Effet dévolutif du recours. Conditions permettant à l’administration de mettre en oeuvre des mesures d'instruction lite pendente.

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N° dossier: CDP.2016.296

Autorité: CDP

Date décision: 10.05.2017

Publié le: 05.02.2018

Revue juridique:

Titre: Effet dévolutif du recours. Conditions permettant à l’administration de mettre en oeuvre des mesures d'instruction lite pendente.

Résumé:

**Pendant la procédure de recours, l’administration peut requérir une attestation ou un certificat, ou demander des précisions à un médecin ou une autre personne susceptible de fournir des renseignements. La mise en oeuvre d'une expertise médicale ou d'une mesure d'instruction similaire n’est en revanche pas admissible.

L’article 317 CPC, qui traite de la recevabilité des faits et des moyens de preuve dans la procédure d’appel en procédure civile, n’est pas applicable à la procédure en matière d’assurances sociales, même à titre de droit cantonal supplétif.**

Articles de loi:

Art. 317 CPC Art. 61 litt. a LPGA Art. 61 litt. c LPGA Art. 61 litt. d LPGA Art. 14 LPJA Art. 53 al. 1 LPJA

X.________, né en 1961, travaille auprès de l’entreprise A. AG et est à ce titre assuré contre le risque d'accidents auprès de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (ci-après : CNA). Par déclarations d’accident datées du 17 et du 23 décembre 2015, son employeur a annoncé à cette dernière un accident survenu le 12 février 2014, décrit en ces termes : "Mitarbeit stieg aus dem Auto, rutschte dabei auf dem eisigen Boden aus, verlor das Gleichgewicht und stütze sich reflexartig am Auto ab". Dans un rapport du 18 janvier 2016, le Dr B.________, médecin traitant, a fait état d’une rupture transfixiante du tendon du supra-épineux droit avec rétractation tendineuse. Entendu le 21 avril 2016, X.________ a apporté des précisions sur le déroulement de l’événement du 12 février 2014. Il a notamment exposé avoir glissé sur une plaque de glace et être tombé en tapant fortement avec l’épaule droite contre le bas de caisse de sa voiture. Il a indiqué s’être soigné seul, la douleur s’étant vite amendée avec, à moyen terme, l’apparition d’une gêne lors de l’exécution de certains mouvements. Ce n’est qu’en novembre 2015, lors d’un contrôle général, qu’il a parlé à son médecin traitant de ses problèmes à l’épaule. Le Dr B. ________ a fait procéder à une échographie, qui a mis en évidence l’atteinte à la coiffe des rotateurs, puis a adressé son patient au Dr C.________, spécialiste FMH en chirurgie orthopédique, qui a proposé d’effectuer une acromioplastie avec réparation de la coiffe des rotateurs en septembre 2016.

Sur la base de l’appréciation du 4 mai 2016 de son médecin d’arrondissement, la CNA a refusé de verser les prestations d’assurance au motif qu’il n’existait aucun lien de causalité certain ou du moins vraisemblable entre l’événement du 12 février 2014 et les troubles à l’épaule droite. X.________ s’est opposé à ce prononcé.

La CNA a requis de nouveaux avis auprès de son médecin d’arrondissement, qui a maintenu ses conclusions initiales, en les précisant. Par décision du 18 août 2016, la CNA a rejeté l'opposition, au motif qu'il n'y avait aucune relation de causalité naturelle entre l'événement de février 2014 et le développement des troubles à l'épaule droite dont l'assuré était atteint.

Entre-temps, la CNA a été avisée par déclaration de sinistre du 19 juillet 2016 d’une rechute de l’événement du 12 février 2014. Selon un rapport du 9 juillet 2016 du département des urgences de l’Hôpital neuchâtelois produit à l’appui de la déclaration d’accident, l’assuré aurait "senti" une déchirure au niveau de l’épaule après avoir tiré sur une sangle.

X.________ a subi une opération à l’épaule droite le 8 septembre 2016, pratiquée par le Dr C.________.

Le 13 septembre 2016, X.________ défère à la Cour de droit public du Tribunal cantonal la décision sur opposition du 18 août 2016, dont il demande l’annulation.

La CNA dépose sa réponse au recours le 30 novembre 2016, après avoir sollicité et obtenu deux prolongations de délai. Elle conclut au rejet du recours, en s’appuyant principalement sur un nouvel avis du 15 novembre 2016 émanant du Dr D.________, spécialiste FMH en chirurgie officiant dans sa division médicale à Lucerne.

Dans sa duplique, X.________ s’étonne du délai au 30 novembre 2016 accordé à l’intimée pour déposer sa réponse. Il maintient ses conclusions et demande la mise à l’écart du rapport du Dr D.________, en faisant valoir que sa production est tardive au sens de l'article 317 CPC, applicable par renvoi de l’article 53 al. 1 LPJA. Subsidiairement, il conteste la valeur probante de ce nouveau document.

La CNA duplique et confirme ses conclusions.

Extrait des considérants :

2. a) En matière d'assurances sociales, la procédure de première instance est gouvernée par le principe de célérité. Ce principe est consacré à l'article 61 let. a LPGA qui exige des cantons que la procédure soit simple et rapide; il constitue l'expression d'un principe général du droit des assurances sociales. La procédure est également régie par le principe inquisitoire (pour la procédure de recours : art. 61 let. c LPGA). D'après ce principe, les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire. Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 125 V 195 cons. 2 et les références).

b) Le recours devant le tribunal cantonal des assurances est une voie de droit ordinaire possédant un effet dévolutif: un recours présenté dans les formes requises a pour effet de transférer à la juridiction cantonale la compétence de statuer sur la situation juridique objet de la décision attaquée. L'administration perd la maîtrise de l'objet du litige, en particulier celle des points de fait susceptibles de fonder la décision attaquée. Conformément à la maxime inquisitoire applicable, il appartient à l'autorité de recours d'établir d'office les faits déterminants pour la solution du litige et d'administrer les preuves nécessaires. Si l'état de fait doit être complété, elle est libre de procéder elle-même aux mesures d'instruction nécessaires ou d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à l'administration pour qu'elle s'en charge. Après le dépôt d'un recours, il n'est en principe plus permis à l'administration d'ordonner de nouvelles mesures d'instruction qui concerneraient l'objet du litige et tendraient à une éventuelle modification de la décision attaquée (ATF 127 V 228 cons. 2b/aa p. 231 et les références).

Le principe de l'effet dévolutif du recours connaît une exception, en tant que l'administration peut reconsidérer sa décision jusqu'à l'envoi de son préavis à l'autorité de recours (art. 53 al. 3 LPGA). Pour des motifs liés à l'économie de procédure, il se justifie en effet de permettre à l'administration de revenir pendente lite sur sa décision, lorsque celle-ci s'avère, à la lecture de l'acte de recours, manifestement erronée. De fait, le droit fédéral n'exclut pas nécessairement la mise en œuvre par l'administration de mesures d'instruction pendente lite. Pour répondre à la question de savoir quels sont les actes encore admissibles à ce stade de la procédure, il convient d'examiner l'importance que revêt l'acte pour la solution du litige et le temps nécessaire pour y procéder. Des mesures d'instruction portant sur des aspects ponctuels, tels que le fait de requérir une attestation ou un certificat, ou de demander des précisions à un médecin ou une autre personne susceptible de fournir des renseignements sont en règle générale admissibles; tel n'est en revanche pas le cas de la mise en œuvre d'une expertise médicale ou d'une mesure d'instruction similaire, compte tenu de leur portée sur l'état de fait à juger. Eu égard au temps nécessaire à l'administration d'un tel moyen de preuve, on ne saurait par ailleurs parler d'un acte justifié par des motifs liés à l'économie de procédure, ce d'autant qu'une décision de renvoi, qui a l'avantage de pouvoir être rendue rapidement, permet de créer une situation claire sur le plan procédural (ATF 127 V 228 cons. 2b/bb p. 232 et les références).

D'autres motifs militent en faveur d'une approche restrictive quant à la possibilité pour l'administration de revenir pendente lite sur une décision qu'elle a rendue. Quand bien même la partie adverse ou d'autres participants à la procédure acquiesceraient à la mise en œuvre de mesures d'instruction supplémentaires, il n'est pas admissible que la partie recourante puisse voir ses droits de procédure être restreints (ATF 127 V 228 cons. 2b/bb p. 234 et les références) ou que la réglementation en matière de frais et dépens puisse être éludée par cette manière de procéder (ATF 132 V 215 cons. 6.2 p. 235 et les références).

3. a) En l’occurrence, n’en déplaise au recourant, l’octroi de deux délais pour déposer la réponse au recours, est conforme aux articles 20 LPJA et 144 CPC, applicables par renvoi de l’article 61 LPGA, et à la pratique de la Cour de céans en la matière, bien acceptées par les assureurs et les mandataires professionnels. Les motifs invoqués lors de la deuxième demande de prolongation (attente d’une détermination de la division médicale de la CNA) justifiaient l’octroi de cette prolongation, ce d’autant qu’il n’était pas encore exclu que, après réception de l’appréciation médicale, l’intimée ne revienne sur sa décision en application de l’article 53 al. 3 LPGA. On ne saurait ainsi raisonnablement soutenir que les prolongations obtenues, d’une durée d’environ deux mois, ont eu pour conséquence de retarder inutilement la procédure. Cette façon de procéder ne viole donc nullement les principes dégagés ci-dessus, en particulier l’article 61 let. a LPGA.

b/aa) Le recourant demande d’écarter le rapport du Dr D.________ du 15 novembre 2016, en raison de son dépôt tardif. Il se réfère à l'article 317 CPC, qu’il estime applicable par renvoi de l’article 53 al. 1 LPJA. Cette dernière disposition figure dans le chapitre V relatif à la procédure de recours devant la Cour de céans et porte sur l’administration des preuves. Elle est applicable aux affaires relevant des assurances sociales (art. 61 LPGA). L’article 317 CPC traite de la recevabilité des faits et des moyens de preuve dans la procédure d’appel en procédure civile et ne figure pas dans le chapitre relatif à l’administration des preuves (art. 168 ss CPC). Le recours en procédure administrative, notamment dans le domaine des assurances sociales, obéit à d'autres règles qui trouvent leur ancrage dans les dispositions de la LPJA, les règles de procédure découlant du droit fédéral – notamment la LPGA pour les assurances sociales – et les principes dégagés par la jurisprudence fédérale. On pense en particulier au principe inquisitoire (art. 14 LPJA; 61 let. c LPGA), qui permet notamment d’admettre assez largement les écrits et moyens de preuve des parties (cf. également art. 43 LPJA; 61 let. c et d LPGA), dans les limites toutefois décrites au considérant 2b ci-dessus. Le renvoi de l’article 53 LPJA au CPC n’a au demeurant pour but que de permettre au tribunal de s’inspirer du CPC pour l’administration de certaines preuves (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 198, ad art. 53). L’article 317 CPC n’est dès lors pas applicable à la présente procédure, même à titre de droit cantonal supplétif.

bb) Le Dr D.________ a été sollicité par l’intimée alors que la procédure de recours devant la Cour de céans était déjà ouverte. Conformément aux principes dégagés ci-dessus, le droit fédéral n’admet la mise en œuvre de mesures d’instruction pendente lite qu’à certaines conditions. Il se pose donc la question de savoir si le rapport du Dr D.________ peut servir de fondement au présent arrêt. Ce document ne repose pas sur des observations cliniques auxquelles le Dr D.________ aurait personnellement procédé, mais sur une appréciation fondée exclusivement sur une analyse des documents médicaux versés au dossier. Il émane en outre d’un médecin officiant pour le compte de l’intimée. Il ne s’agit donc pas d’une expertise au sens de l’article 44 LPGA. Rendu environ deux mois après le dépôt du recours, le rapport n’a par ailleurs pas entraîné de retard important dans le déroulement de la procédure, le recourant ayant en outre pu librement se déterminer sur la valeur probante de ce document. Il constitue donc un moyen de preuve admissible (dans ce sens, cf. arrêt du TF du 15.01.2014 [8C_410/2013]).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours en ce sens que la décision entreprise est annulée et la cause renvoyée à l'intimée pour nouvelle décision selon les considérants.

2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.

3. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 2’970 francs à charge de l'intimée.

Neuchâtel, le 10 mai 2017

Art. 317 CPC

Faits et moyens de preuve nouveaux; modification de la demande

1 Les faits et moyens de preuve nouveaux ne sont pris en compte qu'aux conditions suivantes:

a. ils sont invoqués ou produits sans retard;

b. ils ne pouvaient être invoqués ou produits devant la première instance bien que la partie qui s'en prévaut ait fait preuve de la diligence requise.

2 La demande ne peut être modifiée que si:

a. les conditions fixées à l'art. 227, al. 1, sont remplies;

b. la modification repose sur des faits ou des moyens de preuve nouveaux.

Art. 53LPJA[36]

1Les règles générales de la présente loi sont applicables à l'administration des preuves devant la cour concernée du Tribunal cantonal. Les dispositions du CPC sont en outre applicables à titre supplétif.

2La cour concernée du Tribunal cantonal peut déléguer l'administration des preuves à l'un de ses membres.

3Le juge chargé de l'administration des preuves statue comme juge unique en cas:

a) d'irrecevabilité pour non-paiement de l'avance de frais;

b) de classement d'une procédure devenue sans objet ou achevée par un retrait ou une transaction judiciaire.

Art. 61 LPGA

Procédure

Sous réserve de l'art. 1, al. 3, de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative1, la procédure devant le tribunal cantonal des assurances est réglée par le droit cantonal. Elle doit satisfaire aux exigences suivantes:

a. elle doit être simple, rapide, en règle générale publique, ainsi que gratuite pour les parties; des émoluments de justice et les frais de procédure peuvent toutefois être mis à la charge de la partie qui agit de manière téméraire ou témoigne de légèreté;

b. l'acte de recours doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que les conclusions; si l'acte n'est pas conforme à ces règles, le tribunal impartit un délai convenable au recourant pour combler les lacunes, en l'avertissant qu'en cas d'inobservation le recours sera écarté;

c. le tribunal établit avec la collaboration des parties les faits déterminants pour la solution du litige; il administre les preuves nécessaires et les apprécie librement;

d. le tribunal n'est pas lié par les conclusions des parties; il peut réformer, au détriment du recourant, la décision attaquée ou accorder plus que le recourant n'avait demandé; il doit cependant donner aux parties l'occasion de se prononcer ou de retirer le recours;

e. si les circonstances le justifient, les parties peuvent être convoquées aux débats;

f. le droit de se faire assister par un conseil doit être garanti; lorsque les circonstances le justifient, l'assistance judiciaire gratuite est accordée au recourant;

g. le recourant qui obtient gain de cause a droit au remboursement de ses frais et dépens dans la mesure fixée par le tribunal; leur montant est déterminé sans égard à la valeur litigieuse d'après l'importance et la complexité du litige;

h. les jugements contiennent les motifs retenus, l'indication des voies de recours ainsi que les noms des membres du tribunal et sont notifiés par écrit;

i. les jugements sont soumis à révision si des faits ou des moyens de preuve nouveaux sont découverts ou si un crime ou un délit a influencé le jugement.

1 RS 172.021