Octroi de dérogations non justifié pour la construction d’une habitation mitoyenne.

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N° dossier: CDP.2016.275

Autorité: CDP

Date décision: 29.05.2017

Publié le: 04.07.2017

Revue juridique: RJN 2017, P.599

Titre: Octroi de dérogations non justifié pour la construction d’une habitation mitoyenne.

Résumé:

**Les circonstances exceptionnelles retenues pour octroyer la dérogation, à savoir que la contigüité au bâtiment existant serait moins invasive qu’une construction implantée à distance de ce dernier, ne sont pas pertinentes.

En effet, la densité maximale autorisée est déjà presque atteinte par la construction existante.**

Articles de loi:

Art. 40 LCONSTR

A. Le 6 février 2014, Y2, propriétaire de l'article [bbb] du cadastre de A., sis en zone d'habitation à faible densité, a déposé une demande de permis de construire une habitation mitoyenne minergie sur sa parcelle. Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a estimé que des demandes de dérogation étaient nécessaires. Mis à l'enquête publique du 27 juin au 28 août 2014, le projet a fait l'objet de l'opposition de B.X. et A.X., voisins immédiats du requérant. Ils s'en prenaient notamment à la toiture plate, au nombre de logements et au taux d'occupation du sol.

Par décision du 30 octobre 2014, le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : le département) a octroyé une dérogation à la distance des places de parc prévues à la route communale, moyennant la signature d'une convention de précarité. Par décision du 12 janvier 2015, ledit département a levé l'opposition précitée et accordé des dérogations s'agissant de la toiture, du taux d'occupation du sol, de la densité et de la longueur.

Par décision du 17 février 2015, la Commune de Y1 (dont fait partie A.) a levé l'opposition des époux X., soit rejeté leurs griefs relatifs au risque de nuire au cèdre se trouvant sur la parcelle de Y2, à l'atteinte portée à leur intimité et aux émissions excessives qui pourraient résulter des terrassements nécessaires aux travaux.

Les époux X. ont déféré la décision communale au Conseil d'Etat en invoquant une violation de leur droit d'être entendus au motif qu'ils n'avaient jamais eu connaissance de la décision du département du 12 janvier 2015 levant leur opposition. Invitée à formuler des observations, la Commune de Y1 a remplacé sa décision du 17 février 2015 par une nouvelle décision, le 15 octobre 2015, qui a été notifiée aux époux X. accompagnée des décisions spéciales du département.

La décision communale et les décisions du département ont fait l'objet d'un recours des époux X. auprès du Conseil d'Etat. Ce dernier, par décision du 20 juin 2016, l'a rejeté. Il a retenu que l'absence d'une séance de conciliation, qui ne découle pas de manière contraignante de la loi, et le fait que les opposants n'ont pas été amenés à se prononcer sur les éventuelles déterminations de leur voisin quant aux griefs soulevés à l'encontre du projet, ne constituaient pas une violation de leur droit d'être entendus. Il a relevé que le SAT avait considéré que le projet n'entrait pas dans la notion d'habitations individuelles groupées prévues par le règlement sur les constructions de la Commune de A. et que dites dérogations étaient justifiées par le fait que les éléments nouveaux prolongeaient une construction existante et étaient en partie sous terre. D'autre part, la toiture plate végétalisée venait en prolongement de la terrasse et respectait la distance réglementaire à la parcelle des opposants. Dès lors, des circonstances particulières dues à la volonté de maintenir l'harmonie du quartier justifiaient les dérogations dont l'impact n'était pas préjudiciable à ces derniers. Concernant la distance minimale par rapport à l'axe de la route, il a avalisé les considérations du département selon lesquelles le projet n'avait aucun impact sur la route, cette dernière étant bordée au nord d'un mur de soutien sur lequel sont construites des habitations. Il n'y avait aucun besoin d'élargissement de la chaussée à cet endroit, la sécurité et la visibilité n'étant pas impactées par le projet. Concernant le grief des époux X. relatif à la qualité de vie et la tranquillité que la zone à faible densité leur procure, il a retenu que c'est la longueur du bâtiment qui constituait la dérogation la plus importante et qu'elle était masquée de la vue de ces derniers par deux plantations, soit un cèdre et une barrière végétale. Enfin, en ce qui concerne la perte de valeur immobilière, il a précisé qu'elle ne saurait être examinée dans le cadre d'une procédure de permis de construire étant donné qu'elle relève du droit civil.

B. B.X. et A.X. interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat en concluant à son annulation et au rejet de la demande de permis de construire, sous suite de frais et dépens. Ils invoquent une violation de leur droit d'être entendus étant donné que, suite à leur opposition, ils n'ont pas été appelés à se prononcer sur les déterminations de leur voisin et que les autorités communales n'ont pas mis sur pied une séance de conciliation. Ils constatent que le projet viole les dispositions légales relatives à la toiture plate, à la densité et au taux d'occupation au sol ainsi qu'à la distance à la route et estiment que l'octroi de dérogations ne se justifiait pas vu l'absence de circonstances particulières, le seul but du requérant étant de rentabiliser au maximum son bien immobilier en violation des règles applicables à la zone d'habitation à faible densité. Ils allèguent par ailleurs l'intérêt public au respect des normes en faisant mention de précédents lors desquels la commune a refusé la construction de toits plats, conformément au règlement communal. Ils estiment qu'un respect des normes relatives à la faible densité et à l'interdiction des toits plats serait mieux à même de protéger les intérêts publics. Concernant la distance à la route, ils allèguent que l'octroi d'une dérogation crée une situation dangereuse en raison d'un manque de visibilité pour la construction. Ils qualifient cette dernière de démesurée et comme portant atteinte à la valeur de leur bien. Enfin, ils requièrent la production par la commune de tous les dossiers de permis de construire relatifs à des constructions érigées au sud de la voie de chemin de fer dans le but de démontrer une violation du principe de l'égalité de traitement.

C. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Le département en fait de même avec suite de frais et dépens. Dans ses observations, la Commune de Y1 conclut également au rejet du recours, sous suite de frais. Quant à Y2, il s'en remet aux observations déposées précédemment et explique l'attitude des époux X. par un conflit qu'ils auraient avec la Commune de A. suite à la construction de leur villa en 2012.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'article 29 al. 2 Cst. féd., comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 cons. 5.1, 129 II 497 cons. 22.2 et les références citées).

b) En vain, les recourants allèguent qu'une fois leur opposition déposée, ils n'ont pas été invités à se prononcer sur les déterminations de leur voisin quant aux griefs soulevés à l'encontre du projet. En effet, ce dernier n'a pas pris position sur dite opposition.

Le droit d'être entendu n'est pas non plus violé par l'absence de séance de conciliation. En effet, ni les articles 34 ss LConstr., ni les articles 52 ss RELConstr. qui ont trait à l'information et l'opposition (perches-gabarits et enquête publique) n'imposent que l'autorité communale mette sur pied une séance de conciliation.

3. En vertu de l'article 40 al. 1 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, des dérogations au plan d'aménagement et à la présente loi peuvent être octroyées si les trois conditions cumulatives suivantes sont remplies : elles sont justifiées par des circonstances particulières (let. a), elles ne portent pas atteinte à un intérêt public important, notamment à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou d'un bâtiment (let. b) et elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins (let. c). Les dérogations sont accordées par le conseil communal, après l'approbation du département (art. 40 al. 2 LConstr.). Cela signifie que l'octroi ou le refus d'une dérogation relève de la compétence du département (RJN 2006, p. 236 cons. 3).

b) Selon la jurisprudence et la doctrine (RJN 2006, p. 231 cons. 2 et les références citées), savoir si les conditions d'une dérogation sont remplies est une question de droit qu'un tribunal revoit en principe librement. Les limites entre les notions de "circonstances particulières", "intérêt public important" et "préjudice sérieux aux voisins" sont difficiles à déterminer, de sorte qu'il convient avant tout, dans chaque cas particulier, de procéder à une appréciation d'ensemble des différents facteurs à prendre en compte. L'intérêt du requérant à réaliser son projet doit être mis en rapport avec celui de la collectivité (laquelle peut être favorable ou non au projet), celui des voisins susceptibles d'être touchés et celui que poursuit la norme à laquelle il est envisagé de déroger, ainsi qu'avec l'intérêt public à l'application stricte de la loi et l'intérêt privé des voisins au respect par les tiers des règles qu'ils doivent eux-mêmes observer. Malgré la complexité et la diversité des intérêts à prendre en considération, le refus d'une dérogation est la règle, son octroi l'exception. Une dérogation entre en effet dans le domaine des autorisations exceptionnelles, de sorte qu'on doit faire preuve d'une grande réserve dans son octroi. La possibilité de déroger au système légal doit être réservée aux cas où il s'agit d'éviter des situations trop rigoureuses que le législateur n'a pas voulues ou lorsque les conditions pour l'octroi d'une dérogation sont précisées dans la loi et qu'elles sont réalisées (arrêt du TF du 18.11.2015 [1C_92/2015] cons. 4.4.4 et les références citées; RJN 1988, p. 179 et les références). De ce point de vue, une disposition prévoyant la possibilité de déroger à certaines règles ne constitue qu'une application particulière du principe de la proportionnalité qui régit l'ensemble du droit administratif. L'octroi restrictif de dérogations vise à sauvegarder la sécurité du droit, c'est-à-dire sa clarté et son unité, et à garantir l'égalité de traitement. En matière de constructions, il est en effet souhaitable que le territoire d'une commune soit en principe régi par les règles dont celle-ci s'est elle-même dotée et que les justiciables soient tous soumis aux mêmes limitations. Un propriétaire ne saurait ainsi obtenir une dérogation pour la seule raison qu'elle lui permettrait de faire un usage optimal de son bien. Le fait que le requérant ait des motifs économiques à la réalisation du projet peut constituer une circonstance particulière susceptible de justifier une dérogation. Ce n'est cependant qu'un critère parmi d'autres et il faut également examiner les solutions alternatives envisageables. En effet, des considérations économiques sont des motifs d'ordre général que l'on retrouve pratiquement toujours. Elles ne créent pas automatiquement des situations particulières qui justifieraient une autorisation exceptionnelle. En ce qui concerne l'évaluation de l'intérêt privé du requérant à la réalisation de son projet, la perte d'un avantage économique et les autres conséquences financières qui peuvent découler du refus d'une dérogation n'ont en règle générale pas une importance déterminante. Des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (arrêts du TF du 20.10.2005 [1P.342/2005] cons. 5.1 et du 14.09.2007 [1C_159/2007] cons. 3.3). De même, l'intérêt financier éventuel de la collectivité publique à la réalisation d'un projet, notamment l'intérêt fiscal, ne crée pas un intérêt public justifiant une dérogation.

4. Il n'est pas contesté que la construction d'un toit plat, contraire au règlement communal sur les constructions, doive en l'occurrence faire l'objet d'une dérogation.

L'architecte du requérant a proposé deux variantes, soit une toiture plate ou une toiture à trois pans à faible pente. Il a justifié la première alternative par le fait que le bâtiment adjacent est élevé et à toiture en pente complexe (avec pignons et lucarnes) l'application du règlement ne favorisant dès lors pas une solution architecturale de qualité. Il mentionnait notamment : "Comme le bâtiment présente un caractère de socle sous forme de terrasse accessible complétée par un corps avancé sur un niveau, l'application d'une toiture en pente ne favoriserait pas une solution architecturale de qualité". Force est de constater que, même si l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale ne constitue pas en soi une circonstance exceptionnelle au sens de la jurisprudence précitée, il apparaît qu'une toiture à trois pans s'intégrerait de façon beaucoup moins harmonieuse dans l'environnement en cause. En effet, la toiture plate prévue est ici intégrée dans le terrain en ce sens qu'il s'agit pour une partie de la terrasse actuelle de la construction existante, l'autre partie étant végétalisée.

Par ailleurs, le Conseil d'Etat a considéré avec raison que ce cas n'est pas similaire à celui des recourants qui se sont vus refuser une toiture plate, leur construction étant un cube monolithique entièrement recouvert d'une toiture. Il ne s'agit dès lors pas d'un bâtiment implanté sur un seul étage dont une partie est enterrée et dont le toit est constitué d'une terrasse et de végétation. Les recourants ne prétendent pas que dans une situation similaire la construction d'un toit plat avait été refusée. Quoi qu'il en soit, cette question peut rester ouverte, le recours devant être admis pour les motifs développés ci-après.

5. a) Pour justifier les dérogations au taux d'occupation du sol (24,15 % au lieu de 20 %), à la densité (1,4 m3/m2 au lieu de 1,2 m3/m2) et à la longueur du bâtiment (25 m au lieu de 20 m), le département retient, à titre de circonstances particulières, l'intégration du projet, la préservation du bâtiment existant et le maintien de l'arbre situé sur la parcelle du requérant. Il mentionne que "l'implantation du projet sur un seul étage, de même que la végétalisation du toit plat du projet et son enterrement partiel permettent un important décrochement vertical qui garantit la préservation du bâtiment existant et des dégagements de verdure dont jouit le quartier. Ces contraintes esthétiques et urbanistiques ne permettent pas de respecter les valeurs d'aménagement de l'habitation individuelle aux niveaux du taux d'occupation du sol, de la densité, et de la longueur". Il relève également qu'indépendamment de la typologie du projet, les valeurs maximales de la zone pour l'habitat groupé seraient respectées par le projet, si bien qu'il ne dénature pas ni ne vide de son sens la substance et le caractère de la zone. Il ajoute que l'implantation du bâtiment et sa végétalisation permettent de rendre la longueur totale imperceptible et bien moins invasive qu'une construction implantée à distance du bâtiment existant.

Quant au Conseil d'Etat, il relate que les éléments nouveaux qui prolongent la construction existante sont en partie sous terre et que la toiture plate végétalisée vient en prolongement de la terrasse. Il indique par ailleurs que la commission d'urbanisme de la commune a préavisé favorablement le projet et qu'il n'y a pas lieu de se distancer de l'avis des commissions consultatives d'experts.

b) La doctrine citée à cet égard par le Conseil d'Etat (Chassot, La clause d'esthétique en droit des constructions in RFJ 1993, p. 105 et SJ 1989, p. 405) a trait principalement à la clause d'esthétique et se réfère à l'avis des experts ayant des connaissances techniques approfondies. Outre le fait qu'il est douteux que la commission d'urbanisme communale puisse être assimilée à un expert spécialiste, aucune considération d'ordre technique qui justifierait les dérogations précitées ne se trouve au dossier. Par ailleurs, les circonstances exceptionnelles retenues par le département puis le Conseil d'Etat ont trait à l'intégration de la construction projetée, son implantation étant moins invasive qu'une construction implantée à distance du bâtiment existant.

Dites considérations reviennent à autoriser la construction d'un bâtiment qui ne peut, quel que soit l'endroit de la parcelle choisi pour son implantation, être autorisée sans dérogation. En particulier, la densité (soit le rapport entre le volume apparent des bâtiments et la surface constructible d'un bien-fonds au sens de l'article 15 al. 1 RELCAT) maximale autorisée est d'ores et déjà presque atteinte par la construction existante de 1'594 m3, une parcelle constructible de 1'333 m2 permettant un bâtiment de 1'599,6 m3 (1'333 x 1,2). On ne saurait dès lors retenir, pour justifier une circonstance exceptionnelle, que le projet permettrait d'éviter une construction qui respecterait le règlement mais ne s'intégrerait pas au bâtiment actuel et ne garantirait pas le maintien des dégagements de verdure du quartier et de l'arbre sis sur la parcelle. Enfin, le fait que le projet respecte les valeurs maximum de la zone pour l'habitat groupé ne relève pas d'une circonstance exceptionnelle étant donné qu'il s'agit ici, comme le développe le département dans sa décision, d'une habitation individuelle. Dès lors, hormis des considérations d'ordre économique, on ne voit pas quelles circonstances particulières permettraient d'avaliser lesdites dérogations. Ces dernières ne pouvaient être accordées. Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner les arguments relatifs à l'intérêt public et au préjudice éventuel créé aux voisins.

6. Les recourants se plaignent par ailleurs d'une violation de l'article 56 de la loi sur les routes et voies publiques, du 21 août 1849 (LRVP).

Peut se poser la question de la recevabilité de ce grief à mesure que les recourants n'indiquent pas en quoi ils seraient touchés en leur qualité de voisins, se bornant à indiquer que la construction de deux places de parc créerait une situation dangereuse en raison d'un manque de visibilité pour la circulation. Quoi qu'il en soit, le projet ne pouvant être réalisé, la question de la distance des places de stationnement à la route ne se pose plus et la décision du DDTE du 30 octobre 2014 doit être annulée.

7. Pour ces motifs, le recours doit être admis. Les frais de justice seront mis à charge du tiers intéressé qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA). Une indemnité de dépens sera allouée aux recourants qui procèdent avec l'aide d'un mandataire professionnel (art. 48 LPJA). Ce dernier n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1 TFrais), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout bien considéré, et singulièrement le fait que ce mandataire représentait déjà les recourants dans la procédure de recours devant le Conseil d'Etat, les dépens peuvent être équitablement fixés à 1'200 francs, frais et TVA compris. Le Conseil d'Etat sera invité à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Annule la décision du Conseil d'Etat du 20 juin 2016, les décisions du DDTE des 30 octobre 2014 et 12 janvier 2015 ainsi que la décision de la Commune de Y1 du 15 octobre 2015.

3. Met à la charge de Y2 les frais de justice par 1'320 francs et restitue aux recourants leur avance de frais.

4. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 1'200 francs à charge de Y2.

5. Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.

Neuchâtel, le 29 mai 2017