Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2014.156
Autorité: CDP
Date décision: 09.10.2014
Publié le: 15.01.2015
Revue juridique:
Titre: Responsabilité du conjoint pour les primes d'assurance-maladie incombant à la famille. Prise en charge par l'Etat des créances irrécouvrables des assureurs maladie. Mécanisme valable jusqu'au 31.12.2011.Subrogation en faveur de l'Etat. Cette subrogation est une cession légale.
Résumé:
**Les époux sont solidairement responsables du paiement des primes d'assurance-maladie incombant à la famille.
Dans le système applicable jusqu'au 31 décembre 2011, le remboursement par l'Etat des créances irrécouvrables des assureurs maladie entraînait subrogation en faveur de l'Etat. La communication de cette cession de créance à l'assuré et à son conjoint n'est pas une décision au sens de l'article 3 LPJA.**
Articles de loi:
Art. 20 al. 4 LILAMAL Art. 32 LILAMAL Art. 3 LPJA Art. 6 al. 3 RALILAMAL Art. 61 RALILAMAL
A. X. (ci-après : l'intéressée) et A. se sont mariés en 2002. Par courrier daté du 20 novembre 2007, l'intéressée a déposé une demande de mesures protectrices de l'union conjugale, lesquelles ont été prononcées par le Tribunal civil du district de Boudry en mars 2008. Le divorce des époux a été prononcé à l'automne 2010.
Par décision du 12 avril 2013 adressée à l'intéressée, l'office cantonal de l'assurance-maladie (ci-après : l'office, ou l'OCAM) a exposé qu'il avait pris en charge, conformément à la législation, diverses créances d'assurance-maladie (primes LAMal, participations aux coûts) dues par son ex-époux et nées durant l'union conjugale. Invoquant l'article 20, al. 4 de la loi d'introduction de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LILAMal), du 4 octobre 1995 – aux termes duquel les époux sont solidairement responsables du paiement des primes incombant à la famille – ainsi que les articles 163 et 166 CC, l'office en a demandé le remboursement à l'intéressée. L'opposition formée par cette dernière a été rejetée par décision de l'office du 17 mai 2013. Le recours interjeté auprès du Département de la santé et des affaires sociales (actuellement : le Département de l'économie et de l'action sociale – DEAS) a été rejeté par décision du département du 15 mai 2014.
B. L'intéressée interjette recours devant la Cour de droit public contre cette décision, concluant à son annulation.
C. Invité à déposer ses observations, le département a fait savoir qu'il n'en avait aucune à formuler.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Suivant une jurisprudence constante, la Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN 2009, p. 392 cons. 2). L'examen de la Cour de droit public porte en particulier sur le point de savoir si c'est à juste titre que l'autorité inférieure de recours est entrée en matière sur le recours dont elle était saisie. Aussi, lorsque cette autorité a ignoré qu'une condition mise à l'examen du fond du litige faisait défaut et a statué sur le fond, est-ce un motif pour la Cour de droit public d'annuler d'office la décision en question (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 176 et les références).
2. Selon l'article 3 al. 1 LPJA, est considérée comme une décision au sens de cette loi toute mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce, fondés sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). La loi définit donc la décision comme une "mesure" prise par les autorités. On entend par là une manifestation de volonté unilatérale exprimée en vertu de la puissance publique et destinée à exercer des effets obligatoires pour son destinataire. Si la mesure ne tend pas, sous l'une des formes énumérées par l'article 3 al. 1 LPJA, à déployer des effets obligatoires sur la situation juridique de l'administré, il ne s'agit pas d'une décision sujette à recours (Schaer, op. cit., p. 21). La simple réclamation d'une somme à un administré n'est pas de nature à créer ou à constater une obligation de ce dernier envers la collectivité (cf. par exemple RJN 1999, p. 268, spécialement p. 271 et les références, 1990, p. 193).
3. En l'espèce, le point à trancher est celui de savoir si l'OCAM est légitimé à exiger de la recourante, par une décision sujette à recours, le paiement de primes d'assurance-maladie dues par son ex-époux. Une décision sur ce point nécessite d'examiner tout d'abord les bases légales qui régissent la matière.
a) Jusqu'au 1er janvier 2012, date de l'entrée en vigueur de la modification de la LAMal du 19 mars 2010, aucune obligation de droit fédéral n'incombait aux cantons de prendre en charge les primes et participations aux coûts irrécouvrables. Ils pouvaient le faire, s'ils le souhaitaient, soit sur la base du droit cantonal, soit notamment dans le cadre de conventions passées avec un ou plusieurs assureurs-maladie (cf. rapport 09.425 de la commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national, du 28.08.2009, FF 2009 5973). La modification du 19 mars 2010, en modifiant l'article 64a LAMal, a mis fin à ce régime de liberté en imposant aux cantons de prendre en charge la majeure partie des créances ayant conduit à la délivrance d'un acte de défaut de biens. Contrairement à l'ancien droit, le nouveau droit ne permet plus aux cantons de prévoir en leur faveur une cession légale pour les montants irrécouvrables payés aux assureurs-maladie. La modification du 19 mars 2010 prévoit toutefois des dispositions transitoires dont le but est de régler les cas antérieurs à l'entrée en vigueur de la modification de l'article 64a LAMal en tenant compte de la pratique des cantons sous l'empire de l'ancienne teneur de cette disposition. Dans les cas où, comme dans le canton de Neuchâtel, le canton prenait en charge les primes et participations aux coûts irrécouvrables, les dispositions transitoires permettent aux cantons de prendre en charge les primes, participations aux coûts, intérêts moratoires et frais de poursuite échus jusqu'à l'entrée en vigueur de la modification du 19 mars 2010 et ayant donné lieu à un acte de défaut de biens. Il en résulte que la prise en charge de ces créances s'opère selon le droit cantonal précédemment en vigueur.
b) Il convient ainsi d'examiner quel était le régime neuchâtelois de prise en charge des créances irrécouvrables. Dans sa teneur valable du 1er juillet 2003 au 31 décembre 2011, l'article 32 de la loi d'introduction de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LILAMal), du 4 octobre 1995, prévoyait que, pour autant qu'ils aient fait preuve de toute la diligence requise, les assureurs conventionnés peuvent, après épuisement des voies judiciaires et d'exécution forcée, obtenir de l'Etat le remboursement des primes, sous déduction des éventuels subsides versés, et des participations aux coûts échues, y compris les intérêts moratoires et les frais de poursuites, qui ne peuvent plus être recouvrés (al. 1). L'ancien règlement d'application de la loi d'introduction de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (aRALILAMal), du 31 janvier 1996, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2013 (abrogé par l'actuel règlement d'application de la loi d'introduction de la loi fédérale sur l'assurance-maladie [RALILAMal], du 18 décembre 2013), reprenait ce dispositif en prévoyant que les assureurs conventionnés peuvent prétendre au remboursement de leurs créances irrécouvrables (art. 6, al. 3) et que, dans les limites permises par le droit fédéral, les primes, participations, intérêts moratoires et frais de poursuite irrécouvrables sont remboursés aux assureurs conventionnés (art. 60, al. 1 dans la teneur selon la modification du 21.01.2004, entrée immédiatement en vigueur).
c) Il découle de cet examen que le droit applicable ratione temporis permet à l'Etat de rembourser aux assureurs leurs créances irrécouvrables envers les assurés découlant de primes, participations aux coûts, intérêts moratoires et frais de poursuite.
4. Il reste à examiner si et de quelle manière l'Etat, au regard du droit applicable ratione temporis, peut obtenir le remboursement des montants payés en faveur de l'assuré.
a) L'article 61 aRALILAMal, dont la teneur n'a pas été reprise dans l'actuel RALILAMal, prévoyait que l'Etat est subrogé aux droits de l'assureur conventionné jusqu'à concurrence des montants payés en faveur de l'assuré.
b) Le Tribunal administratif a eu l'occasion de s'exprimer sur la nature et les effets de cette subrogation dans un arrêt du 19 août 2010 (TA.2010.125). La subrogation en question est une cession légale applicable aux tiers sans aucune formalité au sens de l'article 160 CO, soit d'un transfert d'une créance intervenant directement en vertu de la loi, qui vaut bien entendu également inter partes (Probst, in Commentaire romand CO, 2e éd., 2012, ad art. 166 ch. 3, p. 1197, ch. 7, p. 1199). Sous réserve des dispositions légales particulières, les règles de la cession conventionnelle s'appliquent par analogie à la cession légale, notamment en ce qui concerne la communication de la cession au débiteur cédé et les exceptions que celui-ci peut opposer au cessionnaire (Probst, op. cit., ad art. 166 ch. 2, p. 1197). A l'instar de la cession conventionnelle, la cession légale, qui conduit à la substitution d'un créancier par un nouveau, ne requiert pas le consentement du débiteur cédé (Probst, op. cit., ad art. 164 ch. 58, p. 1186); dès que la cession a été portée à sa connaissance, le débiteur est tenu de s'acquitter de sa dette en mains du nouveau créancier (cessionnaire). L'avis de la cession émane du cédant ou du cessionnaire ou de toute autre personne ayant qualité pour agir au nom de l'un d'eux. Constituant un acte non formel, il peut être écrit ou oral. Sujet à réception, il produit ses effets dès qu'il parvient dans la sphère d'influence du débiteur. L'avis de cession n'est pas une condition de la validité de la cession qu'il ne pallie d'ailleurs pas, même s'il est fait oralement. Son effet est purement négatif, à savoir qu'il empêche le débiteur de se libérer valablement en main du cédant (ATF 127 V 439 cons. 3).
Les droits accessoires à la créance passent au cessionnaire; ces droits sont ceux qui sont liés à la créance et qui l'étendent ou la garantissent, comme par exemple les sûretés personnelles (Probst, op. cit., ad art. 170 ch. 9, p. 1224) et ainsi le droit de recours envers le conjoint tel que prévu par l'article 166 CC.
c) C'est dès lors à tort que l'office cantonal de l'assurance-maladie a avisé la recourante de la cession et a constaté sa responsabilité solidaire (art. 166 CC), le 12 avril 2013, au moyen d'une décision susceptible d'opposition puis, le 17 mai 2013, au moyen d'une décision susceptible de recours. C'est également à tort que le département est entré en matière plutôt que de déclarer le recours irrecevable.
5. Il suit de ce qui précède que la décision du DEAS doit être annulée. L'acte contre lequel l'intéressée a recouru auprès du département, ne constituant pas une décision au sens des articles 3ss LPJA, n'est pas susceptible d'acquérir force exécutoire (art. 4 al.1 LPJA a contrario).
6. L'issue de la cause ne signifie pas que la recourante ne peut pas être recherchée pour les montants réclamés, mais seulement que la voie choisie – soit par voie de décisions susceptibles d'opposition puis de recours – n'est pas ouverte. Si la recourante ne peut pas s'opposer à la cession ni au fait d'être recherchée comme débitrice solidaire, elle pourra en revanche opposer au cessionnaire les exceptions que le débiteur aurait pu faire valoir à l'encontre du cédant, de même qu'elle pourra faire valoir les exceptions découlant du rapport de solidarité.
7. La procédure est gratuite pour les parties (art. 61 let. a LPGA), de sorte qu'il est statué sans frais. Par ailleurs, la recourante intervient sans l'appui d'un mandataire professionnel et n'allègue pas de frais particuliers, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 61 let. g LPGA).
**Par ces motifs,
la Cour de droit public**
1. Annule la décision attaquée du 15 mai 2014.
2. Statue sans frais.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 9 octobre 2014