Droit aux vacances pendant les rapports de travail (action de droit administratif).

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N° dossier: CDP.2015.70

Autorité: CDP

Date décision: 30.10.2015

Publié le: 31.05.2018

Revue juridique:

Titre: Droit aux vacances pendant les rapports de travail (action de droit administratif).

Résumé:

**La question du droit aux vacances d’un employé communal ne constitue pas une prétention pécuniaire découlant des rapports de service au sens de l'article 58 let. a LPJA et ne peut faire l'objet d'une action de droit administratif, si bien qu’elle doit être traitée par le biais d’une décision.

Cette question n'ayant pas non plus été tranchée par une décision que la demande introduite devant la Cour de droit public aurait pu contester, celle-ci ne peut être convertie en un recours, faute d'objet.

En matière de litiges relatifs à la fonction publique, la Cour de droit public renonce à percevoir des frais lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas 30'000 francs. La contestation n'étant pas de nature pécuniaire, il y a lieu de statuer sans frais.**

Articles de loi:

Art. 58 litt. a LPJA

A. Le 23 mai 2012, A.________ a été engagée à partir du 13 août 2012 par le Centre scolaire de B.________ en qualité de conseillère socio-éducative à 70 %, en classe de traitement 9 et échelon 18, avec 8 semaines de vacances par année scolaire. Le contrat prévoyait que les rapports de service étaient basés sur les règles du contrat de droit privé et régis par le Code des obligations.

En prévision de l'entrée en vigueur de la fusion de 15 sur 16 communes composant le district de B.________, le 1er janvier 2013, la future Commune de B.________ (ci-après : la commune) a, par courrier du 24 décembre 2012, informé A.________ que son engagement se poursuivrait dès le 1er janvier 2013, ses tâches et ses conditions d'engagement demeurant par ailleurs identiques. Un nouveau contrat de travail lui serait transmis ultérieurement.

En mars 2014, la commune lui a adressé un arrêté daté du 24 février 2014, prévoyant sa nomination dès le 1er janvier 2014 ainsi que la mise au bénéfice du traitement en vigueur le 1er janvier 2013 selon la Convention de fusion du 21 mars 2011 (art. 17. al. 2), étant précisé que son traitement définitif serait fixé sur la base de la description de la fonction qui serait effectuée lors du premier trimestre 2014. Un contrat de travail de droit public prévoyant une classe de salaire niveau 9 avec échelon 18 ainsi qu'un droit aux vacances de 40 jours par année, calculé au prorata du taux d'activité, lui a en même temps été transmis. L'intéressée n'a pas signé le contrat.

Le Conseil communal aurait par la suite informé A.________ que le nombre de ses vacances serait finalement fixé à 24 jours par année, sans que cela ne ressorte toutefois d'aucun document formel. S'en sont suivis divers échanges et discussions concernant la modification de son droit aux vacances, lesquels n'ont pas abouti.

Dans une lettre datée du 3 février 2014 (recte : 2015), dans laquelle elle contestait la réduction de ses vacances, l'intéressée a déclaré à la commune qu'elle attendait un nouvel arrêté de nomination, contre lequel un recours serait éventuellement déposé. Par courrier du 18 février 2015, la commune l'a informée qu'elle ne rendrait pas de nouvel arrêté puisque sa classe de traitement était inchangée par rapport à l'arrêté du 24 février 2014.

B. A.________ saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal d'une action de droit administratif en concluant principalement à ce qu'il soit constaté que ses conditions de travail ne peuvent être modifiées unilatéralement par la commune, que son droit aux vacances est de 40 jours par année et, "à défaut", à ce qu'il soit constaté que la réduction de son droit aux vacances constitue une augmentation de son taux d'activité à 80 % et à ce que son salaire annuel soit augmenté à 88'534.52 francs. En premier lieu, elle fait valoir que dans la mesure où l'arrêté de nomination se fonde sur un règlement qui, faute d'avoir été sanctionné par le Conseil d'Etat, n'est pas entré en vigueur, il n'est pas applicable, de sorte que seul son contrat de travail du 23 mai 2012 entre en ligne de compte. Elle invoque en outre une violation des articles 16 al. 2 et 17 al. 2 de la Convention de fusion, qui garantissent la reprise des engagements privés pris par les communes ayant fusionné ainsi que, selon le rapport à l'appui de l'adoption de ladite convention, le transfert des rapports de service dans leur intégralité, notamment s'agissant du taux d'occupation et des droits spécifiques des collaborateurs. L'arrêté de nomination du 24 février 2014 se réfère d'ailleurs expressément à l'article 17 al. 2 de la Convention de fusion. Elle se prévaut en outre de la protection des droits acquis ainsi que du principe de la bonne foi, compte tenu notamment du courrier du 24 décembre 2012. Enfin, elle se réfère au contrat de travail du 24 février 2014 qui lui accordait 40 jours de vacances par année.

C. Dans ses observations, la commune conclut principalement à l'irrecevabilité de l'action, au motif que le tribunal devait être saisi par la voie du recours dans la mesure où la question du droit aux vacances n'a qu'un très vague lien avec celle relative au traitement du salaire – laquelle doit être portée devant le tribunal par le biais de l'action de droit administratif –, et subsidiairement à son mal-fondé. Sur le fond, elle relève que le règlement relatif au personnel administratif et technique communal a été sanctionné par le Conseil d'Etat le 1er avril 2015 et que, de toute façon, le règlement général, qui renvoie à la LSt, a été sanctionné en juillet 2013. Par ailleurs, même si la lettre circulaire du 24 décembre 2012 devait être considérée comme une promesse, les conditions pour invoquer le principe de la bonne foi ne sont pas données. Enfin, l'article 17 de la Convention de fusion ne permet pas à la demanderesse de se prévaloir des droits acquis; d'une part, elle a été engagée par un contrat de droit privé et, d'autre part, sauf exceptions non réalisées en l'espèce, les agents de la fonction publique ne bénéficient pas de tels droits en matière de prétentions pécuniaires.

D. A.________ réplique. S'agissant de la recevabilité de sa demande, elle fait valoir que la diminution de ses jours de vacances, sans contre-prestation pécuniaire correspondante, entraîne de fait une réduction du taux de rémunération horaire. La perte en découlant pouvant être chiffrée, elle est appréciable en argent, de sorte qu'il s'agit bien d'un contentieux relatif à des prestations pécuniaires soumis à l'action de droit administratif.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Dans la mesure où, par arrêté du 24 février 2014 non contesté et entré en force, la demanderesse a été nommée comme fonctionnaire communale, son statut est soumis au droit public. La Cour de céans est dès lors compétente pour se saisir du litige*.*

2. a) Selon l'article 58 let. a LPJA, la Cour de céans connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif et portant sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat et des communes. En relation avec cette disposition, la jurisprudence du Tribunal administratif, auquel a succédé la Cour de droit public depuis le 1er janvier 2011, a considéré que tout litige relatif au traitement des fonctionnaires est un litige qui porte sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service au sens de l'article 58 let. a LPJA (RJN 2009, p. 237; arrêt du TA du 29.03.2004 [TA.2002.136] et les arrêts cités; arrêt du TA du 30.04.2007 [TA.2007.6]). Il a en effet été jugé qu'une instance judiciaire cantonale devait pouvoir être saisie de contestations salariales, quel que soit l'organe de l'Etat qui est à l'origine de la fixation, modification ou suppression d'un droit de nature patrimoniale.

b) D'après la jurisprudence et la doctrine, par prestations pécuniaires, il faut comprendre des prestations appréciables en argent réclamées à la collectivité publique par un de ses agents ou inversement. Sont des prestations de nature pécuniaire non seulement celles qui tendent directement à l'octroi de sommes d'argent, notamment au paiement de traitements, d'allocations, d'indemnités ou de prestations d'assurance, mais également les prétentions qui ont une valeur d'usage. Tel est le cas par exemple de litiges portant sur la jouissance gratuite ou onéreuse d'un appartement de fonction (RJN 2010, p. 387; arrêt non publié de la CDP du 18.02.2011 [CDP.2010.436] et les références [RJN 1994, p. 261, 1992, p. 236, 1987, p. 254; Grisel, Traité de droit administratif, p. 998-999; RDAF 1980, p. 123]).

Selon le Tribunal fédéral, une affaire doit être considérée comme pécuniaire dès lors qu'elle vise un but économique et que son objet peut être apprécié en argent (arrêt du TF du 18.02.2015 [8C_227/2014] cons. 2.3). Il n'est pas nécessaire, pour être considérée comme pécuniaire, que la demande tende directement à un paiement ou à une libération de dette; il suffit que le demandeur sollicite une mesure qui, par sa finalité, tend à défendre ses intérêts patrimoniaux (ATF 116 II 379; arrêt du TF du 13.10.2011 [4A_350/2011]). Ont en particulier été qualifiés comme étant de nature pécuniaire, les litiges relatifs à la formation des rapports de travail (Aubry Girardin, Commentaire de la LTF, 2009, note 101 ad. art. 83 LTF), à la non-réélection (cf. notamment arrêt du TF du 05.09.2014 [8C_199/2014] cons. 1) et à la réintégration (cf. notamment arrêt du TF du 16.07.2015 [8C_436/2014] et [8C_437/2014] cons. 2). Ne sont en revanche pas de nature pécuniaire les litiges relatifs à la formation, au temps de travail et de repos (arrêt du TF 13.07.2011 [8C_166/2011] cons. 2.3.1.1 et la doctrine citée), y compris à l'obligation éventuelle d'effectuer des heures supplémentaires ou du travail le week-end (sauf si le litige porte sur leur rémunération), à la libération de l'obligation de travailler pendant le délai de congé (arrêt du TF 13.07.2011 [8C_166/2011] cons. 2.3.1.1), à l'interdiction d'exercer une activité accessoire (pour une personne occupée à plein temps), au droit à un congé sabbatique (Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral : commentaire, 2008, p. 1085), au certificat de travail (RJN 2008, p. 262 cons. 1; arrêt du TA du 12.01.2010 [TA.2009.345]), au secret de fonction (Aubry Girardin, Commentaire de la LTF, 2009, note 102 ad. art. 83 LTF) et aux sanctions disciplinaires (arrêt du TF du 14.05.2013 [8C_279/2013] cons. 1), sauf si la mesure a des incidences pécuniaires directes comme en cas de réduction du traitement (arrêt du TF du 31.08.2010 [8C_1065/2009] cons. 1.2 non publié in ATF 136 I 332, 140 I 277 cons. 1.2).

3. a) Selon l’article 7.5 du règlement communal relatif au personnel administratif et technique communal (ci-après: le règlement communal) du 19 décembre 2013, les vacances pour l'année civile en cours ne peuvent être reportées sur l'année suivante qu'à hauteur de la moitié du droit aux vacances de l'année écoulée (al. 1). Le surplus n'est pas reportable d'une année à l'autre (al. 2). Le surplus non reporté ne peut donner lieu à compensation (al. 3). D'après l'article 17 al. 4 du règlement des fonctionnaires (RDF), applicable par le renvoi de l'article 21.1 du règlement communal, en cas de cessation des rapports de service, les fonctionnaires sont en principe tenus de prendre avant terme et en nature le solde de leurs vacances.

Le contenu de ces normes repose sur le même esprit que l'article 329d al. 2 CO aux termes duquel "tant que durent les rapports de travail, les vacances ne peuvent pas être remplacées par des prestations en argent ou d’autres avantages", ce qui implique qu'en droit privé, une prétention pécuniaire en remplacement de vacances non prises ne peut donc en principe naître qu'à la fin des rapports de travail (ATF 136 III 94 cons. 4.1). L'interdiction de remplacer les vacances par d'autres prestations, qui a pour but d'assurer que les vacances servent bien au repos (ATF 118 II 136), est une norme qui s'applique en principe impérativement aux parties au contrat de travail (art. 361 CO) (arrêt du TF du 21.02.2002 [4C.301/2001] cons. 3a). L'octroi de congés et de vacances est compris dans l'obligation de protection de la personnalité du travailleur au sens large (art. 328 CO) que doit respecter l'employeur (ATF 134 III 102 cons. 3.1.2 et les références citées). Le but des vacances est de permettre au travailleur de se reposer effectivement pour recouvrer sa pleine capacité de travail après les fatigues éprouvées pendant l'année de service (arrêt du TF du 05.07.2000 [4C.68/1999] et les références citées).

b) La conclusion principale formulée par la demanderesse ne tend pas à l'octroi d'une somme d'argent, mais à ce que le droit dont elle se prévaut à un certain nombre de jours de vacances annuelles soit constaté. Or, comme on l'a vu, pendant les rapports de travail, il ne peut être renoncé au droit aux vacances, lequel ne peut, partant, être remplacé par d'autres prestations, notamment pécuniaires. Dans la mesure où le droit aux vacances d'un travailleur constitue un droit au repos inconditionnel, lui-même considéré comme n'étant pas de nature pécuniaire par la doctrine et la jurisprudence, une demande visant à obtenir ou à maintenir le droit à un certain nombre de jours de vacances n'a pas un but économique, ne tend pas à défendre des intérêts patrimoniaux et ne peut être appréciée en argent. Un litige ayant pour objet cette question, comme c'est le cas en l'occurrence, ne peut ainsi être qualifié comme étant de nature pécuniaire.

Si la conclusion subsidiaire formulée par la demanderesse, tendant à ce "qu'à défaut" il soit constaté que la réduction de son droit aux vacances constitue un accroissement de son taux d'activité à 80 % et à ce que son salaire annuel soit augmenté en conséquence, pourrait donner l'impression qu'il est possible d'apprécier en argent une diminution du droit aux vacances pendant les rapports de travail, notamment pour un travailleur exerçant une activité à temps partiel, tel n'est en réalité pas le cas. Dans la mesure où le droit aux vacances constitue un droit au repos dont la protection ne vise pas un but économique ou patrimonial,la réduction du nombre annuel de vacances d'un travailleur, sans contre-prestation pécuniaire correspondante, n'a pas d'incidence pécuniaire directe pouvant être chiffrée; elle n'entraîne ni une réduction du taux de rémunération horaire ni, pour un temps partiel, une augmentation du taux de travail.

Il s'ensuit que, dans le cas présent, à défaut de pouvoir être considérée comme une prétention pécuniaire découlant des rapports de service au sens de l'article 58 let. a LPJA, la question litigieuse ne peut faire l'objet d'une action de droit administratif au sens de cette disposition. Il reste à savoir si le droit aux vacances invoqué a été réglé par la voie d'une décision, laquelle pourrait alors faire l'objet d'un recours devant le Tribunal cantonal. Or, force est de constater qu'aucune décision n'a été rendue au sujet du droit aux vacances de A.________. En particulier, l'arrêté de nomination du 24 février 2014 ne fait aucunement référence à cette question, ce qui est conforme à l'article 5 RSt – applicable par renvoi de l'article 21.1 du règlement communal – selon lequel les décisions d'engagement provisoire et de nomination indiquent notamment la fonction, la date d'entrée en service, la classe de traitement et le traitement initial. Par ailleurs, même si elle a demandé qu'un nouvel arrêté de nomination soit rendu – ce qui, comme on l'a vu, n'est pas déterminant –, l'intéressée n'a pas sollicité qu'il soit statué sur son droit annuel aux vacances par le biais d'une décision sujette à recours. Cette question n'ayant pas été tranchée par une décision que la demande introduite devant la Cour de céans aurait pu contester, il n'y a pas lieu de convertir celle-ci, faute d'objet.

4. Au vu de ce qui précède, la demande est irrecevable. En matière de litiges relatifs à la fonction publique, la Cour de céans renonce à percevoir des frais lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas 30'000 francs (arrêt de la CDP du 21.04.2011 [CDP.2008.184]). La contestation n'étant pas de nature pécuniaire, il y a lieu de statuer sans frais. Vu le sort de la cause, la demanderesse n'a pas droit à des dépens.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Déclare la demande irrecevable.

2. Statue sans frais.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 30 octobre 2015