Circonstances dans lesquelles une inaptitude au placement peut être prononcée.

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N° dossier: CDP.2015.332

Autorité: CDP

Date décision: 25.08.2016

Publié le: 24.10.2016

Revue juridique:

Titre: Circonstances dans lesquelles une inaptitude au placement peut être prononcée.

Résumé:

En principe, une sanction d'inaptitude au placement ne peut être prononcée que si le chômeur a déjà été sanctionné à plusieurs reprises pour des manquements par des suspensions de son droit à l'indemnité et qu'il persiste malgré tout à enfreindre ses obligations.

Articles de loi:

Art. 8 al. 1 litt. f LACI Art. 15 al. 1 LACI Art. 17 al. 3 litt. b LACI Art. 30 al. 1 litt. d LACI

A. X. a sollicité l’indemnité de chômage à partir du 1er octobre 2015.

Par avis du 30 octobre 2015, l’Office régional de placement neuchâtelois (ORPN) a informé l’Office juridique et de surveillance du Service de l’emploi (ci-après : OJSU) que le prénommé avait été sanctionné pour ne pas s’être présenté à un entretien de conseil le 9 octobre 2015 et que, convoqué à un nouvel entretien le 28 octobre 2015, il ne s’y était pas présenté et qu’il n’avait pas non plus déposé les documents requis par courrier du 9 octobre 2015.

Invité par l’OJSU à fournir certains renseignements notamment sur les raisons de son absence à l’entretien de conseil, l’assuré n'a pas réagi. Par décision du 20 novembre 2015, cet office l’a déclaré inapte au placement dès son inscription à l'assurance-chômage et, partant, a nié son droit à l'indemnité de chômage. Il a considéré que, par son comportement, l’intéressé avait démontré qu’il n'était ni en mesure ni disposé à travailler.

Dans l’opposition qu’il a formée à cette décision, X. a notamment exposé qu’il avait perdu la clé de sa boîte aux lettres au mois d’octobre, que la gérance avait mis du temps à la lui remplacer, qu’il ne l’avait reçue que le 24 novembre 2015 et qu’il avait informé une personne de l’ORPN – sa conseillère n’étant pas disponible – la semaine suivant la perte de sa clé, du fait qu’il n’avait plus accès à son courrier. Il a ajouté qu’il était toujours à la recherche d’un emploi à 100 % et qu’il continuait de faire ses recherches.

Par décision du 3 décembre 2015, l'OJSU a partiellement admis l'opposition, a déclaré l'assuré apte au placement pour la recherche d'un emploi à 100 % dès le 24 novembre 2015 et confirmé l’inaptitude au placement pour la période du 1er octobre au 23 novembre 2015. Doutant de la crédibilité des déclarations de l’intéressé, il a néanmoins retenu que celui-ci était apparemment atteignable depuis le 24 novembre 2015, ce qui justifiait de lui reconnaître l’aptitude au placement dès cette date.

B. X. recourt devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont il demande l'annulation, en concluant à l’octroi des indemnités de chômage dès le 1er octobre 2015, sous suite de frais et dépens. Il fait valoir qu’il était inatteignable par courrier sans faute de sa part, qu’il a fait rapidement le nécessaire pour y remédier, qu’il avait signalé cette situation à l’ORPN qui aurait donc pu le joindre par un autre moyen, qu’il a régulièrement fait ses recherches d’emploi et qu’il les a personnellement déposées à l’ORP sans qu’on l’ait à cette occasion rendu attentif au problème que rencontrait sa conseillère à le contacter.

C. Renonçant à formuler des observations, l'OJSU conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délais légaux, le recours est recevable.

2. a) Aux termes de l'article 8 al. 1 let. f LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il est apte au placement. Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). Par mesures d'intégration, on entend toutes les mesures ordonnées par l'ORP, c'est-à-dire aussi bien les assignations à participer à des mesures de marché du travail que les rendez-vous pour les entretiens de conseil à l'ORP (arrêt du TF du 16.08.2012 [8C_749/2011] cons. 2.2). L'aptitude au placement comprend deux éléments : la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail – plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée – sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'article 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels.

b) Le droit à l'indemnité de chômage a pour corollaire un certain nombre de devoirs qui découlent de l'obligation générale des assurés de réduire le dommage (ATF 123 V 96 et les références citées). En fait notamment partie celui de participer, lorsque l'autorité compétente le leur enjoint, aux entretiens de conseil, aux réunions d’information et aux consultations spécialisées (art. 17 al. 3 let. b LACI). Lorsqu'un assuré ne les respecte pas, il adopte un comportement qui, de manière générale, est de nature à prolonger la durée de son chômage. Afin justement de prévenir ce risque, l'article 30 al. 1 let. d LACI sanctionne en particulier l'assuré qui n'observe pas les prescriptions de contrôle ou les instructions de l'office du travail par la suspension de son droit à l'indemnité de chômage. Jurisprudence et doctrine s'accordent à dire qu'une telle mesure constitue une manière appropriée et adéquate de faire participer l'assuré au dommage qu'il cause à l'assurance-chômage en raison d'une attitude contraire à ses obligations (ATF 125 V 199 cons. 6a, 124 V 227 cons. 2b, 122 V 40 cons. 4c/aa, 44 cons. 3c/aa; arrêt du TFA du 21.02.2002 [C 152/01] cons. 4; Riemer-Kafka, Die Pflicht zur Selbstverantwortung, p. 461; Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR] ch. 691, p. 251; Gerhards, Kommentar zum AVIG, t. 1, ad art. 30).

c) La constatation de l'inaptitude au placement est une sanction grave qui, si elle est prononcée, aura des conséquences importantes pour l'assuré. Elle ne sera prononcée que comme une mesure prise au terme d'un processus de sanctions de plus en plus graves. Ce principe s'applique à tout manquement aux obligations imposées à l'article 17 LACI. Un manquement qui succède à plusieurs autres peut entraîner la constatation de l'inaptitude au placement. Mais l'assuré doit pouvoir se rendre compte, au vu de la gradation des sanctions infligées, que son comportement compromet de plus en plus son droit à l'indemnité (Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, ad. art. 15 LACI, p.153 ch. 24, arrêts du TF du 19.01.2006 [C 188/05] et du 01.05.2006 [C 44/06]). Une gradation de la sanction (d'une suspension du droit à l'indemnité à une négation de l'aptitude au placement) ne serait en effet pas justifiable si elle ne reposait pas sur un nouveau comportement de l'assuré répréhensible du point de vue du droit de l'assurance-chômage. Par ailleurs, la sanction de suspension a également une fonction d'avertissement et éducative qui doit permettre à l'intéressé de se mettre en conformité avec ses obligations de chômeur. Si l'assuré s'obstine dans une attitude contraire à ses devoirs, alors il y a lieu de nier son aptitude au placement car on ne peut plus uniquement conclure à un manque d'observation de l'obligation de diminuer le chômage de sa part (arrêt du TF du 14.11.2007 [C 265/06] cons. 4.3).

3. En l’espèce, le recourant aurait été sanctionné par l’ORPN – sans toutefois qu’on ne trouve trace de cette sanction au dossier – en raison de son absence à un entretien de conseil fixé le 9 octobre 2015. L'inaptitude au placement prononcée le 20 novembre 2015 par l’intimé sanctionnerait donc de nouveaux manquements, à savoir l’absence de l’assuré à deux nouveaux entretiens de conseil fixés les 28 octobre 2015 (convocation du 09.10.2015) et 18 novembre 2015 (convocation du 10.11.2015), ainsi que la violation par celui-ci de son obligation de fournir des documents requis par courriers des 9 et 29 octobre 2015. Selon ses déclarations, à l’appui desquelles il a déposé la copie de messages WhatsApp échangés avec la gérance de son immeuble, tous ces manquements auraient pour même origine un problème d’accès à son courrier du fait de la perte au mois d’octobre de sa clé de boîte aux lettres et du retard pris par la gérance pour y remédier (plus d’un mois). Certes, dans de telles circonstances, on aurait pu attendre de l’assuré qu’il prenne d’autres dispositions pour que, entre-temps, son courrier lui parvienne. Quoi qu’il en soit, si son comportement n’est pas exempt de toutes critiques, il ne se justifie pas de le sanctionner par une inaptitude au placement, mesure dont on rappelle qu’elle doit être prise au terme d'un processus de sanctions de plus en plus graves. Or il n’est pas établi que l’intéressé aurait déjà été sanctionné à plusieurs reprises pour des manquements et qu'il persisterait, malgré les sanctions infligées, à enfreindre ses obligations. On constate, au contraire, que durant cette même période, il a remis personnellement à l’ORPN ses recherches d’emploi pour le mois d’octobre 2015, lesquelles ont été qualifiées de "suffisant", et qu’à cette occasion, il n’a pas été rendu attentif au problème que rencontrait sa conseillère pour le joindre.

Il s'ensuit que le recours est bien fondé et que la décision attaquée doit être réformée en ce sens que l'assuré doit être déclaré apte au placement à compter du 1er octobre 2015.

4. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a LPGA). Le recourant, qui obtient gain de cause, a droit à des dépens. Ceux-ci doivent être fixés sans égard à la valeur litigieuse d'après l'importance et la complexité du litige (art. 61 let. g LPGA). Le mandataire du recourant n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1 TFrais), les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). L'activité du mandataire peut être évaluée à 5 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 250 francs de l'heure (CHF 1'250), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 125; art. 65 TFrais) et de la TVA au taux de 8 % (CHF 110), l'indemnité de dépens est fixée à 1'485 francs.

**Par ces motifs,

LA COUR DE DROIT PUBLIC**

1. Admet le recours et réforme la décision entreprise du 3 décembre 2015 en ce sens que l'assuré est déclaré apte au placement pour la recherche d'un emploi à 100 % dès son inscription le 1er octobre 2015.

2. Statue sans frais.

3. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 1’485 francs à la charge de l’intimé

Neuchâtel, le 25 août 2016

Art. 8LACI

Droit à l'indemnité

1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:

a. s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);

b. s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);

c. s'il est domicilié en Suisse (art. 12);

d.1 s'il a achevé sa scolarité obligatoire, qu'il n'a pas encore atteint l'âge donnant droit à une rente AVS et ne touche pas de rente de vieillesse de l'AVS;

e. s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);

f. s'il est apte au placement (art. 15); et

g. s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).

2 Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent.

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).

Art. 15LACI

Aptitude au placement

1 Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire.1

2 Le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l'hypothèse d'une situation équilibrée sur le marché de l'emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. Le Conseil fédéral règle la coordination avec l'assurance-invalidité.

3 S'il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d'un chômeur, l'autorité cantonale peut ordonner qu'il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l'assurance.

4 Les assurés qui, avec l'autorisation de l'autorité cantonale, exercent une activité bénévole dans le cadre d'un projet pour chômeurs sont considérés comme aptes au placement.2

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

2 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).

Art. 171LACI

Devoirs de l'assuré et prescriptions de contrôle

1 L'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.

2 En vue de son placement, l'assuré est tenu de se présenter à sa commune de domicile ou à l'autorité compétente aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à l'indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.2

3 L'assuré est tenu d'accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer:3

a.4 aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement;

b.5 aux entretiens de conseil, aux réunions d'information et aux consultations spécialisées visées à l'al. 5;

c. de fournir les documents permettant de juger s'il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable.

4 Le Conseil fédéral peut partiellement libérer de leurs obligations les assurés âgés frappés par un chômage de longue durée.

5 L'office du travail peut, dans des cas particuliers, diriger les assurés sur des institutions publiques ou d'utilité publique adéquates pour des consultations d'ordre psycho-social ou professionnel pour autant que cette mesure se révèle utile après examen du cas. Ces institutions perçoivent une indemnité dont le montant est fixé par l'organe de compensation.

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).

2 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

3 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

4 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

5 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

Art. 30LACI

Suspension du droit à l'indemnité1

1 Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:2

a. est sans travail par sa propre faute;

b. a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d'indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l'assurance;

c. ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;

d.3 n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;

e. a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser, ou

f. a obtenu ou tenté d'obtenir indûment l'indemnité de chômage;

g.4 a touché des indemnités journalières durant la phase d'élaboration d'un projet (art. 71 a, al. 1) et n'entreprend pas, par sa propre faute, d'activité indépendante à l'issue de cette phase d'élaboration.

2 L'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let. c, d et g, de même qu'au sens de l'al. 1, let. e, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.5

3 La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Le nombre d'indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours.6 L'exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.7

3bis Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.8

4 Lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure, l'autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.

1 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).

2 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).

3 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

4 Introduite par le ch. I de la LF du 23 juin 1995 (RO 1996 273; FF 1994 I 340). Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

5 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).

6 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).

7 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

8 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).