Aménagement du territoire. Projet d’aménagement dans une zone de sport et de loisirs. Compensation à l’extension de la zone à bâtir.

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N° dossier: CDP.2016.171

Autorité: CDP

Date décision: 20.10.2017

Publié le: 31.10.2017

Revue juridique:

Titre: Aménagement du territoire. Projet d’aménagement dans une zone de sport et de loisirs. Compensation à l’extension de la zone à bâtir.

Résumé:

Une zone constructible (zone de sport et loisirs) rendue inconstructible sous réserve d’aménagements répondant à sa destination qui vont au-delà de petites constructions – ce qui est le cas de l’aménagement de terrains de sports, de place de stationnement et d’accès – ne peut pas servir de compensation à l’extension projetée de la zone à bâtir.

Articles de loi:

Art. 15 LAT Art. 26 LAT Art. 38a al. 2 LAT Art. 52a al. 2 OAT

A. La Commune de St-Blaise (ci-après : la commune) a élaboré une planification directrice sur l’avenir de la zone sportive et de détente des Fourches, qui s’est concrétisée en 2013 dans un projet d’aménagement nécessitant une modification partielle du plan d’aménagement local de St-Blaise au lieu-dit "Les Fourches" (ci-après : plan d’aménagement), une modification partielle du plan d’affectation cantonal de la zone de crêtes et forêts, une modification du plan de délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir sur la Commune de St-Blaise, secteur Les Fourches, et une demande de défrichement, reconstruction bâtiment et mise aux normes du terrain de football des Fourches. Dans le cadre de leur mise à l’enquête publique coordonnée du 24 janvier au 24 février 2014, ces actes ont soulevé l’opposition de WWF Suisse (ci-après : WWF), d’une part, et de Pro Natura – Ligue suisse pour la protection de la nature (ci-après : Pro Natura), d’autre part.

Après avoir tenté la conciliation, le Service juridique de l’Etat a proposé que le Conseil communal de St-Blaise (ci-après : le conseil communal) et le Département du développement territorial et de l’environnement (DDTE) statuent d’abord dans leur domaine de compétence, puis que le Conseil d’Etat statue simultanément sur les oppositions de WWF et Pro Natura à la modification partielle du plan d’affectation cantonal de la zone de crêtes et forêts et sur les éventuels recours de ces associations à l’encontre des décisions du conseil communal et du DDTE.

Par décision du 22 janvier 2015, le DDTE a levé les oppositions de WWF et de Pro Natura à la demande de défrichement et à la modification du plan de délimitation des forêts dans le secteur des Fourches, a autorisé la commune à défricher 3012 m2 de forêts et a défini les mesures de reboisements compensatoires. Par deux décisions séparées du 13 mai 2015, le conseil communal a pour sa part rejeté les oppositions de WWF et Pro Natura à la modification partielle du plan et du règlement d’aménagement de St-Blaise (ci-après : règlement d’aménagement).

Saisi conjointement par ces deux associations d’un recours contre ces décisions, le Conseil d’Etat a, par prononcé du 13 avril 2016, annulé celles-ci après avoir admis les oppositions des associations précitées à la modification partielle du plan d’affectation cantonal de la zone de crêtes et forêts. Ayant écarté les griefs tirés de la violation de la force obligatoire du plan directeur cantonal et de la hiérarchie des plans, le Conseil d’Etat a considéré que le moratoire sur l’augmentation des zones à bâtir (art. 38a LAT) s’appliquait, que le projet d’aménagement contesté entraînait une augmentation de la zone à bâtir de 4531 m2 et, qu’en l’état du dossier, mise à part une surface de 1289 m2, sise sur la parcelle 1561, qui était soustraite à la zone de sport et loisirs (ZSL) et intégrée à la zone de crêtes et forêts, il ne lui était pas possible de vérifier si l’extension de la zone à bâtir était intégralement compensée. Pour ce motif, il a renvoyé la cause au conseil communal pour que celui-ci complète son dossier sur ce point, puis détermine s’il peut maintenir son projet, cas échéant en le redimensionnant. Ce renvoi pouvant par ailleurs avoir un impact sur l’importance et le lieu du défrichement, respectivement sur la modification du plan de délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir dans le secteur Les Fourches, le Conseil d’Etat a renoncé à se prononcer sur ces points, par économie de procédure, et annulé les décisions y relatives.

B. Le 18 mai 2016, la Commune de St-Blaise interjette recours contre cette décision devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement, à son annulation et, statuant au fond, à ce que la Cour de céans rejette les oppositions de WWF et Pro Natura à la modification partielle du plan et du règlement d’aménagement, au défrichement et à la délimitation de la forêt, ainsi qu’à la modification de la zone de crêtes et forêts du décret concernant la protection des sites naturels du canton. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à l’autorité précédente pour nouvelle décision. Elle fait valoir que c’est à tort que le dossier lui est renvoyé attendu qu’il contient les informations nécessaires pour retenir que l’extension de la zone à bâtir par 4531 m2 est intégralement compensée par le classement en ZSL, inconstructible, de plus de 15000 m2 situés sur la parcelle 1561, actuellement en ZSL constructible selon la réglementation de la zone d’habitation de moyenne densité. Elle relève par ailleurs une contradiction entre le dispositif de la décision qui admet les oppositions de WWF et Pro Natura concernant la modification de la zone de crêtes et forêts et le défrichement, alors même qu’il écarte les griefs y relatifs, respectivement qu’il renonce à se prononcer.

C. Sans formuler d’observations et se référant intégralement aux considérants de leur décision respective, le Conseil d’Etat et le DDTE concluent au rejet du recours.

Dans leurs observations communes, WWF Suisse et Pro Natura concluent au rejet du recours, avec suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. L’article 14 LAT prévoit que les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. Le nouvel article 15 LAT, entré en vigueur le 1er mai 2014, prévoit notamment que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). Il faut en particulier maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3 in fine). Son alinéa 4 stipule que de nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies : ils sont propres à la construction (let. a); ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur (let. e). Avec cette révision de la LAT, le législateur a entendu durcir la législation préexistante, jugée lacunaire, en établissant de manière précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (Message 10.019 du 20.01.2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959 ss ch. 1.1). Si le nouvel article 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, il apporte certaines innovations telles que l’exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 cons. 2). A titre transitoire, l'article 38a LAT impose aux cantons d’adapter leurs plans directeurs au nouveau droit dans les cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du nouvel article 15 LAT. Dans l'intervalle, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné (art. 38a al. 2 LAT). Le Tribunal fédéral a reconnu que l’article 38a al. 2 LAT répondait à un intérêt public majeur justifiant une application immédiate, y compris aux causes pendantes devant la dernière instance cantonale de recours (ATF 141 II 393 cons. 3). Selon l’article 52a al. 2 OAT, durant la période transitoire prévue à l'article 38a al. 2 LAT un classement en zone à bâtir ne peut être approuvé qu'aux conditions suivantes: une surface au moins équivalente a été déclassée dans le canton depuis l'entrée en vigueur de cette disposition ou est déclassée par la même décision (let. a); des zones affectées à des besoins publics dans lesquelles le canton planifie des infrastructures qui sont d'une très grande importance et présentent un caractère urgent sont créées (let. b) ou d'autres zones d'importance cantonale sont créées pour répondre à une nécessité urgente et, au moment de l'approbation au sens de l'article 26 LAT, des mesures de planification déterminent et sécurisent la surface qui doit être déclassée; l'obligation de déclassement tombe si le plan directeur approuvé le rend superflu (let. c).

3. a) En l’espèce, le litige porte sur la question de savoir si le dossier dont disposait le Conseil d’Etat permettait de vérifier si une surface au moins équivalente à la surface classée en zone à bâtir (4531 m2) était déclassée simultanément, conformément au moratoire de l’article 38a LAT et à l’article 52a al. 2 let. a OAT. Le Conseil d’Etat a considéré que tel n’était pas le cas. Toutefois, avec la recourante, il faut retenir que le dossier permettait de trancher ce point et qu’un renvoi pour ce motif ne se justifie pas.

b) Se référant au rapport d’aménagement au sens de l’article 47 OAT (ci-après : rapport 47 OAT) établi par Urbaplan le 17 octobre 2013, la recourante fait, à juste titre, valoir que le projet d’aménagement litigieux étend la zone à bâtir globalement de 4531 m2 (219 m2 sur la parcelle 2065; 2801 m2 sur la parcelle 3195 et 1511 m2 sur la parcelle 3196). Par ailleurs, il n’est pas contesté par les parties que cette extension est partiellement compensée par l’intégration à la zone de crêtes et forêts d’une surface de 1289 m2 de la parcelle 1561 actuellement en ZSL. Il reste donc une surface de 3242 m2 (4531 m2 – 1289 m2) à compenser. A cet égard, la recourante soutient que la surface de la parcelle 1561 actuellement classée en ZSL (soit à peu près 16394 m2, desquels il y a lieu de soustraire 1289 m2 que le projet prévoit de rattacher à la zone de crêtes et forêts) peut servir de compensation dès lors que, selon le nouveau règlement d’aménagement, la ZSL deviendra inconstructible. Pour pouvoir déterminer s’il y a une compensation suffisante de la surface classée en zone à bâtir, il convient donc d’examiner si la ZSL, dans laquelle est située une partie de la parcelle 1561, répond présentement à la notion de zone à bâtir – ce que WWF et Pro Natura contestent pour ce qui concerne les surfaces actuellement non construites de cette zone – puis, de vérifier si le projet de modification du règlement d’aménagement procède à un déclassement de cette zone qui pourrait servir de compensation.

c) Les cantons étant libres de considérer les zones de sport comme des zones constructibles ou non constructibles, le canton de Neuchâtel a procédé à ce choix (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz – Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG), Berne 2006, n. 30 ad art. 18 LAT; Brandt/Moor, in Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 2009, n. 21 ad art. 18 LAT). Selon l’article 46 LCAT, la commune délimite sur son plan d'aménagement la zone d'urbanisation, la zone agricole, la zone viticole, la zone à protéger et toutes autres zones spécifiques selon les besoins. L'article 47 LCAT prévoit que les zones destinées notamment à l'habitat, aux activités économiques, aux sports et aux espaces verts, la zone d'utilité publique (par renvoi à l'art. 49 LCAT), ainsi que les terrains propres à la construction qui sont largement occupés par des bâtiments et ceux qui seront nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir font partie de la zone d’urbanisation. Pour sa part, l’article 12.01 du règlement d’aménagement actuel prévoit que la zone d’urbanisation est subdivisée en plusieurs zones, dont la zone de sport et de loisirs. Cette zone est destinée à des installations de sport et loisirs (art. 12.11 al. 1) et la réglementation de la zone (d’habitation) de moyenne densité (ZMD) est applicable (al. 2).

Partant, il convient de considérer que la ZSL est actuellement entièrement constructible – qu’elle soit effectivement construite ou non – selon les prescriptions de la ZMD relatives notamment à l’ordre des constructions, au degré d’utilisation des terrains, ou encore aux dimensions des constructions (art. 12.04 al. 3 à 8 du règlement d’aménagement).

d) Le plan et le règlement d’aménagement mis à l’enquête modifient dans une certaine mesure le statut de la ZSL qui, de constructible selon les prescriptions de la ZMD, devient, selon les termes utilisés "inconstructible", "hormis dans les secteurs constructibles 1 et 2 indiqués en plan" (art. 12.11 ch. 2 al. 1). La surface de la parcelle 1561 située en ZSL (sa plus grande surface est classée en zone de crêtes et forêts) n’étant pas intégrée aux deux secteurs constructibles (situés exclusivement sur les parcelles 1076 [clubhouse] et 3195 [buvette et vestiaires]), elle pourrait en principe servir de compensation à l’extension de la zone à bâtir. Son inconstructibilité n’est toutefois pas totale, l’article 12.11 ch. 2 al. 1 du projet de règlement d’aménagement précisant que : "Seuls des aménagements et installations répondant à la destination de la zone (aménagements des terrains de sports, installations d’abris de touche, etc.) sont autorisés ainsi que les accès et places de stationnement" (rapport 47 OAT, annexe 1). Il apparaît donc que si deux secteurs constructibles bien définis sont créés dans la ZSL, le solde de cette zone, qui intègre une partie de la parcelle 1561, n’est pas rendu totalement inconstructible puisqu’elle pourra toujours accueillir les aménagements et installations répondant à sa destination (rapport 47 OAT, p. 20). S’appuyant sur la "note relative aux zones à constructibilité restreinte (voire inconstructible) à l’intérieur du périmètre du territoire urbanisé" (ci-après : note) élaborée par le Service du département territorial du canton de Vaud (SDT), et approuvée par l’Office fédéral du développement territorial (ARE), la recourante soutient que la surface de la parcelle 1561 sise en ZSL doit être colloquée en code 49 selon les "Modèles de géodonnées minimaux" établis par l’ARE, c’est-à-dire en zone de verdure avec activités de sport et de loisirs en plein air et jardins familiaux, qui se rattache à l’article 18 LAT (autres zones et territoires) et ne relève pas de la zone à bâtir. On ne saurait la suivre. Certes, le but de cette note est non seulement "de savoir si la création de zones à constructibilité restreinte voire inconstructible, dans le périmètre du territoire urbanisé, exige une compensation ou non, mais aussi d’en déduire implicitement si le déclassement de telles zones offre des possibilités de compensation pour développer de nouvelles zones à bâtir" (note, p. 1). Dans le cas particulier, la question se pose de savoir si, tel que prévu par le projet de règlement d’aménagement, le "déclassement" de la ZSL (hormis les secteurs 1 et 2 indiqués en plan) rend celle-ci inconstructible au point de pouvoir servir de compensation à l’extension de la zone à bâtir. La réponse est clairement négative. Une zone à constructibilité restreinte est une zone située à l’intérieur du périmètre du territoire urbanisé, qui doit rester libre de constructions à l’exception de celles liées à son entretien ou à la réalisation de son but. Dites constructions devant néanmoins rester modestes, une zone dont la constructibilité va au-delà de petites constructions liées à l’entretien ou à son but (telles qu’une gloriette ou un WC dans un parc public) doit être considérée comme une quasi zone à bâtir (note, p. 2 et 3).

En l’occurrence, le projet prévoit que la ZSL pourra accueillir des aménagements et des installations répondant à sa destination, tels que, par exemple, des terrains de sports, des abris de touche, des places de stationnement et des accès, soit des aménagements qui excèdent manifestement ce qu’il faut entendre par petites constructions. Il s’en suit que cette zone, et singulièrement la surface en ZSL de la parcelle 1561, ne saurait servir à compenser l’extension projetée de la zone à bâtir. Le projet d’aménagement mis à l’enquête, qui a suscité les oppositions du WWF et de Pro Natura, ne déclassant pas une surface de zone à bâtir équivalente à cette extension (1289 m2 au lieu de 4531 m2), il ne peut pas, en l’état, être approuvé ce qui rend les oppositions à ce projet bien fondées. La décision attaquée doit ainsi être, d’une part, réformée en son chiffre 4, en ce sens que le recours de WWF et Pro Natura contre les décisions du conseil communal du 13 mai 2015 est admis et celles-ci sont purement et simplement annulées, sans renvoi, et, d’autre part, confirmée pour le surplus. Il appartiendra à la commune d’adapter son projet d’aménagement de la ZSL des Fourches à la lumière des considérants qui précèdent puis de procéder conformément aux dispositions de l’article 95 al. 1 LCAT.

4. Vu l'issue du litige, il est statué sans frais, les autorités cantonales et communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA).

WWF et Pro Natura qui sont intervenues dans la procédure de recours par le biais d’un mandataire professionnel ont droit à une indemnité de dépens à la charge de la recourante. Leur mandataire n’ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1 TFrais), les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Son activité, qui a consisté essentiellement à se déterminer sur le recours, peut être évaluée à quelque 3 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l’ordre de 250 francs de l’heure (750 francs), des débours à raison de 10 % des honoraires (75 francs; art. 65 TFrais) et de la TVA au taux de 8 % (66 francs), l’indemnité de dépens est fixée à 891 francs.

**Par ces motifs,

la cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Réforme le chiffre 4 de la décision litigieuse en ce sens que le recours de WWF et Pro Natura contre les décisions du Conseil communal de St-Blaise du 13 mai 2015 est admis et celles-ci sont purement et simplement annulées, sans renvoi, les oppositions devant être admises au sens des considérants.

3. Confirme la décision litigieuse pour le surplus.

4. Alloue à WWF et Pro Natura une indemnité de dépens de 891 francs à la charge de la recourante.

5. Statue sans frais.

Neuchâtel, le 20 octobre 2017

Art. 151LAT

Zones à bâtir

1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

4 De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:

a. ils sont propres à la construction;

b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;

d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;

e. ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.

5 La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959).

Art. 26 LAT

Approbation des plans d'affectation par une autorité cantonale

1 Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.

2 Elle examine s'ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.

3 L'approbation des plans d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire.

Art. 38 a1LAT

Dispositions transitoires de la modification du 15 juin 2012

1 Les cantons adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8 a, al. 1, dans les cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012.

2 Jusqu'à l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné.

3 A l'échéance du délai prévu à l'al. 1, aucune nouvelle zone à bâtir ne peut être créée dans un canton tant que l'adaptation de son plan directeur n'a pas été approuvée par le Conseil fédéral.

4 Dans les cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012, les cantons établissent une compensation équitable des avantages et inconvénients majeurs résultant des exigences de l'art. 5.

5 A l'échéance du délai prévu à l'al. 4, aucune nouvelle zone à bâtir ne peut être créée dans les cantons qui ne disposent pas d'un régime de compensation équitable répondant aux exigences de l'art. 5. Le Conseil fédéral désigne ces cantons après les avoir entendus.

1 Introduit par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959).

Art. 52 a1OAT

Dispositions transitoires relatives à la modification du 2 avril 2014

1 Si, à l'entrée en vigueur de la modification du 2 avril 2014, un recours contre la décision rendue par l'autorité cantonale sur l'approbation d'un classement en zone à bâtir conformément à l'art. 26 LAT est en suspens, l'art. 38 a, al. 2, LAT ne s'applique pas à ce classement si le recours n'induit ni un réexamen ni une correction matérielle partielle de la décision d'approbation ou s'il a été déposé de façon téméraire.

2 Durant la période transitoire prévue à l'art. 38 a, al. 2, LAT, un classement en zone à bâtir ne peut être approuvé qu'aux conditions suivantes:

a. une surface au moins équivalente a été déclassée dans le canton depuis l'entrée en vigueur de cette disposition ou est déclassée par la même décision;

b. des zones affectées à des besoins publics dans lesquelles le canton planifie des infrastructures qui sont d'une très grande importance et présentent un caractère urgent sont créées; ou

c. d'autres zones d'importance cantonale sont créées pour répondre à une nécessité urgente et, au moment de l'approbation au sens de l'art. 26 LAT, des mesures de planification déterminent et sécurisent la surface qui doit être déclassée; l'obligation de déclassement tombe si le plan directeur approuvé le rend superflu.

3 Dans les cantons ayant conféré aux communes la compétence exclusive de déterminer des zones réservées (art. 27 LAT), le gouvernement cantonal dispose également de cette compétence jusqu'à l'approbation de l'adaptation du plan directeur au sens de l'art. 38 a, al. 2, LAT.

4 Le gouvernement cantonal conserve la compétence d'abroger et de prolonger la validité des zones réservées déterminées selon l'al. 3, y compris après l'approbation de l'adaptation du plan directeur.

5 La désignation des cantons prévue à l'art. 38 a, al. 5, 2e phrase, LAT se fait à l'échéance du délai sous forme d'annexe à la présente ordonnance.

6 Tant que le plan directeur incluant les objets désignés conformément à l'art. 32 b, let. f, n'a pas été approuvé par la Confédération, le gouvernement cantonal peut fixer provisoirement par décision simple la liste des biens culturels d'importance cantonale, avec un effet de cinq ans au plus à compter de l'entrée en vigueur de la présente modification.

1 Introduit par le ch. I de l'O du 2 avr. 2014, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 909).