Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2014.211
Autorité: CDP
Date décision: 12.05.2015
Publié le: 08.06.2015
Revue juridique:
Titre: Suspension du droit à l'indemnité de chômage (recherches insuffisantes d'emploi).
Résumé:
Violation du droit d'être entendu. Défaut de réponse à un courrier de l'assurée et refus d'accès au dossier. Annulation de la décision.
Articles de loi:
Art. 29 suppl. 2 CST.F/1999 Art. 47 LPGA Art. 52 LPGA
A. X., ressortissante allemande, née en 1972, est titulaire d'un permis d'établissement. Juriste de formation allemande, elle a été engagée dès le 1er avril 2006 jusqu'au 30 septembre 2009 en tant que collaboratrice scientifique. Elle a bénéficié d'un second contrat de durée déterminée du 1er février 2010 au 31 mars 2013.
Elle s'est annoncée à l'Office régional de placement (ci-après : ORP) de Neuchâtel le 17 mai 2013 en vue d'obtenir des indemnités chômage dès cette date. L'assurée a été convoquée par l'ORP du Littoral neuchâtelois à suivre une séance d'information à laquelle elle ne s'est pas présentée. Par la suite, elle a été convoquée à un entretien de conseil le 28 mai 2013. Un deuxième entretien a eu lieu avec son conseiller ORP en date du 12 août 2013. Le 23 août 2013, l'ORP a soumis le cas à l’Office juridique et de surveillance du service de l’emploi, l'intéressée n'ayant effectué aucune recherche d'emploi avant sa demande de prestations de l'assurance-chômage. Par décision du 3 septembre 2013, l'OJSU a prononcé à l'égard de X. une suspension du droit à ses indemnités de chômage de 9 jours pour recherches insuffisantes d'emploi pendant la période précédant son inscription au chômage. Par décisions du 9 septembre 2013, l'ORP a de son côté prononcé une suspension de son droit aux indemnités de chômage à raison de 3 et 5 jours pour insuffisance de recherches d'emploi et de dépôt tardif des preuves de recherches pour les mois de juin et juillet 2013.
X. s'est opposée à ces décisions par courriers des 1er et 15 octobre 2013 en langue allemande puis en français par courriers du 8 novembre 2013. En substance, elle a allégué que son conseiller personnel ne l'avait pas suffisamment renseignée sur ses droits et obligations dans le cadre de l'assurance-chômage; qu'étant de langue maternelle allemande, elle s'était heurtée à des difficultés de compréhension et qu'il ne lui avait jamais été indiqué qu'elle devait effectuer 2 à 3 postulations par semaine auquel cas elle se serait exécutée. Ce faisant, elle a conclu à l'annulation des sanctions prononcées et a requis l'accès à son dossier.
Par courrier du 5 mars 2014, l'ORP a imparti un délai de 10 jours à l'assurée pour lui communiquer si elle entendait retirer ses oppositions. Dans le cas contraire, l'assurée s'exposait à une éventuelle reformatio in pejus en application de l'article 61 let. d LPGA. Dans un courrier du 16 mars 2014, soit dans le délai imparti, X. a réitéré sa demande de consultation de son dossier. Pour le surplus, elle a fait part de son incompréhension s'agissant de l'application de l'article 61 let. d LPGA en sollicitant un éclaircissement de l'ORP à ce sujet.
Par décision sur opposition du 11 juillet 2014, l'ORP a réformé sa décision concernant le mois de juin 2013 en indiquant n'avoir reçu aucune réponse à son courrier du 5 mars 2014. En substance, l'ORP a exposé que les motifs retenus dans ladite décision ne pouvaient être maintenus dans la mesure où il ne s'agissait pas d'une recherche insuffisante d'emploi mais bien plutôt d'un dépôt tardif du formulaire de recherches d'emploi. Pour cette raison, il convenait d'augmenter la sanction à l'encontre de l'assurée et de prononcer une suspension de son droit aux indemnités de chômage à raison de 5 jours. L'intimé a par ailleurs confirmé la décision de suspension du droit à l'indemnité de chômage relative au mois de juillet 2013. L'ORP a expliqué qu'il ressortait du dossier que X. avait été suffisamment informée sur les délais à respecter pour la remise de son formulaire de recherche d'emploi ainsi que sur le nombre minimum de recherches d'emploi à faire au cours des différents entretiens avec son conseiller personnel de telle manière que ses arguments étaient irrelevants.
B. X. interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont elle demande l'annulation. Elle fait valoir une violation de son droit d'être entendue au motif qu'elle n'a toujours pas eu accès à son dossier. Au demeurant, elle reproche un manque d'information de la part de son conseiller en se prévalant de sa bonne foi et de son ignorance quant à ses obligations sur le nombre de recherches d'emploi à effectuer.
C. Sans déposer d'observations, l'ORP conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. La recourante se plaint d'une violation du droit d'être entendu, en reprochant notamment à l'intimé de lui avoir refusé l'accès à son dossier. Elle soutient également avoir répondu au courrier du 5 mars 2014, par lequel l'intimé l'invitait à se déterminer sur un éventuel retrait de ses oppositions. Vu la nature formelle du droit d'être entendu, dont la violation entraîne l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 127 V 431 cons. 3d/aa), il convient d'examiner en priorité le moyen relatif à ce droit (ATF 124 I 49 cons. 1).
a) Garanti par l'article 29 al. 2 Cst, le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au prononcé de décisions qui touchent à sa situation juridique (ATF 135 II 286 cons. 5.1). Il englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 132 II 485 cons. 3.2). Il comprend notamment le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat (ATF 135 II 286 cons. 5.1). Les parties doivent en effet pouvoir consulter le dossier pour connaître préalablement les éléments dont dispose l'autorité et jouir ainsi d'une réelle possibilité de faire valoir leurs arguments dans une procédure. Pour que cette consultation soit utile, le dossier doit être complet (ATF 129 I 85 cons. 4.1). En tant que garantie constitutionnelle de nature formelle, sa violation doit en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès au fond (ATF 135 I 187 cons. 2.2).
Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, la violation du droit d'être entendu est réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 132 V 387 cons. 5.1 p. 390 et les arrêts cités). La réparation d'un vice éventuel ne doit toutefois avoir lieu qu'exceptionnellement (ATF 137 I 195 cons. 2.3.2; 135 I 279 cons. 2.6.1). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu (ATF 126 I 68 cons. 2 et les références). Elle peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et causerait un allongement de la procédure incompatible avec l'intérêt de la partie lésée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 cons. 2.3.2).
b) Dans le cadre de la procédure d'opposition, l'ORP a demandé à l'assurée, par courrier du 5 mars 2014, si elle entendait retirer ses oppositions précisant que dans le cas contraire, elle s'exposait à une éventuelle reformatio in pejus en application de l'article 61 let. d LPGA. Un délai de 10 jours lui a été fixé pour se déterminer, ce que l'assurée a fait par courrier recommandé du 17 mars 2014, distribué à l'intimé le 18 mars 2014 (suivi des envois Track and Trace). La recourante a ainsi réitéré sa demande de consultation du dossier en demandant également des précisions à l'intimé quant au contenu et à la portée de son courrier. En effet, dans sa détermination du 5 mars 2014, l'ORP s'est référé à l'article 61 let. d LPGA conférant la possibilité au tribunal de réformer la décision attaquée, à l'avantage ou au détriment du recourant en lui donnant toutefois l'occasion de se prononcer ou de retirer son recours. En l'occurrence, les interrogations de l'assurée sur l'application de cette disposition légale étaient légitimes dans la mesure où seul l'article 12 OPGA permet à l'assureur de modifier une décision à l'avantage ou au détriment de l'opposant. L'article 61 let. d LPGA ne pouvait dès lors trouver application au cas d'espèce. L'assurée a de surcroit demandé un éclaircissement sur l'application et le contenu de la disposition D72 SECO (échelle des sanctions) également citée par l'intimé dans son courrier. Dans ces conditions, l'ORP ne pouvait se dispenser de renseigner l'assurée s'agissant des interrogations soulevées dans sa détermination du 17 mars 2014. En tous les cas, refuser de tenir compte de son courrier apparaît comme étant constitutif d'une violation du droit d'être entendu. Il est pour le moins surprenant que l'intimé n'ait pas jugé utile de donner suite à son courrier intervenu sans retard, et dans un délai lui permettant d'en tenir compte puisque celui-ci a statué près de quatre mois plus tard. Le courrier de l'assurée présentait à l'évidence une certaine pertinence pour l'issue du litige sachant qu'elle n'avait pas compris la portée et le contenu du courrier de l'intimé et qu'elle devait pouvoir se prononcer, en toute connaissance de cause, sur un éventuel retrait de ses oppositions. Partant, pour ce motif déjà, le recours doit être admis.
La recourante se plaint également d'une violation de son droit d'être entendue en faisant valoir que l'ORP lui aurait refusé le droit de consulter son dossier, malgré plusieurs demandes. Il convient en effet de constater que la recourante a expressément requis l'accès à son dossier dans ses oppositions du 8 novembre 2013 en français ainsi que dans sa détermination du 16 mars 2014, demandes auxquelles l'intimé ne semble pas avoir fait droit. Même si l'on peut s'étonner que l'assurée n'ait pas jugé utile de demander formellement et de manière explicite à pouvoir consulter son dossier avant son opposition, il n'en demeure pas moins qu'en ne donnant pas suite à ses demandes, l'intimé a formellement violé son droit d’être entendue. Il serait dès lors judicieux qu'à l'avenir, les autorités de chômage, et notamment l'ORP, garantissent à l'assuré un droit de consultation de son dossier en application de l'article 47 al. 1 LPGA qui habilite l'assuré à consulter le dossier pour les données qui le concernent. Le droit de consulter le dossier s'étend à toutes les pièces décisives. Il n'est cependant pas absolu et son étendue doit être définie de cas en cas en tenant compte des intérêts en présence et de toutes les circonstances de l'espèce. Il peut être restreint, voire supprimé pour la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant, dans l'intérêt d'un particulier ou dans l'intérêt du requérant lui-même. Les modalités de la consultation du dossier sont précisées à l'article 8 OPGA. L'assureur peut subordonner sa consultation à une demande écrite. Une demande ne peut pas être refusée au seul motif que les documents seraient irrelevants pour la procédure. Il appartient à l'intéressé et à lui seul de juger si ces documents sont relevants ou non (Valterio, Droit de l’assurance-vieillesse et survivants et de l’assurance-invalidité, Genève/Zurich/Bâle 2011, nos 3187 et 3190 et les références citées).
c) Compte tenu des éléments qui précèdent et vu la nature formelle du droit d'être entendu, sa violation avérée en l'espèce doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. La recourante ayant fourni un certain nombre de renseignements et de documents dans la présente procédure, dont l'arrêt rendu par la Cour de céans le 29 aout 2014 dans une cause qui l'opposait à l'Office juridique et de surveillance du Service de l'emploi (CDP.2014.92) relative à une suspension pour recherches insuffisantes d'emploi pour le mois d'août 2013, il incombe désormais à l'intimé, également sur la base des éléments figurant à son propre dossier, de donner suite au courrier de la recourante du 16 mars 2014 avant de rendre cas échéant une nouvelle décision.
La procédure devant l'ORP devant être reprise au moment du dépôt par l'assurée de son courrier du 16 mars 2014, il va sans dire que la décision de l'intimé du 11 août 2014 concernant le mois de juin 2013 doit être d'office déclarée nulle et non avenue. En rendant une nouvelle décision qui annule et remplace celle du 9 septembre 2013, l'ORP a méconnu l'institution juridique de l'opposition prévue à l'article 52 LPGA, qui s'applique également aux organes de l'assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI).
3. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a LPGA). La recourante qui intervient sans l'appui d'un mandataire professionnel et qui n'allègue pas de frais particuliers n'a pas droit à des dépens.
**Par ces motifs,
la Cour de droit public**
1. Admet le recours.
2. Annule la décision attaquée du 11 juillet 2014, et déclare nulle et non avenue la décision du 11 août 2014.
3. Renvoie la cause à l'intimé selon les considérants.
4. Statue sans frais ni dépens.
Neuchâtel, le 12 mai 2015
Art. 47LPGA
Consultation du dossier
1 Ont le droit de consulter le dossier, dans la mesure où les intérêts privés prépondérants sont sauvegardés:
a. l'assuré, pour les données qui le concernent;
b. les parties, s'agissant des données qui leur sont nécessaires pour exercer un droit ou remplir une obligation qui découle d'une loi sur les assurances sociales ou pour faire valoir un moyen de droit contre une décision fondée sur cette même loi;
c. les autorités habilitées à statuer sur les recours contre des décisions fondées sur une loi sur les assurances sociales, pour les données nécessaires à l'accomplissement de cette tâche;
d. le tiers responsable et son assureur, pour les données qui leur sont nécessaires pour se déterminer sur une prétention récursoire de l'assurance sociale concernée.
2 S'il s'agit de données sur la santé dont la communication pourrait entraîner une atteinte à la santé de la personne autorisée à consulter le dossier, celle-ci peut être tenue de désigner un médecin qui les lui communiquera.
Art. 52LPGA
Opposition
1 Les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure.
2 Les décisions sur opposition doivent être rendues dans un délai approprié. Elles sont motivées et indiquent les voies de recours.
3 La procédure d'opposition est gratuite. En règle générale, il ne peut être alloué de dépens.