Validité des pouvoirs de représentation d’un syndicat à l’égard d’un fonctionnaire dans le cadre d’une procédure de résiliation des rapports de service.

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: CDP.2016.190

Autorité: CDP

Date décision: 07.07.2016

Publié le: 05.08.2016

Revue juridique: RJN 2017, P.622

Titre: Validité des pouvoirs de représentation d’un syndicat à l’égard d’un fonctionnaire dans le cadre d’une procédure de résiliation des rapports de service.

Résumé:

Malgré l’absence de procuration écrite, le tiers de bonne foi peut se fier à l’existence de pouvoirs de représentation lorsque le représentant indique avoir été consulté par le représenté et qu’il prend part à la procédure en vue de la résiliation des rapports de service du représenté. Il faut alors admettre, au vu du comportement du représentant et du représenté, qu’il y a eu communication des pouvoirs de représentation par actes concluants. On ne saurait reprocher au tiers de ne pas avoir exigé de procuration écrite, dès lors que, de bonne foi, il n’avait pas de raison de douter de l’existence ou de l’étendue des pouvoirs de représentation. Partant, la décision dont est recours a été valablement notifiée au représentant.

Articles de loi:

Art. 33 al. 3 CO Art. 34 al. 1 LPJA

A. Le 1er décembre 1988, X. a été engagé en qualité d'employé auxiliaire au Service Z., puis titularisé dès le 1er janvier 1992. A la suite d'un entretien du 29 mai 2015 entre le chef du Service W. (qui a remplacé le Service Z.), la cheffe-adjointe et X. au sujet de graves problèmes d'alcool de ce dernier, problèmes qu'il reconnu avoir, un avertissement a été prononcé par le Service W. par décision du 25 août 2015, par lequel il a été enjoint à ne plus consommer d'alcool, ni être sous l'emprise de celui-ci durant les heures de travail au centre Y.

Le 18 janvier 2016, de nouveaux évènements en lien avec une forte alcoolisation de l'intéressé se sont produits. (…) X. a été amené en ambulance à l'hôpital. Ce dernier y a séjourné quelques jours avant de reprendre son travail le 28 janvier suivant.

La cheffe-adjointe a encore relaté que le 16 février suivant, D., inspecteur, est passé au lieu de travail du recourant et a constaté que X., "sans être ivre mort, était visiblement rond". Il était plus ou moins capable de faire ses tâches, mais avait pris du retard dans son travail, ne portait pas le casque de protection, ni le natel de sécurité.

Par courrier du 26 février 2016, le Service W. a rappelé à X. l'obligation d'abstinence prononcée par avertissement du 25 août 2015, l'a informé que les évènements du 18 janvier 2016 constituaient une récidive et qu'en conséquence, une procédure de révocation des rapports de travail serait sollicitée auprès de l'autorité de nomination.

Par courrier recommandé du 22 mars 2016, le Service des ressources humaines (SRH) a rappelé à l'intéressé les faits reprochés pour les évènements des 18 janvier et 16 février 2016 et lui a indiqué envisager de résilier son engagement et de retirer l'effet suspensif à un éventuel recours. Il lui a imparti un délai de 10 jours pour se déterminer et produire le certificat médical qui avait été demandé en vain par deux fois. Consulté par X., la Société des magistrats, fonctionnaires et employés de l'Etat de Neuchâtel (SMF), par F., y a répondu par courrier du 31 mars suivant. Ce syndicat a indiqué que X. ne contestait pas les faits reprochés, mais précisait avoir consommé de l'alcool pour calmer ses douleurs en raison de problèmes dorsaux. Il a affirmé que l'intéressé était abstinent depuis 4 semaines et s'engageait à être suivi médicalement ainsi qu'à remettre le certificat médical demandé, qu'il souhaitait vivement pouvoir poursuivre son activité et en appelait à la clémence de l'autorité de nomination afin qu'elle lui donne une dernière chance. Il s'est opposé au retrait de l'effet suspensif à un éventuel recours. Un entretien téléphonique s'en est suivi le 5 avril 2016 entre le juriste du SRH et F. au terme duquel un délai supplémentaire fixé au 15 avril suivant a été octroyé à la SMF pour produire le certificat médical exigé. Par mail du 18 avril 2016, F. a envoyé au SRH une copie de la carte de rendez-vous médical de X. en vue de la rédaction du certificat médical demandé.

Par décision du 25 avril 2016 adressée en recommandé à la SMF, le Conseil d'Etat a résilié les rapports de service de X. pour justes motifs avec effet au 31 juillet 2016 et a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours. Il a retenu que les évènements du 18 janvier 2016 constituaient de nouveaux épisodes de défaillance imputable à son alcoolisme alors que cette problématique avait déjà fait l'objet d'un avertissement en 2015, que cette consommation excessive d'alcool mettait en danger sa propre personne et les clients du centre Y, qu'elle portait atteinte à l'image de l'Etat et était à l'origine d'un retard important pris dans son activité. Malgré l'avertissement donné, X. n'avait manifestement pas pris conscience des changements de comportement à adopter et était donc inapte à continuer à exercer sa fonction, ce qui rompait le lien de confiance nécessaire à la poursuite des rapports de service.

Par mail du 3 mai 2016, F. a demandé au SRH si X. devait poursuivre ou non son activité jusqu'à son terme. Il a en outre relevé qu'à son avis la décision de résiliation précitée était prématurée, compte tenu du fait que l'intéressé s'était finalement soumis à un suivi médical. Le SRH lui a répondu le lendemain que X. n'avait pas été libéré de l'obligation de travailler jusqu'au terme de son engagement.

B. X., représenté par Me E., avocat à Neuchâtel, interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, à la constatation de sa nullité, subsidiairement à son annulation, pour défaut de notification et violation du droit d'être entendu. Il demande en outre la restitution de l'effet suspensif au recours. Il conteste avoir été valablement représenté par la SMF qui n'avait pas de procuration de sa part. Ainsi, la notification faite en mains de la SMF ne serait pas intervenue valablement, si bien que ce n'est que lorsqu'il l'aurait reçue de ce syndicat le 2 mai 2016 que la notification aurait eu lieu. D'autre part, son droit d'être entendu aurait été violé dans la mesure où les observations faites par la SMF le 31 mars 2016 n'étaient pas valables et où il aurait dû pouvoir lui-même se déterminer sur le courrier du 22 mars 2016.

C. Dans ses observations, le Conseil d'Etat, par le SRH, conclut à l'irrecevabilité du recours.

D. Par courrier du 24 juin 2016, le recourant indique être en arrêt pour cause de maladie du 11 mai au 30 juin 2016 et joint les certificats médicaux à cet effet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Conformément à l'article 34 al. 1 LPJA, le délai de recours est de 30 jours. L'article 20 LPJA renvoie aux dispositions du code de procédure civile fédérale du 19 décembre 2008 (CPC; RS 272) s'agissant des dispositions relatives aux délais et à la restitution. A cet égard, l'article 142 al. 1 CPC prévoit que les délais déclenchés par la communication ou la survenance d'un événement courent dès le lendemain de celles-ci. L'alinéa 3 de ce même article précise que si le dernier jour du délai est un samedi ou un dimanche, le délai expire le premier jour ouvrable qui suit. Par application par analogie de l'article 143 CPC, le délai est réputé observé lorsque l'acte est remis au plus tard le dernier jour du délai à l'autorité compétente soit à l'attention de celle-ci, à la poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse.

En l'espèce, la décision du 25 avril 2016 a été notifiée à la SMF le 27 avril suivant. Le délai de recours de 30 jours a débuté le 28 avril et a couru jusqu'au 27 mai 2016. Partant, le recours interjeté le 30 mai suivant par X., par l'entremise de Me E., devrait en principe être considéré comme tardif. Le recourant invoque toutefois ne pas avoir été valablement représenté par la SMF, du moment qu'elle ne s'est pas légitimée par une procuration remise au Conseil d'Etat. Il en déduit que la notification de la décision querellée adressée à cette dernière ne serait pas intervenue valablement, de sorte que le délai de recours n'aurait débuté que le 2 mai 2016 lorsque la SMF lui aurait remis cette décision. Il convient dès lors d'examiner si la SMF a valablement représenté le recourant dans la procédure de résiliation des rapports de service, auquel cas la notification de la décision intervenue en mains de cette dernière serait valable et le recours interjeté le 30 mai 2016 tardif.

b) La manifestation de volonté de celui qui agit au nom d'autrui lie le représenté lorsque le représentant dispose des pouvoirs nécessaires à cet effet (art. 32 al. 1 CO) ou lorsque le représenté ratifie l'acte accompli en son nom (art. 38 CO) ou encore lorsque le tiers peut se fier de bonne foi aux pouvoirs qui lui sont communiqués (art. 33 al. 3, art. 34 al. 3 et art. 37 CO ; arrêt du TF du 20.05.2016 [4A_478/2015] cons. 3.1). La question de savoir si le représenté peut être considéré comme lié envers les tiers par les actes abusivement accomplis en son nom par le représentant doit être tranchée en regard de l'article 33 al. 3 CO (Chappuis, in Commentaire romand du Code des obligations, 2012, n° 31 ad art. 33), disposition qui règle le cas de la procuration externe apparente (ATF 120 II 197). Selon cet article, si les pouvoirs ont été portés par le représenté à la connaissance d'un tiers, leur étendue est déterminée envers ce dernier par les termes de la communication qui lui a été faite. Le tiers est protégé, dans la mesure où le représenté se trouve engagé envers lui, bien que les pouvoirs ne couvraient pas l'acte accompli (cf. ATF 120 II 197 cons. 2). Cette protection est cependant subordonnée à deux conditions, à savoir une communication des pouvoirs par le représenté au tiers et la bonne foi de ce dernier (ATF 131 III 511 cons. 3.2 et références). La communication des pouvoirs par le représenté peut s'exprimer au moyen d'une procuration fournie par le représentant au tiers ou par actes concluants (ATF 131 III 511 cons. 3.2.1 et références). Cette communication prend la forme concluante lorsque la volonté de faire connaître les pouvoirs peut être déduite du comportement du représenté, conformément au principe de la confiance. Il n'est pas nécessaire que le représenté ait conscience de faire une telle communication. Celle-ci peut consister en un comportement passif du représenté, pour autant que le tiers puisse se fonder sur des circonstances objectives suffisantes lui permettant d'admettre l'existence des pouvoirs (Chappuis, op. cit., n° 22 ad art. 33). En ce qui concerne la bonne foi, on retiendra que le tiers qui s'est fié à la communication des pouvoirs est en droit d'admettre que le représentant disposait effectivement des pouvoirs nécessaires à l'accomplissement de l'acte. La bonne foi est présumée (art. 3 CC). Est de bonne foi le tiers qui croit à l'existence de pouvoirs suffisants ; il ne peut cependant pas se prévaloir de sa bonne foi lorsqu'il croit à l'existence de pouvoirs parce qu'il n'a pas fait preuve de l'attention que les circonstances permettaient d'exiger de lui. Lorsque le tiers conçoit un doute sur l'existence ou l'étendue des pouvoirs, il lui appartient de se renseigner (art. 3 al. 2 CC ;Chappuis, op. cit., n° 25-27 ad art. 33).

En matière de procédure administrative neuchâteloise, l’autorité peut exiger du mandataire qu’il justifie de ses pouvoirs par une procuration écrite (art. 13 LPJA). La présentation d'une procuration expresse du mandataire n'est pas obligatoire, mais peut être exigée, ce qui peut se justifier lorsqu'il y a un doute sur les pouvoirs ou la personne même du mandataire (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, ad art. 13, p. 77).

En l'espèce, suite au courrier du 22 mars 2016 adressé à X. et l'invitant à exercer son droit d'être entendu sur les faits reprochés et justifiant, aux yeux du SRH, une résiliation des rapports de service, la SMF y a répondu le 31 mars suivant en précisant être consultée par X. Cette indication ne pouvait être comprise par le SRH que comme la communication des pouvoirs conférés par X. à la SMF en vue de le représenter pour cette procédure et ce pour les raisons suivantes : X. a transmis le courrier du 22 mars 2016 du SRH à la SMF. Le courrier du 31 mars 2016 de la SMF y répond dans le délai imparti et sur tous les points soulevés par le SRH dans son courrier du 22 mars 2016. X. n'a pas fait lui-même des observations distinctes, ce qui, cas échéant, aurait pu éveiller auprès du SRH un soupçon sur l'existence du pouvoir de représentation de la SMF. Bien plus, un entretien téléphonique entre F. et le juriste du SRH a eu lieu le 5 avril 2016 et a débouché sur l'octroi d'un délai supplémentaire pour produire le rapport médical requis. Enfin, F. a remis au SRH par mail une carte de rendez-vous médical de X. Au vu de ces éléments, et compte tenu du fait qu'une procuration écrite n'a pas été remise par la SMF ni exigée par le SRH, force est d'admettre que la communication des pouvoirs de représentation a été faite par actes concluants, déductible tant du comportement du représenté que des actes effectués par le représentant. Partant, on ne saurait reprocher au Conseil d'Etat d'avoir admis que X. était valablement représenté par la SMF et d'avoir adressé directement à celle-ci la décision querellée. Le comportement ultérieur tant de X. que de la SMF conforte la Cour de céans dans le fait qu'il existait bel et bien un pouvoir de représentation entre eux. En effet, comme la SMF n'a pas produit le rapport médical requis dans le délai supplémentaire échéant au 15 avril 2016, le Conseil d'Etat a rendu le 25 avril suivant la décision de résiliation des rapports de service qu'il a notifiée à la SMF. Cette dernière n'a nullement contesté la validité de cette notification en raison du fait qu'elle n'aurait pas représenté X. Bien au contraire, il ressort du dossier que F. a remis à ce dernier la décision en question le 2 ou 3 mai 2016 et s'est adressé au Conseil d'Etat afin de savoir si l'intéressé devait poursuivre ou non son travail jusqu'au terme de ses rapports de service. Ce n'est que suite à un contact que F. a eu avec le nouveau mandataire de X. qu'il a expliqué ne jamais avoir entendu défendre les intérêts de ce dernier dans la procédure de résiliation des rapports de service. Dans ces conditions, la bonne foi du Conseil d'Etat doit être protégée et on ne saurait lui reprocher de ne pas avoir exigé de procuration, puisqu'aucun élément n'aurait dû le faire douter de l'existence ou l'étendue des pouvoirs de représentation de la SMF.

c) Il s'ensuit que la décision du 25 avril 2016 a été valablement notifiée au représentant de X. le 27 avril suivant. Partant, le recours interjeté le 2 mai 2016 est tardif et doit être déclaré irrecevable.

2. Vu l'issue du litige et compte tenu du fait que le recours – qui ne contient que des griefs d'ordre formel sans remettre en question le fond de la décision – frise la témérité, il se justifie de faire supporter au recourant l'entier des frais de la cause (art. 47 al. 1 LPJA ; art. 8 al. 1 *a contrario * du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative [TFrais]). Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Déclare le recours irrecevable pour cause de tardiveté.

1. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 800 francs et les débours par 80 francs, montant compensé par son avance.

2. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 7 juillet 2016

Art. 33CO

Etendue des pouvoirs

1 Le pouvoir d'accomplir des actes juridiques pour autrui, en tant qu'il se fonde sur des rapports de droit public, est réglé par le droit public de la Confédération ou des cantons.

2 Lorsque les pouvoirs découlent d'un acte juridique, l'étendue en est déterminée par cet acte même.

3 Si les pouvoirs ont été portés par le représenté à la connaissance d'un tiers, leur étendue est déterminée envers ce dernier par les termes de la communication qui lui a été faite.