Caducité de lege des rapports de service deux ans après le début d'une incapacité totale de travailler.

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: CDP.2014.73

Autorité: CDP

Date décision: 19.08.2014

Publié le: 23.10.2014

Revue juridique: RJN 2014, P.367

Titre: Caducité de lege des rapports de service deux ans après le début d'une incapacité totale de travailler.

Résumé:

Le fait que la loi ne contienne aucune règle spécifique lorsque plusieurs incapacités de travail se succèdent ne constitue pas une lacune proprement dite qu'il appartiendrait au juge de combler.

Articles de loi:

Art. 42 al. 1 LST

A. X. est entrée au service de la Commune de A. en qualité de comptable le 18 octobre 1982. En incapacité de travail totale pour cause de maladie depuis le 25 juin 2012, elle a été informée par son employeur, le 25 juillet 2013, que son droit au salaire prendrait fin à l'issue de 720 jours d'absence et qu'il envisageait de rompre leur relation de travail à ce moment-là. Exerçant son droit d'être entendue, la prénommée a fait valoir qu'il ne pouvait pas être mis un terme à son engagement avant que son incapacité de travail ait duré deux ans. Par courrier du 17 décembre 2013, le Conseil communal de A. l'a avertie que les rapports de service prendraient fin le 10 janvier 2014, à l'issue des 720 jours d'incapacité de travail. Usant de son droit d'être entendue, l'intéressée a maintenu que la condition pour mettre un terme aux rapports de travail en raison de son incapacité de travail n'était pas remplie et demandé au conseil communal de rendre une décision formelle de résiliation susceptible de recours s'il persistait dans sa position. Par décision du 4 février 2014, le conseil communal a constaté que les rapports de service avaient pris fin le 16 janvier 2014.

B. X. interjette recours devant le Conseil d'Etat – qui a transmis la cause à la Cour de droit public comme objet de sa compétence – contre cette décision, en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, à ce qu'il soit dit que les rapports de service n'ont pas pris fin le 10 respectivement le 16 janvier 2014 et, par voie de conséquence, à ce qu'elle soit réintégrée dans ses fonctions et que son salaire lui soit versé conformément aux disposition légales. Elle reproche tout d'abord au conseil communal de ne pas lui avoir notifié une décision mettant fin aux rapports de travail et de ne pas avoir respecté son droit d'être entendue. Elle fait ensuite valoir que seule une incapacité de travail totale ininterrompue de deux ans fait cesser les rapports de service, que, dans son cas, ce délai n'a commencé à courir que le 25 juin 2012, de sorte que les rapports de service n'ont pas pu prendre fin le 16 janvier 2014.

C. Dans ses observations sur le recours, au rejet duquel il conclut, sous suite de frais et dépens, le conseil communal relève que les rapports de service ont pris fin ex lege à l'issue des 720 jours d'incapacité de travail, qu'il n'y avait ainsi pas lieu de rendre une décision de résiliation, que la recourante a eu l'occasion de s'exprimer avant que la décision en constatation ne soit rendue et que, sur le fond, il s'est inspiré, par analogie, du régime qui prévaut pour les fonctionnaires fédéraux.

D. Les parties ont encore eu l'occasion de s'exprimer lors d'un deuxième échange d'écritures.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. En vertu du règlement général de la Commune de A., du 13 février 2004 (art. 8.7 al. 1), les droits et obligations des fonctionnaires et employés communaux sont fixés par leur cahier des charges. Pour le surplus, la législation cantonale sur le statut de la fonction publique, (LSt) du 28 juin 1995, s'applique par analogie, sous réserve d'exceptions qui n'entrent pas en ligne de compte ici (al. 2)

3. Selon l'article 42 al. 1 LSt, en cas d'incapacité totale de travail, les rapports de service prennent fin deux ans après le début de celle-ci. L'engagement prenant automatiquement fin, de lege, à l'expiration d'un délai de deux ans après le début d'une incapacité de travail (BGC 1995, p. 820), le titulaire de fonction publique n'est pas en droit d'obtenir une décision formatrice (ATF 137 II 199 cons. 6.5; arrêt du TF du 14.11.2013 [1C_461/2013] cons. 6), laquelle serait d'ailleurs inopérante. C'est donc à juste titre que le conseil communal a procédé par la voie d'une décision en constatation. Nonobstant, préalablement à la cessation, de plein droit, des rapports de travail, l'employé doit en être informé afin de lui permettre de s'y préparer, même si ni la LSt ni la réglementation d'application ne le prévoient. Dans le cas particulier, en informant la recourante dès le mois de juillet 2013 de la cessation des rapports de travail à l'issue des 720 jours d'incapacité de travail, puis le 17 décembre 2013 que les rapports de travail cesseront le 10 janvier 2014 et en lui donnant, à chaque fois, l'occasion de se déterminer, le conseil communal l'a avertie suffisamment tôt et a largement respecté son droit d'être entendue, si bien que ce reproche tombe à faux.

4. a) D'après la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales. Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; en particulier, il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 138 II 217 cons. 4.1, 138 V 17 cons. 4.2, 137 V 20 cons. 5.1, 136 V 216 cons. 5.1, arrêt du TF du 30.04.2013 [9C_893/2012] cons. 4.1 et les références).

b) En l'espèce, en énonçant que, "en cas d'incapacité totale de travail, les rapports de service prennent fin deux ans après le début de celle-ci", le texte de l'article 42 al. 1 LSt est sans équivoque. Pour rendre caducs les rapports de service de lege, il faut non seulement que le fonctionnaire soit totalement incapable de travailler mais en plus que cette incapacité ait duré deux ans sans discontinuer ("deux ans après le début de celle-ci"). Aucune raison objective ne permet de penser que cette disposition ne restitue pas le sens que le législateur a voulu lui donner. Au demeurant, si le texte de l'article 42 al. 1 LSt n'était pas absolument clair, il y aurait lieu, avant de s'inspirer d'autres législations en la matière, de dégager le sens de la norme par le biais d'autres méthodes d'interprétation (systématique, téléologique ou historique). En tout état de cause, à supposer même que l'interprétation de cette disposition, quelle que soit la méthode utilisée, conduise à la constatation d'une lacune, encore faudrait-il, pour appeler l'intervention du juge, que celle-ci puisse être qualifiée de "proprement dite", c'est-à-dire que le législateur se soit abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler (sur cette notion : ATF 139 I 57 cons. 5.2 et les références). Or, le fait que l'article 42 LSt ne contienne aucune règle spécifique lorsque plusieurs incapacités de travail se succèdent ne constitue pas une lacune proprement dite qu'il appartiendrait au juge de combler. La circonstance que d'autres législations, de droit privé ou public, notamment fédérale (art. 31a al. 3 de l'ordonnance sur le personnel de la Confédération [OPers]), aient envisagé et réglementé cette situation n'y change rien. On relève d'ailleurs que le régime qui prévaut pour le personnel de la Confédération, dont l'intimé déclare s'être inspiré, se distingue nettement de la législation neuchâteloise en ce sens que les rapports de service ne s'éteignent pas de lege mais peuvent être résiliés par l'employeur au plus tôt deux ans après le début d'une incapacité de travail (art. 31a al. 1 OPers). On ajoutera que l'article 42 al. 1 LSt n'a pas les effets que l'intimé lui prête à mesure que le fonctionnaire qui serait régulièrement absent pour cause de maladie durant de petites périodes prendrait le risque que son salaire soit réduit de 20 % après 180 jours d'absence dans une période de 900 jours et suspendu après 720 jours d'absence, quand bien même les rapports de service ne s'éteindraient pas de lege avant plusieurs mois.

c) En l'occurrence, la recourante étant totalement incapable de travailler depuis le 25 juin 2012, les rapports de service n'ont pas pu s'éteindre ex lege le 16 janvier 2014, ainsi que l'intimé l'a constaté, à tort, dans la décision litigieuse, qui sera donc annulée. Il appartiendra à l'autorité communale, à laquelle la cause est renvoyée, d'en fixer l'échéance selon ce qui précède. A cette occasion, il réexaminera jusqu'à quelle date la recourante a droit à son traitement en application de l'article 29 du règlement concernant les traitements de la fonction publique (RTFP). Il ressort en effet de l'échange des écritures que, pour retenir que celle-ci avait épuisé ses 720 jours de traitement en date du 16 janvier 2014, l'autorité communale a pris en compte, de manière erronée, les incapacités de travail du 10 janvier 2011 au 9 février 2011 et du 15 avril 2011 au 22 mai 2011, alors même que celles-ci n'étaient pas comprises dans la période d'observation mobile de 900 jours.

5. Il est statué sans frais, les collectivités publiques n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). La recourante a droit à une indemnité de dépens qui sera fixée par appréciation sur la base du dossier, vu l'absence de mémoire du mandataire (art. 66 TFrais, par renvoi de l'art. 69 TFrais). L'activité déployée par ce dernier peut être évaluée à quelque six heures. Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans, de l'ordre de 250 francs de l'heure (CHF 1'500), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 150) et de la TVA au taux de 8 % (CHF 132), l'indemnité de dépens est fixée à 1'782 francs.

**Par ces motifs,

LA Cour de droit public**

1. Annule la décision du Conseil communal de A. du 4 février 2014.

2. Renvoie le dossier à l'intimé selon les considérants.

3. Statue sans frais.

4. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'782 francs à la charge de l'intimé.

Neuchâtel, le 19 août 2014