Nature d’une décision de renvoi. Transposition dans le droit cantonal neuchâtelois de la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral à propos de l’article 93 al. 1 LTF. Cas d’application en matière de droit des constructions.

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N° dossier: CDP.2017.337

Autorité: CDP

Date décision: 19.07.2018

Publié le: 26.07.2018

Revue juridique: RJN 2018, P.802

Titre: Nature d’une décision de renvoi. Transposition dans le droit cantonal neuchâtelois de la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral à propos de l’article 93 al. 1 LTF. Cas d’application en matière de droit des constructions.

Résumé:

**Une décision par laquelle une autorité annule la décision de l’autorité inférieure et lui renvoie la cause pour complément d’instruction et nouvelle décision ne met pas un terme à la procédure et doit être considérée comme une décision incidente, qui n’est susceptible d’être attaquée qu’aux conditions de l’article 93 al. 1 LTF. Confirmation de la jurisprudence publiée au RJN 2015, p. 515.

En matière de droit des constructions, le principe de la coordination garanti par l’article 25a LAT s’oppose en outre à ce qu’il soit entré en matière sur un recours contre une décision de renvoi tant que l’autorité compétente n’a pas définitivement statué sur le permis de construire.**

Articles de loi:

Art. 27 LPJA

A. Propriétaire de l’article 5902 du cadastre de Neuchâtel, A.________Sàrl a déposé, le 12 mai 2015, une demande de permis de construire (sanction définitive), pour l’agrandissement de l’établissement pour personnes âgées sis sur cette parcelle (création d’une véranda sous existante, ajout d’un étage supplémentaire et ajout d’une isolation périphérique et d’un bardage en bois). Ce projet, qui dérogeait à la réglementation communale sur les questions du taux d’occupation du sol et de l’indice d’utilisation du sol, a suscité plusieurs oppositions durant sa mise à l’enquête publique. Par courrier du 28 novembre 2016, l’architecte communal adjoint de la Ville de Neuchâtel a transmis aux opposants une décision du 25 mai 2016 par laquelle le Département du développement territorial et de l’environnement (ci-après : DDTE) accorde les dérogations au taux d’occupation du sol et à l’indice d’utilisation du sol et lève, dans cette mesure, les oppositions, une décision du 7 novembre 2016, par laquelle le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel (ci-après : le conseil communal) déclare mal fondées les oppositions au projet de construction et une décision du 28 novembre 2016, par laquelle le conseil communal accorde la sanction définitive et délivre le permis de construire.

Saisi d’un recours de plusieurs opposants contre la décision du conseil communal du 7 novembre 2016, d’une part, et la décision spéciale du DDTE du 25 mai 2016, d’autre part, le Conseil d’Etat a très partiellement admis le recours en ce sens que la décision du conseil communal levant les oppositions était confirmée, alors que l’octroi du permis de construire et la décision du DDTE étaient annulés, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

B. X1________ et X2________, X3________, X4________ et X5________, ainsi que X6________ interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision dont ils demandent l’annulation, excepté en tant qu’elle annule la décision du DDTE et lui renvoie la cause, cette partie de la décision correspondant à une décision de renvoi, que la jurisprudence de la Cour de droit public qualifie d’incidente, contre laquelle, faute de préjudice irréparable, un recours serait déclaré irrecevable. Ils font en revanche valoir que, en tant qu’elle confirme, d’une part, la décision communale levant leurs oppositions, et, d’autre part, la réalisation de deux des trois conditions cumulatives mises à l’octroi des dérogations litigieuses, le prononcé du Conseil d’Etat constitue une décision partielle qui, selon la jurisprudence fédérale, doit obligatoirement être contestée immédiatement sous peine de forclusion. Ils s’y emploient en maintenant contre cette décision la plupart des griefs qu’ils avaient développés devant le Conseil d’Etat.

C. Tant le Conseil d’Etat que le DDTE concluent au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Le conseil communal, d’une part, A.________Sàrl, d’autre part, concluent au rejet du recours, sous suite de frais et dépens pour cette dernière.

D. Ces différentes prises de position ont donné lieu à un nouvel échange d’écritures entre les parties qui s’est achevé au mois de mars 2018.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Sous l’empire de la loi sur l’organisation judiciaire du 16 décembre 1943, (ci-après : aOJ), abrogée par la loi sur le Tribunal fédéral (LTF) du 17 juin 2005, entrée en vigueur le 1er janvier 2007, à la multiplicité des types de recours (en particulier recours de droit administratif et recours de droit public) s’ajoutait le fait que chaque voie de recours .ait soumise à des conditions de recevabilité propres. Il en allait ainsi pour la nature d’une décision de renvoi : elle était considérée, pour le recours de droit public, en principe, comme une décision incidente – simple étape avant la décision finale qui devait mettre un terme à la procédure – qui n'entraînait aucun dommage irréparable, alors même qu’elle tranchait définitivement certains points de droit, sauf si elle ne laissait aucune latitude de jugement à l'autorité cantonale inférieure (art. 87 aOJ; arrêt du TF du 08.04.2005 [1P.127/2005] cons. 1.2; ATF 116 Ia 445); elle était en revanche considérée, pour le recours de droit administratif, comme une décision finale, la jurisprudence constante retenant que, même si elle ne mettait pas fin à la procédure, la décision qui invitait l'administration à statuer à nouveau selon des instructions impératives était une décision autonome, susceptible en tant que telle d'être attaquée immédiatement (arrêt du TF du 10.02.2005 [U 49/04] cons.1); Corboz, Le recours immédiat contre une décision incidente in SJ 1991, p. 623). Ces mêmes principes valaient pour les décisions partielles : ainsi, s’agissant du recours de droit public, la jurisprudence assimilait les sentences partielles à des décisions incidentes, alors que s’agissant du recours de droit administratif, elles étaient considérées comme finales (arrêts du TF du 09.08.2006 [1P.258/2006] cons. 3.2, et du 08.04.2005 [1P.127/2005] cons. 1.2).

b) L’une des principales innovations de la LTF a été de remplacer les multiples voies de recours par un recours unifié dans chaque domaine juridique et d’uniformiser le droit en matière de décisions attaquables (FF 2001, p. 4131). En ce qui concerne la décision incidente, a été reprise, à l’article 93 LTF, la réglementation qui prévalait pour le recours de droit public (art. 87 aOJ), ce qui a conduit depuis lors le Tribunal fédéral à confirmer sa jurisprudence développée antérieurement pour le recours de droit public. Il a ainsi maintes fois rappelé qu’on se trouve en présence d’un préjudice irréparable – qui doit être d’ordre juridique, ce qui exclut le seul inconvénient de fait découlant naturellement de la poursuite de la procédure (prolongation ou renchérissement de la procédure) (**Corboz/Wurzburger/Ferrari/Frésard/Aubry Girardin **Commentaire de la LTF, 2ème édition, ad art. 93, no 16, p. 1071), au sens de l’article 93 al. 1 let. a LTF, lorsque la décision de renvoi attaquée contient des injonctions précises et ne laisse aucune marge de manœuvre à l’autorité inférieure (arrêt du TF du 30.04.2018 [1C_298/2017] cons. 1.1). La LTF a par contre introduit une autre hypothèse (que le préjudice irréparable) dans laquelle le recours contre une décision incidente est recevable, à savoir celle où l’admission du recours pourrait conduire immédiatement à une décision finale qui permettrait d’éviter une procédure longue et coûteuse (art. 93 al. 1 let. b LTF). La LTF a en outre codifié les conditions qui rendent sujette à recours une décision partielle – par quoi il faut comprendre, selon la jurisprudence développée sous l’aOJ, celle qui statue, de manière finale, sur un ou plusieurs chefs d’une demande, toute en renvoyant la décision sur les autres conclusions à un stade ultérieur de la procédure (ATF 124 III 409 cons. 1a) – soit parce qu’elle statue sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause (art. 91 let. a LTF), soit parce qu’elle met fin à la procédure à l’égard d’une partie des consorts (art. 91 let. b LTF).

c) Depuis sa création et jusqu’à il y a peu, saisi(e) d’un recours contre une décision de renvoi, le Tribunal administratif puis la Cour de droit public, qui lui a succédé, ont appliqué la jurisprudence développée, sous l’empire de l’aOJ, par le Tribunal fédéral pour le recours de droit administratif (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, ad art 27 LPJA, p. 121). Etant donné toutefois que la LTF a repris, de manière générale, à l’article 93, en ce qui concerne les voies de recours contre des décisions incidentes, la législation qui s’appliquait pour le recours de droit public (art. 87 aOJ) – et non pas celle qui prévalait pour le recours de droit administratif – et que la jurisprudence développée pour le recours de droit public à propos de la nature finale, incidente ou partielle d’un arrêt de renvoi a été transposée sous la LTF, la question s’est posée à la Cour de droit public de savoir s’il y avait lieu ou non de modifier sa jurisprudence. Elle y a répondu par l’affirmative dans un arrêt du 3 septembre 2015 [CDP.2014.281], publié au RJN 2015, p.515 – qu’il y a lieu de confirmer – en jugeant qu’une décision par laquelle une autorité annule la décision de l’autorité inférieure et lui renvoie la cause pour complément d’instruction et nouvelle décision ne met pas un terme à la procédure et doit désormais être considérée comme une décision incidente. Or, selon la jurisprudence développée à propos de l’article 93 al. 1 LTF (notamment ATF 141 II 14, 140 V 32, 134 II 124, 133 V 477), que la Cour de céans a ainsi transposée dans son droit cantonal, une telle décision ne peut faire l’objet d’un recours séparé que si elle est de nature à causer un préjudice irréparable (let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Il paraissait en effet raisonnable, voire souhaitable, d’assurer une cohérence avec le droit fédéral à l’heure où celui-ci avait enfin réglementé de manière uniforme les questions liées aux notions de décisions finale, incidente ou partielle (Corboz, Introduction à la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, in, SJ 2006 II, p. 322) et à la recevabilité d’un recours immédiat à leur encontre. Cette solution avait aussi le mérite de limiter les risques d'incompatibilité avec le droit fédéral, au regard des exigences étendues imposées aux cantons notamment par les articles 110 à 112 LTF, qui concernent le principe d'unification des procédures (Bovay, Procédure administrative, 2ème éd., p. 474 s; Moor, De l’accès au juge et de l’unification des recours, in : Les nouveau recours fédéraux en droit public, 2006. p. 165; Bovay, L’évolution des voies de droit cantonales, in : Le contentieux administratif, 2013, p. 73-74). A des fins de sécurité juridique, il paraîtrait opportun que le législateur neuchâtelois adapte sur ce point la LPJA, l’article 27 ne prévoyant pas l’hypothèse que codifie l’article 93 al. 1 let. b LTF, pas plus qu’elle ne traite d’ailleurs la question de la décision partielle. Ce serait aussi l’occasion d’examiner s’il ne se justifierait pas de revoir le délai de recours contre les décisions incidentes (actuellement 10 jours : art. 34 al. 3 LPJA) lorsque, comme en l’espèce, elles ne portent pas sur des questions d’ordre purement procédural.

d) En l’espèce, le prononcé du Conseil d’Etat attaqué statue définitivement sur la décision du conseil communal du 7 novembre 2016, qui déclare mal fondées les oppositions au projet de construction, en la confirmant. Il présente toutefois un caractère incident dans la mesure où il annule la décision du conseil communal du 28 novembre 2016 octroyant le permis de construire, ainsi que celle du DDTE du 25 mai 2016, accordant les dérogations au taux d’occupation du sol et à l’indice d’utilisation du sol, et renvoie le dossier à cette autorité pour nouvelle décision. Or, un jugement qui ne tranche que certains aspects d’un rapport juridique litigieux n’est en principe pas un jugement partiel, mais un jugement incident. Selon la Haute Cour, tel est le cas d’un jugement de renvoi de la cause à l’autorité inférieure pour nouvelle décision. Même s’il comporte des instructions sur la manière de trancher certains aspects du rapport de droit litigieux ou s’il tranche définitivement certaines questions matérielles préalables, un jugement de renvoi ne peut être qualifié de partiel au sens de l’article 91 LTF et ne peut donc faire l’objet d’un recours qu’aux conditions de l’article 93 LTF (arrêt du TF du 25.03.2013 [1C_578/2012] cons. 1.1). Dans le cas particulier, l’octroi du permis de construire (qui porte sur l’agrandissement d’un bâtiment existant par la création d’une véranda sous existante et d’un étage supplémentaire, ainsi que l’ajout d’une isolation périphérique et d’un bardage en bois) constitue le rapport juridique litigieux dont, d’une part, les dérogations querellées au taux d’occupation du sol et à l’indice d’utilisation du sol, que ce projet nécessite (art. 40 LConstr), et, d’autre part, les questions litigieuses relatives aux qualités urbanistiques et architecturales du projet (art. 7 LConstr) et aux voies d’accès (art. 19 LAT) ne sont que des aspects. Ainsi, même si la demande de sanction définitive a requis des décisions émanant de différentes autorités, force est de retenir que le projet de construction en question forme un tout et que la décision attaquée ne met pas un terme à la procédure d’autorisation de construire. De surcroît, le renvoi au DDTE laisse encore à ce dernier une liberté d'appréciation notable (ATF 140 V 282 cons. 4.2) à mesure qu’il doit se prononcer, avec une pleine latitude de décision, sur le préjudice sérieux (art. 40 al. 1 let. c LConstr) invoqué par les opposants, qui pourrait faire obstacle à l’octroi des dérogations et, par voie de conséquence à la délivrance du permis de construire. La décision du Conseil d’Etat n’est ainsi susceptible de recours qu’aux conditions de l’article 93 al. 1 LTF. Or les recourants ne prétendent pas – bien au contraire d’ailleurs – que le renvoi du dossier au DDTE pour nouvelle décision les exposerait à un préjudice irréparable, la requérante ne pouvant quoi qu’il en soit pas débuter les travaux d’agrandissement tant qu’elle n’est pas au bénéfice des autorisations administratives nécessaires (arrêt du TF du 22.11.2013 [1C_404/2012] cons. 2.2). L'allongement de la durée de la procédure et l'augmentation des coûts qui pourrait en résulter ne sont pas non plus constitutifs d'un dommage irréparable au sens de l'article 93 al. 1 let. a LTF (arrêt du TF du 01.02.2017 [1C_45/2017] cons. 2 et les références citées). Quant à l’hypothèse envisagée par l'article 93 al. 1 let. b LTF, rien ne permet en l'état d'affirmer que l'examen par le DDTE de la dernière des trois conditions cumulatives, dont dépend l’octroi des dérogations litigieuses, nécessiterait un temps considérable et exigerait des frais importants au sens où l'entend la jurisprudence rendue en application de cette disposition, qui justifierait d'entrer en matière sur le recours (arrêt du TF du 10.10.2014 [1C_458/2014] cons. 2.2 et les références citées).

e) C’est le lieu d’ajouter que, selon le jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt du TF du 22.11.2013 [1C_404/2012] cons. 3), le principe de la coordination, garanti par l’article 25a LAT, qui impose, notamment, de veiller à la concordance matérielle et, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions, lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités (al. 1 let. d), s’oppose également à une entrée en matière sur le recours. Tel est le cas du projet d’agrandissement litigieux qui nécessite une autorisation spéciale du DDTE (dérogations au taux d’occupation du sol et à l’indice d’utilisation du sol) et un permis de construire du conseil communal. Or, tant la décision spéciale du DDTE que le permis de construire de l’autorité communale ont été annulés par le Conseil d’Etat au motif que la question des dérogations devait encore faire l’objet de la part du DDTE d’un examen sous l’angle du "préjudice sérieux aux voisins" (art. 40 al. 1 let. c LConstr), puis d’une nouvelle décision, qui devra ensuite être transmise à la commune pour qu’elle la notifie aux parties avec sa propre décision sur la demande de sanction définitive et de permis de construire (art. 69 let. f RELConstr). Pour ce motif également, il convient de ne pas entrer en matière sur le recours dirigé contre le projet litigieux avant que le conseil communal n’ait statué définitivement sur le permis de construire.

2. Il suit de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable, aux frais des recourants qui succombent (art. 47 LPJA) et sans allocation de dépens en leur faveur vu l’issue du litige (art. 48 LPJA a contrario). A.________Sàrl, qui était assistée d’un mandataire professionnel, n’a pas non plus droit à des dépens dans la mesure où sa conclusion tendant au rejet du recours dans toutes ses conclusions n’a pas été admise vu l’irrecevabilité prononcée.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Met à la charge des recourants les frais de la cause par 1'320 francs, montant compensé par leur avance.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 19 juillet 2018