable" avait pour effet de constater formellement l’existence d’une obligation, à savoir celle de demander une autorisation de distribution de tracts sur le domaine public. Ce courrier représentait donc une mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, qui avait pour objet de constater l’existence d’une obligation. Il répondait par ailleurs à une demande de cette association à se voir confirmer que ses membres avaient le droit de distribuer des tracts à but idéal sur le domaine public, sans avoir à demander d’autorisation, requête que la Haute Cour a qualifié de demande de constatation de non soumission à autorisation (cons. 2.3).

4. En l’espèce, dans sa décision du 27 novembre 2017, le département a considéré que les lettres des 5 et 28 septembre 2017, émanant respectivement de la suppléante du chef de l’Office des prestataires ambulatoires et du chef du Service de la santé publique, constituaient de simples renseignements qui n’avaient déployé aucun effet obligatoire. Faute de décision, il a déclaré le recours irrecevable et n’est pas entré en matière sur les griefs de la recourante, exception faite – curieusement - de celui relatif au principe de la confiance qu’il a déclaré mal fondé. Transposée au cas d’espèce, la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral conduit toutefois à reconnaître à la lettre du 5 septembre de la suppléante du chef de l’Office des prestataires ambulatoires valeur de décision au sens de l’article 3 al. 1 let. b LPJA. Car, en confirmant à la recourante qu’elle n’est "pas autorisée à pratiquer dans le canton", ce courrier constate formellement l’inexistence d’un droit que l’intéressée estime détenir, soit celui d’exercer la médecine dans le canton de Neuchâtel. Cette correspondance répond par ailleurs à sa demande du 8 août 2017, qui constitue une demande de constatation qu’elle est enregistrée en qualité de médecin anesthésiste et qu’elle est habilitée à exercer cette fonction dans le canton de Neuchâtel.

Pour les motifs qui suivent, il n’y a cependant pas lieu de renvoyer la cause au département pour qu’il entre en matière sur le recours dont il était saisi contre cette décision et qu’il examine les griefs sur lesquels il ne s’est pas prononcé.

5. a) Toute personne qui entend exercer une activité à titre indépendant ou dépendant relevant des professions médicales universitaires ou des autres professions de la santé doit être au bénéfice d’une autorisation délivrée par le département (art. 54 de la loi de santé [LS], du 06.02.1995). Selon l’article 1 al. 3 du règlement provisoire d'exécution de la loi de santé, du 31 janvier 1996 (ci-après : le règlement), le Département des finances et de la santé est l'autorité compétente, notamment, pour délivrer l'autorisation requise pour exercer une activité relevant des professions médicales ou des autres professions de la santé (art. 53); a fortiori est-il donc aussi compétent pour constater l’existence ou l’inexistence du droit de pratiquer la médecine.

En l’espèce, force est de retenir que l’Office des prestataires ambulatoires, dont émane la décision de constatation du 5 septembre 2017, n’a aucune compétence décisionnelle en la matière, si tant est que cet office dispose d’une quelconque compétence dans le domaine de la santé publique, ni la LS ni le règlement ne lui prêtant existence.

b) En principe, la sanction ordinaire d'une décision comportant des vices est l'annulabilité. La nullité absolue, qui doit être constatée d’office, ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (arrêt du TF du 08.12.2016 [1C_111/2016] cons. 5 et les références citées).

c) En l’espèce, le vice affectant la décision du 5 septembre 2017, soit l’incompétence fonctionnelle, voire ratione materiae, de l’autorité qui a statué est d’une gravité telle qu’elle emporte nullité de la décision. Non seulement la recourante a été privée du droit à une décision primaire rendue par l'autorité compétente, soit en l'occurrence le Département des finances et de la santé, mais surtout elle s'est vu notifier une décision rendue par une autorité qui n'a aucune compétence décisionnelle et dont l’existence ne ressort en outre ni de la LS ni du règlement applicable en matière d’autorisation de pratiquer la médecine. Ce vice était au surplus manifeste puisqu'une simple lecture de ces textes permettait de le déceler. Enfin, on ne voit pas en quoi la nullité absolue de la décision du 5 septembre 2017 mettrait en péril la sécurité du droit.

6. Il suit des considérants qui précèdent que le chiffre 1 du prononcé du 27 novembre 2017 doit être réformé en ce sens que la décision du 5 septembre 2017 est déclarée nulle et que, partant, le recours contre ce prononcé est irrecevable. Cette réforme ne conduit cependant pas à l'admission du recours devant l’Autorité de céans, lequel se révèle au contraire mal fondé. Compte tenu de l’issue de ce litige, les frais judiciaires seront mis à la charge de la recourante et aucuns dépens ne lui seront versés (art. 47 al. 1, 48 al. 1 LPJA).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Ordonne la jonction des causes CDP.2017.287 et CDP.2018.24.

2. Dit que le recours contre la décision incidente du département du 10 octobre 2017 est devenu sans objet et ordonne son classement (CDP.2017.287), sans frais, l’avance de ceux-ci étant restituée à la recourante, et sans allocation de dépens.

3. Rejette le recours contre la décision du département du 27 novembre 2017 qui est réformée en ce sens que la décision du 5 septembre 2017 de l’Office des prestataires ambulatoires est déclarée nulle et que, partant, le recours de X.________ contre cette décision est irrecevable (CDP.2018.24).

4. Met à la charge de la recourante les frais de procédure dans la cause CDP.2018.24 par 880 francs, montant compensé par son avance, et ne lui alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 18 mai 2018