Statut de la fonction publique. Relation entre horaire de travail variable, solde positif du temps de travail effectué et heures supplémentaires.

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N° dossier: CDP.2017.52

Autorité: CDP

Date décision: 08.11.2017

Publié le: 26.01.2018

Revue juridique:

Titre: Statut de la fonction publique. Relation entre horaire de travail variable, solde positif du temps de travail effectué et heures supplémentaires.

Résumé:

Distinction entre le surplus d’heures effectuées dans le cadre de l’horaire de travail variable et les heures supplémentaires ordonnées par l’employeur.

Articles de loi:

Art. 26 LST Art. 6 RDF Art. 7 RDF Art. 8 RDF

A. Par contrat du 15 janvier 2015, X.________ a été engagé à partir du 9 février 2015 en qualité de formateur en [….] auprès du Centre neuchâtelois d’intégration professionnelle (ci-après : l'employeur), établissement de droit public ayant la personnalité juridique. L’engagement était à plein temps (base de 40h hebdomadaires). Le traitement était celui de la classe 7a/1HP, correspondant à un salaire mensuel brut de 7'324.80 francs (versé 13 fois l’an) avec une retenue de 10 % en raison de l’absence d’un titre pédagogique. Le 12 février 2016, le cahier des charges du prénommé a été modifié et la mission collective de "responsable des dessins" lui a été attribuée. Cette mission était estimée à une charge d’environ 90 heures par années réparties en 2 heures par semaine.

Le 9 août 2016, le contrat d’engagement provisoire de l'intéressé a été résilié pour le 31 octobre 2016. Ce dernier a été libéré de son obligation de travailler dès le 9 août 2016 et le solde de ses vacances a été payé avec son dernier salaire.

Le 17 janvier 2017, suite à l’interpellation de l'intéressé qui invoquait 181,82 heures effectuées en plus de son horaire, l'employeur lui a indiqué qu’il n’avait pas exigé de lui qu’il effectue des heures supplémentaires et il lui a rappelé qu’il avait bénéficié, comme tous les formateurs, de six jours de vacances compensatoires annuellement pour tenir compte des contraintes liées à la fonction. Le 14 février 2017, l'employeur a rappelé ces éléments et a indiqué qu’il n’y avait jamais eu de situation exceptionnelle nécessitant l’exécution d’heures supplémentaires. Concernant la mission collective de "responsable des dessins", l'employeur a précisé qu’il n’engageait pas d’heures supplémentaires pour l’exécution de cette tâche, la direction pouvant libérer le responsable pendant quelques heures moyennant demande formelle si la mission ne pouvait pas être réalisée dans le temps de travail.

B. Le 20 février 2017, X.________ ouvre action devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal. Il fait valoir qu’il s’est beaucoup investi dans son travail et qu’il avait accumulé un solde de 181,82 heures supplémentaires au moment de son licenciement, heures supplémentaires qu’il n’a pas pu récupérer et dont il demande implicitement le paiement. Il affirme aussi qu’il a été licencié pendant un arrêt maladie et que son licenciement lui paraît abusif et incorrect.

C. Dans sa réponse, l'employeur conclut implicitement au rejet de la demande. Il expose le contexte réglementaire dans lequel a été engagé le demandeur, et notamment le fait qu’il disposait de 6 jours de congés compensatoires en sus du droit ordinaire aux vacances pour tenir compte des contraintes liées à sa fonction de formateur d’adultes, jours dont il a été tenu compte dans le cadre du paiement du solde de ses vacances avec son salaire d’octobre 2016. Il admet que X.________ disposait d’un solde de 51,49 heures au 28 juin 2016, dont 40 heures avaient été payées dans le cadre des vacances. Pour le solde de 11,49 heures, l'employeur fait valoir qu’il n’a à aucun moment exigé du demandeur l’accomplissement d’heures supplémentaire et que ce dernier a été libéré de son obligation de travailler dès le 9 août 2016 et que ses vacances lui ont été payées.

D. X.________ réplique et fait valoir que la direction n’a jamais désapprouvé les heures supplémentaires effectuées alors qu’elle en avait connaissance grâce au logiciel de timbrage. ll critique la manière dont ses rapports de travail se sont terminés et invoque que son licenciement est intervenu alors qu’il était en arrêt maladie.

E. L'employeur duplique.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. L’action de droit administratif est subsidiaire – comme le rappelle l’article 59 LPJA – et elle n’est pas recevable lorsque le demandeur peut faire valoir ses droits par la voie du recours. C’est la raison pour laquelle si, dans un domaine ressortissant à l’action de droit administratif au sens de l’article 58 LPJA, l’autorité dispose néanmoins, en vertu de la réglementation topique applicable au litige, de la compétence de statuer par un acte fondé sur son pouvoir souverain et contraignant, la contestation peut faire l’objet d’une décision sujette à recours, excluant l’action de droit administratif (RJN 2012, p.379 cons. 2 et les références citées).

Dans ses écritures, X.________ invoque le caractère abusif et incorrect de son licenciement.

La Cour de céans observe qu’il n’est pas contesté que le licenciement de l’intéressé a fait l’objet d’une décision prise par le directeur du CNIP. Or, cette décision était susceptible d’un recours au Conseil de l'employeur, puis au Tribunal cantonal, conformément à l’article 14 du règlement d’organisation du CNIP, du 15 janvier 2011. En cas de désaccord avec ce licenciement, il appartenait ainsi à l’intéressé de contester la décision par la voie du recours et ce, dans le délai prévu à cet effet. Compte tenu de cette possibilité de contester la décision de licenciement d’une part et du caractère subsidiaire de l’action de droit administratif d’autre part, il n’est pas possible d’examiner les griefs y relatifs soulevés par l’intéressé dans le cadre de la présente action, qui a ainsi pour seul objet le paiement d’heures supplémentaires. De ce point de vue, la demande est irrecevable.

2. a) Selon l’article 58 LPJA en relation avec l’article 47 OJN, la Cour de droit public du Tribunal cantonal connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif et portant notamment sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l’Etat et des communes, y compris les prestations d’assurance (let. a). Il sied à ce propos de préciser que la jurisprudence cantonale a de tout temps implicitement considéré que l’article 58 let. a LPJA s’applique non seulement aux litiges découlant des rapports de service des agents de l’Etat et des communes mais aussi à ceux découlant des relations de travail de droit public des employés des établissements de droit public indépendants de l’Etat et dotés de la personnalité juridique (cf. arrêts de la CDP du 17.10.2013 [CDP.2009.125] cons. 1; du 27.01.2012 [CDP.2012.220] cons. 1 non publié in RJN 2012, p. 375; du 29.10.2012 [CDP.2009.254] cons. 1a). Par ailleurs, il faut comprendre par prestations pécuniaires au sens de l’article 58 let. a LPJA des prestations appréciables en argent réclamées à la collectivité publique (au sens large) par un de ses agents ou inversement (RJN 1994, p. 259).

b) En l’occurrence, le litige porte sur le paiement d’heures supplémentaires. Dès lors que cette contestation pécuniaire intervient en relation avec un contrat de travail de droit public conclu avec un établissement de droit public doté de la personnalité juridique (art. 1 al. 2 de la loi sur le CNIP, LCNIP, RSN 414.231.0), c’est bien dans le cadre d’une action de droit administratif opposant le demandeur à son employeur que doit être examiné le présent litige. La demande ainsi délimitée quant à son objet, par ailleurs déposée dans les formes prévues par la loi (art. 60 LPJA), est recevable.

3. Le personnel du CNIP est soumis aux dispositions légales régissant le statut de la fonction publique (art. 11 LCNIP). C’est dès lors à l’aune de la loi sur le statut de la fonction publique (LSt), du 28 juin 1995 et de sa réglementation d’application qu’il convient d’examiner la présente cause.

a) La résolution du litige nécessite une compréhension de la manière dont la législation en matière de statut de la fonction publique appréhende le temps que doivent consacrer à leur travail les titulaires de fonctions publiques au sens large, comprenant également les personnes en statut d’engagement provisoire selon l’article 12 LSt puisque cette disposition figure sous le titre II de la loi intitulé "Titulaires de fonctions publiques". L’article 25 LSt confie au Conseil d’Etat le soin de fixer la durée et l’horaire du travail des titulaires de fonctions publiques. Sur la base de cette délégation de compétence, le Conseil d’Etat a fixé la durée hebdomadaire de travail à 40 heures, soit 8 heures par jour (art. 2 du règlement des fonctionaires [RDF], du 09.03.2005, dans sa version en vigueur jusqu’au 31.12.2016, applicable à la présente cause). Les fonctionnaires ne sont en règle générale pas soumis à des horaires stricts mais disposent d’une certaine flexibilité dans la fixation de leur horaire et de la durée du travail journalier. C’est ainsi que, dans le cadre de ce qui est appelé l’horaire variable, la différence entre le temps de travail dû et le temps de travail effectué peut librement évoluer à la fin de chaque mois entre 100 heures en plus et 10 heures en moins; ce solde est reporté sur le mois suivant, respectivement sur l’année civile suivante (art. 6 RDF). La différence entre le temps de travail dû et le temps de travail effectué donne droit à des congés compensatoires (art. 7 RDF), qui servent à "reprendre" le surplus du temps de travail effectué par rapport au temps de travail dû. A la fin des rapports de service, le temps de travail effectué doit correspondre au temps de travail dû; un solde d’heures positif doit être payé si les besoins du service n’ont pas permis la compensation (art. 8 RDF).

b) S’agissant des heures supplémentaires, l’article 26 LSt prévoit que lorsque les besoins du service l’exigent, le personnel de l’administration cantonale peut être exceptionnellement astreint à des heures de travail supplémentaires, dont le nombre maximum est fixé par le Conseil d’Etat (al. 1); ces heures doivent être compensées par des congés, à défaut par une rétribution spéciale (al. 2). L’article 9 RDF précise que les heures supplémentaires correspondent à la différence entre le temps de travail effectué et le temps de travail dû qui ne peut être ni reporté ni compensé en application de la réglementation relative à l’horaire variable (al. 1). En d’autres termes, les heures supplémentaires sont celles effectuées en plus de la limite supérieure de 100 heures prévue dans le cadre de l’horaire variable. Sous réserve des cas d’urgence, les heures supplémentaires doivent être ordonnées par le chef de service, qui en fixe à l’avance le nombre et la période au cours de laquelle elles sont exigées. Le chef de département dont dépend le service concerné doit autoriser préalablement leur accomplissement, sous peine de leur non-reconnaissance (al. 2). Dans le cadre du CNIP, il appartient au directeur, en sa qualité d’autorité de nomination, d’ordonner l’accomplissement d’heures supplémentaires (art. 80 al. 3 let. b LSt en relation avec l’art. 5 du règlement d’organisation du CNIP, du 15.01.2011).

4. a) En l’espèce, X.________ fait valoir qu’il a effectué 181,82 heures supplémentaires entre le moment de son engagement et le 28 juin 2016 et qu’il n’a jamais pu récupérer ces heures. A ce propos, la Cour de céans observe à titre préalable que le demandeur évoque de manière générale des "heures supplémentaires" sans faire de distinction entre les heures qui relèvent de l’horaire variable (dans la limite de -10h/+100h) et les heures supplémentaires à proprement parler. La Cour de céans constate ensuite que le total de 181,82 heures résulte en réalité de la somme des "heures supplémentaires" réalisées en 2015 (130,33 heures; cf. décompte d’heures du 01.01‑31.12.2015) et celles effectuées en 2016 (51,49 heures; cf. décompte d’heures du 01.01‑28.06.2016). Dans les décomptes produits, ces heures figurent sous la rubrique "heures variables" et non pas sous la rubrique "heures supplémentaires".

b) Le demandeur ne prétend pas et il ne ressort pas du dossier que le directeur de l'établissement lui aurait ordonné d’effectuer des heures supplémentaires au sens des articles 26 LSt et 9 RDF. Il fait valoir que son employeur était au courant des heures effectuées et qu’il n’a jamais eu d’avertissement à ce sujet ni de demande de réduire ses heures. La Cour de céans observe que cela ne suffit pas à permettre la reconnaissance d’heures supplémentaires dès lors que la législation à ce sujet est claire : l’accomplissement d’heures supplémentaires ne peut intervenir que sur ordre de l’employeur, de telle sorte qu’il ne peut y avoir reconnaissance d’heures supplémentaires accomplies à la seule initiative de l’employé. Il s’ensuit que pour ce premier motif déjà, la demande doit être rejetée en ce qu’elle concerne les 81,82 heures qui dépassent le maximum admissible dans le cadre de l’horaire variable (100 heures), sans qu’il soit nécessaire de connaître la raison (compensation forfaitaire avec les vacances compensatoires, non-reconnaissance par l’employeur, autre…) pour laquelle le solde variable 2015 (130,33 heures) n’a pas été reporté sur le décompte d’heures 2016.

c) En ce qui concerne le solde des 100 heures résultant de l’horaire variable, l'employeur expose que 40 de ces heures ont été payées avec les vacances à la fin des rapports de travail (31.10.2016), dans le cadre des jours de vacances compensatoires calculés pro rata temporis ([6 jours de vacances compensatoires à 8 heures par jour] x 10 mois / 12 mois). Le demandeur reconnaît implicitement dans sa réplique que ces 40 heures doivent être déduites des heures dont il demande le paiement. Il reste ainsi à déterminer ce qu’il en est des 60 heures restantes.

Selon l’article 8 RDF rappelé plus haut, à la fin des rapports de service, le temps de travail effectué doit correspondre au temps de travail dû; un solde d’heures positif doit être payé si les besoins du service n’ont pas permis la compensation. Il en découle qu’un paiement d’un solde d’heures positif n’est payé qu’à titre subsidiaire et pour autant qu’il n’ait pas été possible pour le titulaire de fonction publique de "reprendre" ces heures pendant le délai de congé. Dans le cas d’espèce, les relations de travail ont été résiliées le 9 août 2016 pour le 31 octobre 2016 et le demandeur a immédiatement été libéré de l’obligation de travailler. Il a ainsi disposé de deux mois et trois semaines pour reprendre le solde d’heures positif de 60 heures, représentant 7,5 jours de travail. Le demandeur invoque certes qu’il était en arrêt maladie au moment du licenciement et jusqu’au 19 août 2016. Indépendamment du fait qu’il n’a déposé aucun moyen de preuve à l’appui de cette affirmation, il faut constater que même en prenant en compte la période d’arrêt maladie alléguée, il restait encore deux mois et une semaine pour permettre la compensation avec le solde d’heures positif de 60 heures. Quant à l’affirmation selon laquelle son arrêt maladie pouvait être prolongé au-delà du 19 août 2016, elle suffit pour constater qu’il ne l’a pas été. Cela étant, la demande doit être rejetée en ce qu’elle concerne le solde d’heures positif de 60 heures.

d) Il ressort du considérant précédant que la période entre la décision de licenciement (09.08.2016) et la fin des relations de travail (31.10.2016) permettait non seulement la compensation avec le solde d’heures positif résultant de l’horaire variable, mais aurait aussi permis la compensation avec les 81,82 heures supplémentaires effectuées à la seule initiative de l’intéressé, dans l’hypothèse non réalisée en l’espèce où elles auraient effectivement été ordonnées par l’employeur. Pour ce deuxième motif également, la demande doit être rejetée en ce qu’elle concerne les 81,82 heures qui dépassent le maximum admissible dans le cadre de l’horaire variable (100 heures).

e) Ces considérants amènent au rejet de la demande.

5. Selon la pratique en matière de litiges relatifs aux rapports de service, il n’est pas perçu de frais lorsque la valeur litigieuse n’excède pas 30'000 francs (arrêt non publié de la CDP du 30.10.2015 [CDP.2015.71]). Le demandeur prétend au paiement de 181,82 heures, ce qui représente environ 4,55 semaines de travail à 40 heures. Retenant qu’un mois représente 4,33 semaines, et compte tenu du traitement mensuel versé 13 fois l’an, le montant litigieux peut être estimé de manière arrondie à 8'338 francs ([4,55/4,33] x [CHF 7'324.80x13/12]). Ce montant étant inférieur à 30'000 francs, il y a lieu de statuer sans frais, et sans dépens, vu le sort de la cause.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette la demande dans la mesure de sa recevabilité.

2. Statue sans frais.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 8 novembre 2017