Les mesures de contrainte directe doivent en règle générale être précédées d'un avertissement écrit. Obligation de motiver par rapport à la pondération des intérêts (principe de proportionnalité)

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N° dossier: CDP.2014.353

Autorité: CDP

Date décision: 10.11.2015

Publié le: 11.01.2016

Revue juridique: RJN 2016, P.601

Titre: Les mesures de contrainte directe doivent en règle générale être précédées d'un avertissement écrit. Obligation de motiver par rapport à la pondération des intérêts (principe de proportionnalité)

Résumé:

**Une décision communale qui oblige un administré à se séparer de ses coqs pour des motifs de tranquillité publique doit être annulée si cette mesure de contrainte directe n'a pas été précédée d'un avertissement préalable.

Si la décision ne permet pas de comprendre la manière dont il a été tenu compte des différents intérêts en présence (principe de proportionnalité), la décision doit être annulée pour défaut de motivation.**

Articles de loi:

Art. 25 al. 3 LPJA

A. Les époux X. habitent la commune de A. Le 10 septembre 2013, les époux Y., voisins, ont adressé au Conseil communal une lettre dans laquelle ils se plaignaient notamment du bruit des volailles et plus particulièrement du cri des deux coqs détenus par les époux X. Ils lui demandaient d'intervenir en vertu de la réglementation communale relative à la tranquillité publique. Par lettre du 10 février 2014, l'administration communale a informé les époux X. qu'elle avait été saisie d'une plainte de voisins concernant les désagréments causés par leur poulailler et elle a porté à leur connaissance la disposition du règlement de police communal selon laquelle "les propriétaires d'animaux sont tenus d'éviter que leurs cris ne troublent la tranquillité publique" (art. 3.20). Constatant par ailleurs que le poulailler avait été édifié sans autorisation, elle les a aussi invités à régulariser la situation en déposant une demande de permis de construire. Les démarches entreprises par les époux X. ont abouti à la délivrance de l'autorisation nécessaire (décision du Conseil communal du 13.05.2014). Par lettre du 11 juillet 2014, l'administration communale a informé les époux X. qu'elle avait toujours des réclamations concernant les cris d'animaux provenant de leur propriété, plus particulièrement concernant deux coqs et un chien. Elle leur a demandé de prendre les mesures nécessaires pour respecter l'article 3.20 du règlement de police communal.

Les époux Y. ont adressé une nouvelle plainte à la commune le 30 juillet 2014 concernant le bruit des coqs. Une vision locale a eu lieu le 26 août 2014 pour tenter de concilier les parties, sans succès. Le 4 octobre 2014, à la requête des époux Y., la police s'est rendue sur place et a constaté que "le bruit émis par ces gallinacés devient assez insupportable après quelques minutes". Après les avoir informés de son intention et après leur avoir accordé la possibilité de s'exprimer, le Conseil communal, par décision du 20 novembre 2014, a imposé aux époux X. de se séparer de la totalité de leurs coqs jusqu'au 5 décembre 2014, faute de quoi la commune procéderait au séquestre des animaux aux frais des détenteurs.

B. Les époux X. interjettent recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision communale, concluant implicitement à son annulation. Ils invoquent en particulier la non-prise en compte des mesures prises pour que les cris de leurs coqs ne dérangent pas la tranquillité publique pendant les heures de repos. Ils requièrent l'assistance judiciaire pour les frais de la procédure.

C. Dans ses observations, le Conseil communal conclut au rejet du recours. Les recourants répliquent.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Le recours est interjeté dans les formes et délai légaux, de sorte qu'il est recevable sous cet angle.

b) Les époux X. exposent qu'ils sont encouragés à recourir par le comité de la société d'aviculture de la commune A. et ils motivent leur recours par l'inquiétude des membres de la société quant à l'importance donnée, dans la commune A., à un constat de cris de coqs en journée. La Cour de céans relève que, indépendamment de la question de la qualité pour recourir de la société d'aviculture, les recourants n'ont jamais prétendu qu'ils la représentaient, ce à quoi ils ne peuvent d'ailleurs pas prétendre devant la Cour de céans dès lors que la représentation y est réservée aux avocats autorisés à plaider (art. 51 LPJA). Dès lors, le grief tiré de l'inquiétude que peut faire naître la décision attaquée chez les membres de la société d'aviculture est irrecevable.

2. La décision attaquée expose que, dans le cadre de la procédure de mise en conformité du poulailler des époux X., le Service de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV) avait préavisé favorablement la construction et avait retenu que la surface du poulailler permettait "d'héberger un maximum de 9 poules naines", sans qu'il soit question de coqs qui, par expérience, créent des problèmes de voisinage dans les zones résidentielles en raison de leurs cris. Dans leur recours, les époux X. contestent cette interprétation et font valoir que le terme poules naines est un générique qui englobe aussi les coqs et ils font ainsi grief à la commune de faire une mauvaise interprétation du préavis du SCAV. La Cour de céans relève qu'il est indifférent de savoir si le préavis du SCAV se rapportait seulement à des poules ou s'étendait aussi à des coqs. En effet, la présente procédure ne concerne ni une autorisation de détention d'animaux dans le cadre de la législation sur la protection des animaux ni un permis de construire dans le cadre de la législation sur les constructions, mais une mesure de police visant à assurer la tranquillité publique. Cela étant, le moyen des recourants – certes dicté par les motifs de la décision contestée - se révèle mal fondé et doit être rejeté.

3. Le règlement de police de la Commune A., du 29 avril 2013, prévoit à son article 3.20 que "les propriétaires d'animaux sont tenus d'éviter que leurs cris ne troublent la tranquillité publique". Dès lors qu'elle est formulée par une règle de droit, l'obligation qui en découle s'impose directement à chaque administré et ne dépend pas du prononcé d'une décision pour lui être opposable. Il incombe à l'autorité de veiller à son respect et il est à cette fin légitime que le Conseil communal puisse ordonner une mesure de contrainte directe destinée à empêcher qu'une activité contraire au droit ne se poursuive (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., 2011, ch. 1.4.2.6). Restreignant le pouvoir de disposition de l'administré sur la chose dont il a la propriété ou qu'il détient, cette mesure produit directement le résultat visé. Même s'il s'agit d'une mesure d'exécution, elle ne tombe pas sous le coup de l'article 29 let. c LPJA dans la mesure où elle impose de nouvelles obligations à l'administré (RJN 2013, p. 587 cons. 3; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 131 ad art. 29 let. c LPJA). Une sommation préalable est toutefois requise, dont l'administration ne peut se passer que si les conditions d'une exécution immédiate sont réalisées, c'est-à-dire lorsqu'on se trouve en présence d'une atteinte imminente et grave à un bien d'ordre public (Moor/Poltier, op. cit., ch. 1.4.2.6). L'article 25 al. 3 LPJA prévoit expressément qu'à moins de péril en la demeure, le recours à des mesures d'exécution doit être précédé d'un avertissement écrit. Cette sommation ou cet avertissement contiendra le rappel de l'obligation violée, un délai dans lequel l'administré a à s'en acquitter et l'indication du moyen qu'à défaut l'administration emploiera (Moor/Poltier, op. cit., ch. 1.4.2.1). Cet acte est notamment destiné à donner à l'administré la possibilité de trouver par lui-même des moyens de respecter l'obligation en cause. Ce n'est que si l'administré ne donne pas spontanément suite à l'avertissement – ou d'une manière insuffisante ou que les moyens proposés ne permettent pas le respect de l'obligation – que l'autorité peut alors ordonner une mesure de contrainte.

En l'espèce, la décision attaquée impose aux recourants de se séparer de la totalité de leurs coqs dans un délai de quinze jours et les informe qu'en cas de non-respect du délai, la commune procédera au séquestre des animaux. Il ne peut sérieusement être question, s'agissant du chant des coqs, d'une atteinte à la tranquillité publique si grave qu'elle justifierait le prononcé d'une mesure de contrainte sans sommation préalable, d'autant que seuls sont en cause des bruits diurnes à l'exclusion de perturbations nocturnes. Il incombait ainsi au Conseil communal de rappeler formellement aux époux X. l'obligation qui est la leur d'éviter que les cris de leurs coqs ne troublent la tranquillité publique – et par voie de conséquence leur obligation de prendre les mesures nécessaires à cette fin – ainsi que les mesures qu'à défaut il envisageait. Il ne pouvait pas, sans avertissement préalable, leur faire injonction de se séparer de leur coqs sous peine de séquestre de ces animaux. Il convient de relever que ni le courrier du 10 février 2014 ni celui du 11 juillet 2014 ne peuvent être considérés comme un avertissement au sens de l'article 25 al. 3 LPJA. D'une part, ils émanent de l'administratice du dicastère de la sécurité publique, soit d'une personne qui n'est pas légitimée à rendre des décisions en application du règlement de police, cette compétence étant réservée aux dicastères de la sécurité publique et des travaux publics (au nom desquels agit un membre du Conseil communal; art. 4.4 du règlement général de la commune A., du 19.12.2012) et au Conseil communal (art. 11.1 du règlement de police). D'autre part et indépendamment de la question de la compétence de leur auteur, ces deux courriers, s'ils rappellent tous deux l'obligation légale découlant de l'article 3.20 du règlement de police et si le courrier du 11 juillet 2014 demande aux époux X. de prendre leurs dispositions pour respecter cette obligation, ne mentionnent pas quelles pourraient être les conséquences s'il ne leur était pas donné suite. Ainsi, ces courriers ne sont que de simples informations aux époux X. et ils ne remplissent pas les conditions permettant de les considérer comme un avertissement au sens de l'article 25 al. 3 LPJA.

Pour ce motif déjà qu'elle n'a pas été précédée d'un avertissement, la décision attaquée doit être annulée.

4. La décision attaquée doit aussi être annulée pour un autre motif. Il est justifié que le Conseil communal, saisi d'une plainte concernant le bruit de deux coqs, cherche le moyen de faire respecter l'ordre tel que défini notamment dans son règlement de police. Cela étant, lorsqu'il agit, le Conseil communal est tenu de respecter les principes généraux du droit administratif. Parmi ceux-ci, le principe de proportionnalité exige en particulier que la mesure de l'autorité soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) (arrêt de la CDP du 05.08.2014 [CDP.2013.275] cons. 2a). Dans ce contexte, l'intérêt public au maintien de la tranquillité publique doit être confronté aux intérêts privés des époux X. à la présence sur leur parcelle de coqs pour leur élevage de poules naines. Il appartient aussi à l'autorité communale de procéder à une appréciation globale des dérangements invoqués.

A cet égard, la Cour de céans relève que la décision communale est insuffisamment motivée dès lors qu’elle n’explique pas comment les principes fondamentaux du droit administratif ont été pris en considération dans le cas d’espèce. Elle ordonne aux époux X. de se séparer de leurs coqs – ce qui constitue une ingérence dans le droit de propriété consacré par l’article 26 Cst. féd. – tout en étant muette sur la proportionnalité de cette mesure et sans évoquer en quoi une mesure moins incisive (comme par exemple une limitation du temps de sortie en plein air des coqs ou une surveillance accrue sous une forme à déterminer) ne serait pas suffisante pour assurer le respect de la tranquillité publique dans une mesure compatible avec l’ensemble des intérêts en présence. La décision attaquée ne comporte aucune discussion quant à l'adéquation et aux effets des démarches que les recourants ont prises pour diminuer les nuisances dues à leurs coqs, démarches dont la nature ne ressort du reste pas du dossier (procès-verbal de la vision locale du 26.08.2014). Elle ne comporte par ailleurs aucune pondération des intérêts privés et publics qui se font face. Or, cette pondération est d’autant plus nécessaire que la mesure ordonnée a des effets sur la liberté des époux X. de disposer de leur patrimoine (garantie de la propriété). D’autre part, selon le dossier et ainsi qu'évoqué plus haut, il n'est pas question de bruits nocturnes et les plaintes concernant le bruit diurne des coqs proviennent d'un seul couple de voisins, qui n'ont pas formé opposition lors de la mise à l'enquête publique concernant la construction respectivement la régularisation du poulailler. Ces derniers admettent du reste avoir constaté une amélioration de la situation mais maintiennent leur demande que les époux X. se débarrassent de leurs coqs, n'ayant pas confiance dans la pérennité des mesures prises (procès-verbal de la vision locale du 26.08.2014).

Ce motif aussi amène à l'annulation de la décision attaquée.

5. Il est statué sans frais, les autorités communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). Il n'y a par ailleurs pas lieu d'attribuer des dépens aux recourants, qui interviennent sans l'appui d'un mandataire professionnel et qui ne font pas valoir de frais particuliers. Compte tenu de ce qui précède, leur demande d'assistance judiciaire est sans objet.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Annule la décision du Conseil communal de la commune A. du 20 novembre

2014.

3. Statue sans frais et sans dépens.

4. Constate que la demande d'assistance judiciaire est sans objet.

Neuchâtel, le 10 novembre 2015