Sanction préalable pour la construction de 20 villas et opposition au classement d'une parcelle en zone réservée. Défaut de motivation de la décision. Principe de la bonne foi.

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: CDP.2013.289

Autorité: CDP

Date décision: 23.01.2015

Publié le: 23.02.2015

Revue juridique: RJN 2015, P.386

Titre: Sanction préalable pour la construction de 20 villas et opposition au classement d'une parcelle en zone réservée. Défaut de motivation de la décision. Principe de la bonne foi.

Résumé:

**L'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité. Le classement d'un terrain en zone réservée entraîne une restriction de droit public à la propriété. Dès lors qu'elle constitue un droit fondamental, la propriété ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'article 36 Cst. féd.

Les zones réservées, en tant que mesure conservatoire ou provisionnelle, ont pour fonction d'assurer provisoirement une certaine situation dans la perspective d'une nouvelle organisation des affectations, de sorte qu'elles doivent en principe entrer en vigueur immédiatement, c'est-à-dire à Neuchâtel dès le vote du législatif communal.**

Articles de loi:

Art. 9 CST.F/1999 Art. 26 CST.F/1999 Art. 29 al. 2 CST.F/1999 Art. 36 CST.F/1999 Art. 15 LAT Art. 27 LAT Art. 33 al. 3 litt. b LAT Art. 23 LCAT Art. 57 LCAT Art. 4 al. 1 litt. d LPJA Art. 21 LPJA Art. 33 LPJA

A. La société simple, X. SA (ci-après : la société simple), est propriétaire de l'article [a] du cadastre des Geneveys-sur-Coffrane, au lieu-dit […]. Selon le plan d'aménagement communal du 10 novembre 1983, entrée en vigueur en janvier 1984 (ci-après : PAL 1984), cette parcelle est affectée à la zone d'habitation à moyenne densité (ZHMD).

Un nouveau plan d'aménagement, datée du 23 janvier 2004 (ci-après : PAL 2004), a été approuvé par le Conseiller d'Etat, chef du Département de la gestion et du territoire (([DGT], actuellement : Département du développement territorial et de l'environnement [DDTE]), le 17 mars 2004 et par le Conseil général des Geneveys-sur-Coffrane (ci-après : Conseil général) le 27 mai suivant. Mis à l'enquête publique du 9 juillet au 9 septembre 2004, le projet de nouveau plan d'aménagement communal prévoyait, notamment, de classer le bien-fonds [a] pour sa partie nord en ZHMD et pour sa partie sud en zone mixte à moyenne densité (ZMMD), en exigeant que 20 % au moins des constructions soient dévolues dans cette zone à des activités artisanales, commerciales et tertiaires de petite importance. Ladite parcelle était également incluse dans un périmètre soumis à plan directeur de quartier. Le PAL 2004 a soulevé plusieurs oppositions, dont celle de l'ancien propriétaire de l'article [a] du cadastre des Geneveys-sur-Coffrane

Par décision du 21 mai 2008, le Conseil d'Etat a partiellement admis le recours interjeté par l'ancien propriétaire de ce bien-fonds contre la décision levant son opposition rendue par le Conseil communal des Geneveys-sur-Coffrane (ci-après : Conseil communal), auquel a succédé le Conseil communal de Val-de-Ruz suite à la fusion, effective depuis le 1er janvier 2013, de 15 communes de cette région. Plus spécifiquement, le Conseil d'Etat a constaté que ledit recours avait été repris en son nom et pour son propre compte par la société simple, nouvelle propriétaire de l'article [a]. Il a considéré que l'affection de cette parcelle en ZHMD et ZMMD était justifiée, mais que, si la fixation d'un taux minimum d'activité en ZMMD paraissait adéquate et conforme à la volonté des autorités communales de maintenir un centre du village dynamique, la pertinence du taux de 20 % et les modalités de son application n'étaient pas motivées. Le Conseil d'Etat a en outre retenu que la zone à bâtir, telle que définie dans le nouveau plan d'aménagement, était surdimensionnée, compte tenu en particulier de l'évolution démographique des Geneveys-sur-Coffrane durant les 20 dernières années, ainsi que de ses perspectives démographiques à l'horizon 2020. Le plan d'aménagement des Geneveys-sur-Coffrane du 27 mai 2004 n'a ainsi pas été approuvé par le Conseil d'Etat, qui a retourné le dossier au Conseil communal notamment pour qu'il redimensionne la zone à bâtir et justifie la fixation d'un taux minimum de 20 % pour la ZMMD, puis modifie son plan d'aménagement au sens des considérants. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours. Egalement le 21 mai 2008, le Conseil d'Etat a rejeté le recours interjeté par la propriétaire d'autres parcelles situées aux Geneveys-sur-Coffrane, tout en refusant d'approuver le PAL 2004 et en renvoyant le dossier au Conseil communal pour qu'il redimensionne la zone à bâtir puis modifie son plan d'aménagement au sens des considérants. Saisi d'un recours contre cette décision, le Tribunal administratif l'a rejeté, par arrêt du 27 mai 2010. Ce prononcé n'a pas été contesté.

Dans l'intervalle, le 6 février 2009, la société simple a déposé auprès des autorités communales une demande de sanction préalable pour la construction, sur l'article [a], d'un lotissement de 25 habitations, soit 15 villas mitoyennes et 10 individuelles. Par courrier du 18 avril 2009, la commission d'urbanisme communale a préavisé favorablement le projet à condition que la desserte de cette parcelle se fasse par la même route que celle du bien-fonds voisin [b] et qu'une étude sur les possibilités de partager, entre plusieurs axes, le futur trafic dans la zone concernée soit entreprise. Le 11 mai 2009, le service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) a formulé un préavis négatif, en rappelant notamment avoir invité, par lettres des 17 juin et 2 juillet 2008, les autorités communales à établir une zone réservée sur la "zone réservée" et la zone d'urbanisation du PAL 1984, afin de ne pas entraver les travaux en vue de l'élaboration du nouveau plan d'aménagement communal. Se référant à ce préavis, le Conseil communal a indiqué à la société simple, en date du 25 mai 2009, qu'il ne pouvait pas lui octroyer le permis de construire nécessaire à la réalisation de son projet de lotissement. Dans une correspondance du 8 juin 2009, accompagnée de nouveaux plans, la société simple a formulé une demande de sanction préalable pour la construction de 20 villas individuelles sur l'article [a] du cadastre des Geneveys-sur-Coffrane. Alors que la commission d'urbanisme communale a donné, aux mêmes conditions que précédemment, un préavis positif (courrier du 24.08.2009), le SAT a préavisé, en date du 7 août 2009, négativement le projet, en rappelant la nécessité d'inscrire au plus vite une zone réservée sur les secteurs de la "zone réservée" et de la zone d'urbanisation du PAL 1984. Faisant suite à l'entretien du 7 septembre 2009 avec les représentants des Geneveys-sur-Coffrane, la société simple a déposé une nouvelle demande de sanction préalable le 2 novembre 2009, en y joignant des plans, une convention de droit de passage et de construction d'une route conclue entre elle et les propriétaires des biens-fonds [b] et [c] du cadastre des Geneveys-sur-Coffrane, ainsi qu'une convention de droit de passage et d'empiétement qu'elle entendait conclure avec le propriétaire de la parcelle [d].

Faisant suite à la séance du 8 février 2010, notamment, avec le représentant de la propriétaire de la parcelle [a], ainsi qu'à une lettre du 16 février suivant du mandataire de cette dernière, le Conseil communal a, dans un courrier du 25 février 2010 ne portant pas indication des voies de droit, fait référence aux préavis négatifs formulés par le SAT et indiqué à la société simple qu'il ne pouvait lui octroyer de permis de construire pour le lotissement projeté. Saisi par la société simple d'un recours contre ce prononcé, le Conseil d'Etat a, par décision du 8 septembre 2010, suspendu jusqu'au 31 octobre suivant la procédure, à mesure que des pourparlers étaient en cours entre le Conseil communal, le SAT et différents propriétaires concernés. Compte tenu, d'une part, de la révision du plan d'aménagement communal en cours et, d'autre part, de l'adoption par le Conseil général, le 9 décembre 2010, de l'arrêté à l'appui d'une demande de création d'une zone réservée sur le territoire des Geneveys-sur-Coffrane, de l'opposition formée, pendant le délai de mise à l'enquête publique, par la société simple au plan créant ladite zone, ainsi que de la décision du 6 mai 2011 du Conseil communal levant cette opposition et retirant l'effet suspensif à un éventuel pourvoi, la procédure de recours contre la décision du Conseil communal refusant la sanction préalable pour la construction de 20 villas sur le bien-fonds [a] a finalement été suspendue jusqu'au 15 juin 2011. Saisi également par la société simple d'un recours contre le prononcé du 6 mai 2011, le Conseil d'Etat a, par décision du 28 août 2013, joint les deux procédures, rejeté les recours, ainsi que retiré l'effet suspensif à un éventuel recours. En substance, il a constaté que le classement de la parcelle précitée en zone réservée inconstructible était cohérent, compte tenu de l'objectif des autorités communales consistant à maintenir une surface non bâtie suffisante au cas où la zone à bâtir devrait être réduite dans la planification en cours d'élaboration. Il a à cet égard précisé que les autorités communales – qui avaient inclus dans la zone réservée inconstructible uniquement des terrains sur lesquels des plans de quartier ou des projets de construction n'étaient pas encore sanctionnés – avaient respecté le principe de la proportionnalité. Le Conseil d'Etat a en outre considéré que, dans la mesure où la zone réservée telle que définie dans l'arrêté du Conseil général du 9 décembre 2010 devait être confirmée, la sanction préalable sollicitée par la société simple sur l'article [a] du cadastre des Geneveys-sur-Coffrane ne pouvait être accordée.

B. Par mémoire du 2 octobre 2013, la société simple recourt devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre ce prononcé, en concluant, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de celui-ci ainsi que des décisions communales des 25 février 2010 et 6 mai 2011. A titre préalable, la recourante sollicite la restitution de l'effet suspensif au recours. Elle demande, principalement, que sa demande de sanction préalable pour la construction de villas sur l'article [a] du cadastre des Geneveys-sur-Coffrane, ainsi que son opposition au projet de classement de ce bien-fonds en zone réservée soient déclarées recevables et bien fondées et que l'arrêté du 9 décembre 2010 du Conseil général soit réformé en ce sens que la parcelle précitée demeure colloquée dans la zone à bâtir, plus spécifiquement dans la ZHMD, et qu'elle reste immédiatement constructible. Subsidiairement, la recourante requiert le renvoi de la cause pour nouvelle décision au Conseil communal de Val-de-Ruz. En substance, elle invoque une violation du droit d'être entendu. Elle fait également valoir une violation de la garantie de la propriété, ainsi que des principes de l'égalité de traitement, respectivement, de la bonne foi. Elle sollicite en outre la mise en œuvre d'une vision locale.

C. Dans ses observations du 28 novembre 2013, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. De même, sans formuler d'observations, la commune de Val-de-Ruz et le DDTE proposent en date du 2 décembre 2013 le rejet du recours.

D. Par courrier du 26 août 2014, la recourante requiert la fixation d'une audience de vision locale. Faisant suite à une correspondance du 11 septembre suivant, par laquelle la Cour de céans a notamment fait savoir à l'intéressée qu'une vision locale ne s'imposait pas, celle-ci a maintenu sa demande à ce sujet, en reprenant pour l'essentiel l'argumentation développée dans son mémoire de recours. Elle a en outre déposé un mémoire d'honoraire.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Sur le plan formel, la recourante invoque une violation du droit d'être entendu. Plus spécifiquement, elle se plaint d'un défaut de motivation de la décision communale du 25 février 2010, ainsi que de celle du Conseil d'Etat du 18 août 2013. A l'égard de ce dernier prononcé, elle soutient que l'autorité cantonale n'aurait pas traité tous les griefs dirigés contre le refus de sanction préalable pour la construction de 20 villas sur l'article [a] du cadastre de Geneveys-sur-Coffrane.

b) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu, consacré à l'article 29 al. 2 Cst. féd., le devoir pour l'administration, respectivement le juge, de motiver sa décision, afin que ses destinataires et toutes les personnes intéressées puissent en saisir la portée, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 133 III 439 cons. 3.3 et les références citées). Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'administration ou le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels sa décision a été fondée. L'autorité n'est pas tenue de discuter tous les arguments soulevés par les parties, mais peut se limiter à ceux qui lui apparaissent pertinents (ATF 136 I 229 cons. 5.2, 136 V 351 cons. 4.2 et les références citées). Une motivation implicite, résultant des différents considérants de la décision, suffit à respecter le droit d'être entendu (arrêt du TF du 14.06.2012 [5A_278/2012] cons. 4.1 et les références citées). Autrement dit, il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (ATF 137 II 266 cons. 3.2, 134 I 83 cons. 4.1et les références citées). En droit cantonal, le devoir de l'administration, respectivement du juge, de motiver ses décisions découle aussi des articles 4 al. 1 let. d et 21 LPJA.

Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle. Sa violation conduit à l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Une violation du droit d'être entendu peut être réparée dans une instance ultérieure si l'autorité exerce un pouvoir d'examen complet et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF 136 III 174 cons. 5.1.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). La création d'une zone réservée au sens des articles 27 LAT et 57 LCAT constitue une mesure d'aménagement assimilable à un plan d'affectation puisqu'elle détermine l'utilisation du sol durant une certaine période. Partant, une telle réglementation est soumise aux exigences de l'article 33 LAT en matière de protection juridique (ATF 138 I 131 cons. 4.2). Celle-ci doit notamment garantir l'accès à au moins une autorité de recours exerçant un libre pouvoir d'examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Selon la jurisprudence, ce libre pouvoir d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. La question du contrôle de l'opportunité se pose à propos des plans d'affectation communaux. L'autorité cantonale de recours doit préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 cons. 3b/aa; arrêts du TF du 22.02.2012 [1C_253/2011] cons. 2.1, du 13.08.2008 [1C_17/2008] cons. 2.4.1, et du 28.05.2008 [1C_82/2008] cons. 6.1). L'autorité intervient ainsi non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle ne répond pas (ou pas suffisamment) aux buts, principes et intérêts qui gouvernent l'aménagement du territoire ou lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 112 Ia 268 cons. 2c). L'"autorité de recours" au sens de l'article 33 al. 3 let. b LAT ne doit pas nécessairement être une autorité de juridiction administrative chargée par le droit cantonal de statuer sur des recours stricto sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des oppositions, par exemple un gouvernement ou un législatif cantonal, peut également satisfaire aux exigences du droit fédéral (arrêt du TF du 22.02.2012 [1C_253/2011] cons. 2.1 et les références citées).

c) En l'espèce, la motivation de la décision du 25 février 2010 est certes relativement sommaire, le Conseil communal ayant simplement indiqué, en se référant aux préavis négatifs formulés par le SAT, qu'il ne pouvait pas octroyer à la recourante de permis de construire pour son projet de lotissement. Du dossier transmis par l'administration, il ressort que, le 11 mai 2009, ledit service a préavisé négativement la demande de sanction préalable, datée du 6 février 2009, pour la construction, sur l'article [a] du cadastre des Geneveys-sur-Coffrane, d'un lotissement de 25 habitations. D'une part, il a rappelé avoir invité, par lettres des 17 juin et 2 juillet 2008, le Conseil communal à établir une zone réservée sur la "zone réservée" et la zone d'urbanisation du PAL 1984, afin de ne pas entraver les travaux en vue de l'élaboration du nouveau plan d'aménagement communal. D'autre part, il a relevé que le projet de construction n'était conforme ni aux prescriptions en matière d'affectation de la zone (typologie des habitations) et de longueur des bâtiments du règlement d'aménagement des Geneveys-sur-Coffrane de 1984 (ci-après : RAC), ni à celles de l'article 24 RELCAT relative au croisement de gabarits. Dans son préavis négatif du 7 août 2009 sur la demande de sanction préalable, datée du 8 juin 2009, pour la construction de 20 villas individuelles sur la parcelle précitée, le SAT a mentionné avoir rappelé au Conseil communal, par courrier du 22 juillet 2009, la nécessité d'inscrire au plus vite une zone réservée sur les secteurs de la "zone réservée" et de la zone d'urbanisation du PAL 1984. Enfin, faisant suite à une nouvelle demande de sanction préalable pour la construction de 20 villas individuelles sur le bien-fonds [a], déposée le 2 novembre 2009 par l'intéressée, le Conseil communal a rappelé, le 9 novembre 2009, à cette dernière que le Conseil d'Etat avait, par décision du 21 mai 2008, jugé surdimensionnée la zone à bâtir délimitée dans le PAL 2004 et que si le Tribunal administratif, qui était saisi d'un recours sur cette question, confirmait le surdimensionnement, les terrains au lieu-dit [...] devraient être affectés en zone d'utilisation différée. Il a encore relevé qu'un arrêté classant toute la "zone réservée" et la zone d'urbanisation existante du PAL 1984 en zone réservée allait prochainement être soumis au Conseil général. Cela étant précisé, on relèvera que le devoir de motiver est réputé satisfait si les motifs, bien qu'ils ne figurent pas dans la décision, doivent être considérés comme connus des intéressés en raison des circonstances, par exemple si ceux-ci ont pu se rendre compte, sur la base d'une instruction préalable ou du résultat de la procédure probatoire, des raisons pour lesquelles l'autorité a tranché de cette façon et non d'une autre (RJN 1996, p.127 cons.2b et les références citées). Or, les éléments susmentionnés permettent d'apprécier les motifs ayant conduit le Conseil communal à refuser, par décision du 25 février 2010, la sanction préalable pour la construction de 20 villas sur l'article [a] du cadastre des Geneveys-sur-Coffrane. Force est d'ailleurs de constater que la recourante n'a été empêchée ni de comprendre la portée de ce prononcé, ni de recourir utilement à son encontre. Au vu de l'argumentation qu'elle a développée dans son mémoire de recours du 16 avril 2010, il appert que l'intéressée a en particulier saisi que l'exécutif communal avait refusé le permis de construire sollicité parce que la parcelle y relative devait prochainement être classée en zone réservée inconstructible. Il convient dès lors d'admettre que la motivation de la décision du 25 février 2010 du Conseil communal ne viole pas le droit d'être entendu. Dans ces conditions, la question de savoir si une éventuelle violation du droit d'être entendu pourrait être considérée comme réparée dans le cadre de procédure de recours devant le Conseil d'Etat, voire dans celui de la présente procédure, compte tenu du pouvoir d’examen de l'autorité cantonale, respectivement de la Cour de céans, au regard des articles 33 al. 3 let. b LAT et 33 LPJA, souffre de rester indécise.

S'agissant de la motivation de la décision du 28 août 2013 du Conseil d'Etat, elle ne paraît pas sommaire ou succincte, mais satisfait aux exigences résultant de l'article 29 al. 2 Cst. féd., ainsi que des articles 4 al. 1 let. d et 21 LPJA. Elle indique en particulier de manière détaillée les motifs pour lesquels – dans la mesure où l'instauration de la zone réservée telle que définie dans l'arrêté du Conseil général du 9 décembre 2010 devait être confirmée – la sanction préalable sollicitée par l'intéressée sur son terrain ne pouvait être accordée. La motivation du prononcé ici entrepris a d'ailleurs permis à la recourante de saisir pleinement la portée de celui-ci, ainsi que de l'attaquer utilement, comme en témoigne son mémoire de recours du 2 octobre 2013. Relevons encore que, pour répondre aux exigences de motivation, l'administration n'est pas tenue de discuter tous les arguments soulevés par une partie, mais peut se limiter à ceux qui lui paraissent pertinents. Sous cet angle également, le grief de violation du droit d'être entendu s'avère donc mal fondé.

3. a) Dans l'organisation de l'Etat fédéral suisse, il appartient à la Confédération de fixer les principes applicables à l'aménagement du territoire; celui-ci incombe pour le reste aux cantons (art. 75 al. 1 Cst. féd.). Pour l'accomplissement de ces tâches, le droit cantonal peut reconnaître une certaine autonomie aux communes; c'est le cas dans le canton de Neuchâtel.

Parmi les principes fixés au niveau fédéral, dans la LAT, figurent l'obligation pour les cantons de délimiter, dans les plans d'affectation, les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 LAT) et celle de délivrer les autorisations de construire pour les constructions conformes à l'affectation de la zone, pour autant que toutes les autres conditions du droit fédéral et du droit cantonal soient aussi remplies (art. 22 LAT). Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires (art. 21 al. 2 LAT). Ce principe du droit fédéral vise à garantir la stabilité des plans d'affectation, une certaine sécurité juridique étant nécessaire à la mise en œuvre de la garantie de la propriété (ATF 120 Ia 227 cons. 2b).

b) Cela étant, les principes du droit fédéral n'excluent pas qu'avant l'adaptation d'un plan d'affectation, lorsque les circonstances l'exigent, des mesures conservatoires soient prises, correspondant en quelque sorte à un moratoire. Cette question fait l'objet d'une réglementation spécifique à l'article 27 LAT, qui définit les zones réservées. Aux termes de cette disposition, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités; à l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Dans la LCAT, la compétence pour établir une zone réservée est attribuée à la commune ou au canton et il est prévu une possibilité de prolonger la durée de cinq ans lorsque des circonstances particulières l'exigent (art. 23 al. 1 et 57 al. 1 et 3 LCAT). A l'intérieur de ces zones réservées, rien ne doit être entrepris qui soit de nature à entraver ou à rendre plus onéreuse l'exécution d'un plan d'affectation (art. 23 al. 2 et 57 al. 2 LCAT).

Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité : la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 cons. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté – ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, no 460, p. 201 s.). Les zones réservées, en tant que mesure conservatoire ou provisionnelle, ont pour fonction d'assurer provisoirement une certaine situation dans la perspective d'une nouvelle organisation des affectations, de sorte qu'elles doivent en principe entrer en vigueur immédiatement, c'est-à-dire à Neuchâtel dès le vote du législatif communal (art. 92 al. 2 LCAT; ATF 120 Ia 209 cons. 5; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 461 s., p. 202).

c) Le classement d'un terrain en zone réservée entraîne une restriction de droit public à la propriété (ATF 113 Ia 362 cons. 2 p. 364; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, no 12 et 15 ad art. 27 LAT). Dès lors qu'elle constitue un droit fondamental (art. 26 Cst. féd.), la propriété ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'article 36 Cst. féd., aux termes desquelles la restriction doit reposer sur une base légale – respectivement sur une loi au sens formel si la restriction est grave (al. 1) – être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). L'article 27 LAT est considéré comme une base légale suffisante et ne nécessite pas de dispositions cantonales d'exécution (DFJP/OFAT, op. cit., no 7 et 12 ad art. 27 LAT).

Dans chaque cas d'espèce l'intérêt public invoqué doit être digne de protection, actuel et prépondérant par rapport aux intérêts qui pourraient s'y opposer. Des mesures provisionnelles poursuivent un intérêt public digne de protection lorsqu'elles vont dans le sens des perspectives du canton en matière d'aménagement; elles poursuivent un intérêt public actuel lorsqu'elles s'appuient sur de sérieuses intentions d'aménagement, et prépondérant lorsque l'intérêt à une réorganisation de l'utilisation et de l'occupation du sol l'emporte sur celui du propriétaire à utiliser son terrain conformément au droit en vigueur jusqu'alors (DFJP/OFAT, op. cit., p. 377). Autrement dit, l'intérêt public attaché à la création d'une zone réservée implique une sérieuse volonté d'aménager et présuppose l'admissibilité du projet d'aménagement futur. Il faut considérer que l'activité déployée par une corporation publique visant à assurer une utilisation judicieuse du sol est digne d'être protégée (ATF 102 Ia 434), notamment lorsqu'elle est édictée par la préoccupation de prise de mesures tendant à empêcher la création de zones à bâtir trop vaste ou à réduire de telle zones. Plus particulièrement, c'est dans l'intention fondée d'un aménagement du territoire que réside l'intérêt public à la création d'une zone réservée (ATF 113 Ia 362; RJN 1989, p. 224 cons. 2). La jurisprudence a reconnu un intérêt public aux mesures propres à limiter les zones à bâtir surdimensionnées ou à réduire leur étendue (ATF 117 Ia 302 cons. 4b et les références citées). S'agissant des intérêts privés opposés, l'intérêt purement financier des propriétaires visant à obtenir un rendement le plus élevé possible de leur parcelle n'est pas déterminant, sans quoi, un aménagement du territoire cohérent serait d'emblée exclu.

Le principe de la proportionnalité exige quant à lui que la zone réservée ne soit pas plus vaste et ne dure pas plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi (ATF 113 Ia 362 cons. 2a-c, 105 Ia 223 cons. 2d). Plus spécifiquement, en raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. féd.) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie. D'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (Ruch, Commentaire LAT, 1999, no 31 ad art. 27 LAT; Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, no 21 ad art. 27 LAT). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 189). Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., no 55 ad art. 27 LAT). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée de cinq ans, ce qu'a fait le droit neuchâtelois (art. 23 al. 1 et 57 al. 1 et 3 LCAT). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'article 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (Ruch, op. cit., no 57 ad art. 27 LAT; ** Waldmann/Hänni**, op. cit., no 22 ad art. 27 LAT).

4. a/aa) En l'espèce, une manifestation de volonté de présenter et de faire sanctionner un plan d'aménagement global accompagné d'un nouveau règlement a été clairement exprimée par le Conseil communal.

En juin 1999, la commune des Geneveys-sur-Coffrane – à laquelle a succédé la commune de Val-de-Ruz, suite à la fusion, effective depuis le 1er janvier 2013, de 15 communes de cette région – a mandaté deux bureaux d'aménagement pour reprendre le dossier de la révision, initiée en 1991, du PAL 1984. Ladite démarche a abouti à l'élaboration du règlement et du plan d'aménagement du 23 janvier 2004. Par deux décisions séparées du 21 mai 2008, le Conseil d'Etat a refusé d'approuver ce dernier et a renvoyé le dossier au Conseil communal pour redimensionnement de la zone à bâtir puis modification de son plan d'aménagement au sens des considérants. Le 15 juin 2009, l'exécutif communal a transmis au SAT un dossier intitulé " Révision du PAL : Dimensionnement de la zone à bâtir", pour analyse et prise de position en vue de finaliser la révision du plan d'aménagement local. Par courrier du 22 juillet 2009, ce service a relevé que le projet de dimensionner le PAL pour 2'300 habitants pour 2025 représentait 757 habitants de plus, par rapport à la croissance évaluée à partir des données statistiques contenues dans le document intitulé "Perspectives de population 2006-2030" du Service cantonal vaudois de recherche et d'information statistiques (ci-après : SCRIS), et englobait toute la croissance de la région de Fontainemelon à laquelle appartenaient Geneveys-sur-Coffrane, ce qui n'était pas envisageable. Le SAT a en outre rappelé – comme déjà indiqué dans ses correspondances de mars, juin et juillet 2008, ainsi que comme discuté en séance le 26 septembre 2008 avec les représentants des Geneveys-sur-Coffrane – la nécessité d'inscrire une zone réservée sur les secteurs de la "zone réservée" et de la zone d'urbanisation du PAL 1984, dont la situation juridique devait être éclaircie. Suite à ces remarques et après avoir rencontré ledit service, le Conseil communal a, dans le cadre de la révision de son plan d'aménagement, proposé, sur préavis du DGT, la création d'une zone réservée sur le territoire des Geneveys-sur-Coffrane. L'arrêté à l'appui de cette demande a été accepté le 9 décembre 2010 par le Conseil général. Début 2012, un nouveau projet de plan d'aménagement communal révisé a été élaboré et soumis au SAT pour examen préalable. Dans le cas particulier, la volonté d'aménager est dès lors suffisamment concrète pour admettre l'existence de sérieuses et ininterrompues intentions de modifier la planification, et ce avant même que la recourante eut déposé, le 6 février 2009, sa première demande de sanction préalable pour la construction d'un lotissement sur l'article [a].

bb) En outre, la création d'une zone réservée poursuit, non seulement un intérêt public actuel, mais également un intérêt public digne de protection, à mesure que cette mesure provisionnelle va dans le sens des perspectives du canton en matière d'aménagement. Figurent parmi les enjeux principaux pour la région du Val-de-Ruz – conformément au plan directeur cantonal de l’aménagement du territoire, approuvé par le Conseil fédéral dans sa séance du 26 juin 2013 – la maitrise de l’urbanisation et la garantie d'un développement de qualité "au bon endroit", plus spécifiquement la promotion de l’urbanisation à l’intérieur des villages existants et dans les sites bien desservis par les transports publics (renforcement des villages compacts et denses sur le flan nord du Valde-Ruz, Cernier comme centre régional), ainsi que le renforcement de la mixité fonctionnelle (densification, qualité architecturale, proximité habitat-emplois) et la réflexion sur la localisation des zones à bâtir en réserve au plan régional (en prévoyant si nécessaire des mécanismes de compensation pour les communes renonçant à un développement substantiel au profit d’autres mieux localisées). Y figure également le renforcement des éléments structurants et caractéristiques du paysage, autrement dit stopper le mitage du paysage agricole (encore bien conservé et structuré), en préservant les meilleures terres agricoles et en limitant le nombre d'installations isolées, agricoles ou techniques, ainsi que définir explicitement des secteurs à ne pas urbaniser.

Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'article 15 LAT prévoyait que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. Selon la jurisprudence prévalant déjà sous l'ancien article 15 LAT, les zones à bâtir surdimensionnées étaient contraires à la LAT et devaient être réduites (ATF 140 II 25 cons. 4.3, 136 II 204 cons. 7). Plus spécifiquement, le Tribunal fédéral admettait que, si la zone à bâtir était manifestement surdimensionnée dans son ensemble et pour chacune de ses subdivisions, toute réduction ultérieure de l'une d'elle répondait à un intérêt public, même si le redimensionnement correct au regard de l'ancien article 15 LAT n'était pas atteint pour toutes les autres (ATF 115 Ia 384 cons. 4a). Le nouvel article 15 LAT est entré en vigueur le 1er mai 2014 et prévoit notamment que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). Il faut en particulier maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3 in fine). Le nouvel article 15 al. 4 LAT précise que de nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies : ils sont propres à la construction (let. a); ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur (let. e). Avec ces modifications, le législateur a indiqué se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel article 15 LAT durcit la législation préexistante, jugée lacunaire, en établissant de manière précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 963 ch. 1.1). A titre transitoire, l'article 38a LAT donne aux cantons un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du nouvel article 15 LAT pour adapter leurs plans directeurs. Dans l'intervalle, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton. La disposition transitoire ne permet pas de déterminer si le nouvel article 15 LAT est applicable aux procédures de planification communale en cours. En principe, la conformité des actes administratifs s'examine à la lumière du droit en vigueur au moment où ils ont été rendus. La jurisprudence prévoit en revanche que les prescriptions légales édictées en vertu d'un intérêt public particulièrement important – ce qui est reconnu de façon générale dans les domaines de la protection des eaux, de la nature, du patrimoine et de l'environnement, s'appliquent aux procédures pendantes dès leur entrée en vigueur (ATF 139 II 243 cons. 11.1, 135 II 384 cons. 2.3, 125 II 591 cons. 5e/aa). La question de savoir si le nouvel article 15 LAT, plus strict que l'ancien, est en l'occurrence pertinent peut demeurer indécise. En effet, ainsi que cela ressort des décisions du 21 mai 2008 du Conseil d'Etat ainsi que de l'arrêt du 27 mai 2010 du Tribunal administratif, entrés en force, le PAL 1984 – conformément auquel l'article [a] du cadastre des Geneveys-sur-Coffrane est affecté à la ZHMD – est très nettement surdimensionné au regard déjà de l'ancien article 15 LAT. Il s'ensuit que la révision de ce plan, qui tend à corriger ce surdimensionnement correspond à un intérêt public suffisant.

Dans ces conditions, la création d'une zone réservée sur toute la "zone réservée" et la zone d'urbanisation existante du PAL 1984, à l'exception de deux secteurs soumis à plan spécial et destinés à des entreprises, vise précisément à assurer que rien ne sera entrepris dans cette zone qui puisse entraver l'établissement d'un nouveau plan d'aménagement conforme, en particulier, à la LAT. En d'autres termes, l'adoption d'une zone réservée sur le territoire des Geneveys-sur-Coffrane a pour but d'assurer la liberté de décision des organes de planification et d'exclure ce qui pourrait gêner l'intention des planificateurs. La volonté de garantir un développement urbanistique harmonieux des autorités communales justifie d'ailleurs aussi la création d'une telle zone réservée, laquelle répond à un intérêt public digne de protection.

cc) Le plan d'aménagement des Geneveys-sur-Coffrane date de l'année 1984 et c'est à ce moment que le terrain actuellement propriété de la recourante a été colloqué en ZHMD. Les règles se rapportant à cette zone sont régies par le règlement d'aménagement de l'ancienne commune des Geneveys-sur-Coffrane, du 8 janvier 1984. Il convient de constater, avec le Conseil d'Etat, que ces instruments de planification sont antérieurs à la première loi cantonale sur l'aménagement du territoire, du 24 juin 1986, qui a concrétisé pour la première fois dans le droit cantonal les principes ancrés dans la LAT et a été remplacé depuis lors par la LCAT, du 2 octobre 1991. La recourante ne saurait dès lors se prévaloir de l'instabilité des relations juridiques que lui causerait la mesure prise par le Conseil communal, puisqu'elle intervient près de trente ans après l'affectation du terrain en cause à la ZHMD. Ceci vaut d'autant plus que – comme mis en évidence par le rapport justificatif du 23 janvier 2004 à l'appui du projet de révision du plan d'aménagement communal (ci-après : rapport justificatif 2004) – l'entrée en vigueur de la nouvelle législation cantonale en matière d'aménagement du territoire, ainsi que la mise en place de nouvelles directives cantonales et fédérales, tendant notamment à une utilisation rationnelle du potentiel constructible disponible sur le territoire cantonal, respectivement, fédéral, rendent nécessaire une adaptation du PAL 1984 et de son règlement. Or, il convient d'admettre, à l'instar du Conseil d'Etat, que ce besoin de révision, avéré en 2004, existait à fortiori lors de l'adoption de la zone réservée, ici querellée, et demeure aujourd'hui, les dispositions en matière de zone à bâtir étant devenues plus strictes s'agissant de l'utilisation rationnelle du potentiel constructible disponible sur le territoire fédéral et, partant, sur les territoires cantonaux et communaux. Ainsi, l'intérêt public tendant non seulement au respect des législations en matière d'aménagement du territoire et des plans directeurs, mais aussi à un développement harmonieux des Geneveys-sur-Coffrane et, plus globalement du Val-de-Ruz et du canton, l'emporte sur l'intérêt de la recourante au maintien du caractère constructible de sa parcelle, ce d'autant que bien que se prévalant d'un projet de lotissement de 20 villas individuelles sur l'article [a] du cadastre des Geneveys-sur-Coffrane, elle ne fait pas valoir d'urgence particulière. Elle n'a d'ailleurs pas émis d'objections à la demande du 14 juillet 2010 du Conseil communal de suspendre pendant plusieurs mois la procédure de recours contre sa décision du 25 février 2010, pendante à l'époque devant le Conseil d'Etat. Contre la révision du PAL projetée par les autorités communales, qui nécessite précisément la création d'une zone réservée pour pouvoir être menée sans entrave, la recourante ne peut pas invoquer son droit de propriété, lequel n'implique pas celui d'exiger l'incorporation définitive d'un bien-fonds à la zone où il a été placé (RJN 1989, p. 224 cons. 3 et la référence citée).

b/aa) Certes, il ressort du dossier que le changement d'affectation de la parcelle en cause, proposé dans le cadre du PAL 2004 au Conseiller d'Etat, chef du DGT, ainsi qu'au Conseil général et accepté par ceux-ci, visait à placer l'article [a] pour sa partie nord en ZHMD et pour sa partie sud en ZMMD, en exigeant que 20 % au moins des constructions soient dévolues dans cette zone à des activités artisanales, commerciales et tertiaires de petite importance. Cela étant, la nouvelle position adoptée par le législatif communal le 9 décembre 2010, à savoir l'acceptation de l'arrêté à l'appui d'une demande de création d'une zone réservée sur le territoire des Geneveys-sur-Coffrane, ne constitue pas pour autant une mesure dilatoire tendant à empêcher la recourante de construire un lotissement de 20 villas individuelles. Comme déjà dit, la création d'une zone réservée constitue une mesure prise dans l'attente d'une réglementation définitive, et destinée à en assurer les conditions d'élaboration, dès la décision prise par l'autorité compétente, de modifier le droit. Il est donc concevable que le bien-fonds [a], situé dans le secteur inconstructible selon la zone réservée, soient finalement maintenu en zone à bâtir. Il résulte d'ailleurs du rapport de 2012 relatif au nouveau projet de PAL révisé qu'il est prévu d'affecter la parcelle précitée pour 1/3 de sa surface en ZHMD et pour 2/3 en zone d'habitation à faible densité 2 (ZHFD2), ce qui permettrait d'accueillir 112 habitants, compte tenu d'un taux de saturation fixé à 80 %. Une telle solution, qui semble moins rigoureuse pour la recourante que celle que préconisait le PAL 2004 – avec 20 % au moins des constructions situées dans la partie en ZMMD dévolues à des activités artisanales, commerciales et tertiaires de petite importance – lui laisserait des possibilités de construire un lotissement.

Cela étant précisé, l'examen de la proportionnalité est absorbé par celui de la balance des intérêts; en effet, la validité d'un plan d'affectation – auquel est assimilable la création d'une zone réservée au sens des articles 27 LAT et 57 LCAT – est appréciée non pas parcelle par parcelle, mais par la cohérence de l'ensemble du périmètre visé, ce qui exclut en principe l'examen du sacrifice subi par tel ou tel propriétaire (Moor, Commentaire LAT, no 41 ad art.14 LAT et les références citées). Il en va autrement lorsque la mesure entraîne des effets localisés ou individualisés, de telle sorte que le sacrifice subi par le propriétaire n'entre pas dans un contexte plus général et peut dès lors être évalué pour lui-même, par exemple les restrictions découlant d'un plan de quartier ou les effets d'une route prévue par un plan d'affectation spécial (Moor, op. cit., no 41 ad art.14 LAT et les références citées). Dans le cas particulier, le sacrifice subi par la recourante s'inscrit dans le contexte général de la création d'une zone réservée sur toute la "zone réservée" et la zone d'urbanisation du PAL 1984, dont les secteurs A et B sont inconstructibles et les secteurs C, D et E peuvent faire l'objet de demandes de permis de construire uniquement pour des habitations collectives; quant aux autres secteurs ils peuvent faire l'objet de demandes de permis de construire sous réserve du respect du PAL 1984 et dans la mesure où les projets de construction n'entravent pas ou ne rendent pas plus onéreuse l'exécution du plan d'affectation futur. Il n'y a donc pas lieu d'examiner le sacrifice particulier subi par l'intéressée. Celle-ci se borne d'ailleurs à mentionner que – contrairement à la sienne – d'autres parcelles ont été affectée à la zone réservée constructible. L'examen du plan de délimitation de la zone réservée sur le PAL 1984 met en lumière que cette zone porte sur l'ensemble des biens-fonds bâtis ou potentiellement constructibles du territoire des Geneveys-sur-Coffrane. Il s'agit d'un périmètre délimité précisément et n'allant pas au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel cette mesure provisionnelle est nécessaire, afin de permettre d'assurer aux organes communaux d'aménagement leur liberté de décision dans le cadre de la révision du plan d'aménagement local et de son règlement. Les autorités communales ont choisi de classer a) en zone réservée inconstructible les parcelles sises en périphérie, à proximité de la zone agricole, sur lesquelles des plans de quartiers ou des projets de construction n'étaient pas encore sanctionnés, b) en zone réservée, avec possibilité d'autorisation de construire pour des habitations collectives uniquement, des biens-fonds situés au centre de la localité, à proximité de l'aire ferroviaire, et c) en zone réservée, avec possibilité d'autorisation de construire dans le respect du PAL 1984 et sans entraver ou rendre plus onéreuse l'exécution du nouveau plan d'aménagement local, les terrains déjà bâtis ou à proximité de parcelles déjà fortement construites. Ce choix n'est pas critiquable.

Ces derniers points conduisent la Cour de céans à retenir que l'instauration d'une zone réservée au sens des articles 27 LAT et 57 LCAT, telle qu'elle a été adoptée le 9 décembre 2010 par le Conseil général, respecte le principe de proportionnalité.

bb) Le droit à l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 cons. 6e/bb et les références citées). Or, comme exposé ci-avant, la création de la zone réservée en cause n'est pas arbitraire, donc pas contraire au principe de l'égalité de traitement.

c) Par conséquent et au vu de ce qui précède, force est de constater que, contrairement à l'opinion de la recourante, l'instauration de la zone réservée litigieuse ne viole ni la garantie de la propriété, ni les principes de proportionnalité, respectivement, de l'égalité de traitement. C'est dès lors à juste titre que le Conseil d'Etat a confirmé non seulement la création d'une telle zone, mais également le refus de sanction préalable s'agissant du projet de lotissement sur l'article [a] du cadastre des Geneveys-sur-Coffrane. En effet, comme relevé ci-avant (cons. 3b), les zones réservées ont pour fonction d'assurer provisoirement une certaine situation dans la perspective d'une nouvelle organisation des affectations, de sorte qu'elles doivent en principe entrer en vigueur immédiatement, c'est-à-dire à Neuchâtel dès le vote du législatif communal. Autrement dit, l'interdiction générale et temporaire de bâtir introduite par la zone réservée, telle que définie dans l'arrêté du Conseil général du 9 décembre 2010, doit être considérée comme ayant pris effet à cette date. Il s'ensuit que bien que postérieure à la décision du 25 février 2010, par laquelle le Conseil communal a refusé la sanction préalable au projet de construction de la recourante, la création de cette zone doit être prise en considération, à mesure qu'elle vise à garantir la réalisation d'un futur plan d'affectation (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 461 s. p. 202 et 479 s. p. 209 s.), en assurant le maintien d'une surface non bâtie suffisante au cas où la zone à bâtir du PAL 1984 devrait être réduite.

5. a) Découlant directement de l'article 9 Cst. féd. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 cons. 3.6.2, 129 I 161 cons. 4.1, 128 II 112 cons. 10b/aa, 126 II 377 cons. 3a et les références citées). En outre, le principe de la bonne foi commande aux autorités comme aux particuliers de s'abstenir, dans les relations de droit public, de tout comportement contradictoire ou abusif (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2006, no 623). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) le renseignement ait été donné sans réserve, (b) que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (c) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (d) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (e) que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, (f) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et (g) que l'intérêt à l'application du droit positif ne l'emporte pas sur la protection de la confiance. Ainsi, et pour autant que ces sept conditions soient réunies, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué simplement en présence d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitimes (ATF 126 II 377 cons. 3a et les références citées; Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 390 ss).

b) En l'espèce, la recourante invoque la protection de sa bonne foi. Elle soutient que le PAL 2004 plaçait l'article [a] pour sa partie nord en ZHMD et pour sa partie sud en ZMMD, que le Conseil d'Etat aurait dans sa décision du 21 mai 2008 confirmé le bien-fondé d'une affectation à la zone à bâtir de cette parcelle, et que la commission d'urbanisme communale avait préavisé favorablement les demandes successives de sanction préalable des 6 février, 8 juin et 2 novembre 2009 pour la construction d'un lotissement sur le terrain en cause. La recourante allègue en outre avoir engagé des frais importants pour la constitution du dossier de demande de sanction préalable, ainsi que pour répondre aux exigences d'accès posées par les autorités communales, plus spécifiquement par la commission d'urbanisme communale.

Le PAL 2004 et les prises de positions de la commission d'urbanisme communale invoqués par la recourante n'étaient qu'un projet, respectivement, des préavis d'une commission consultative et ne constituent pas des promesses relatives à la situation de la parcelle litigieuse. Quant au prononcé du 21 mai 2008 du Conseil d'Etat, il constate que la zone d'utilité différée de "[...]", telle que prévue par le PAL 1984, est située au sud du village et destinée à une future zone d'activités, de sorte que le classement de l'article [a] et de ses voisins en ZHMD et ZMMD était justifié. Le Conseil d'Etat a toutefois retenu que la zone à bâtir, telle que définie dans les PAL 1984 et 2004, étaient surdimensionnée. Il n'a ainsi pas approuvé le plan d'aménagement des Geneveys-sur-Coffrane du 27 mai 2004 et a retourné le dossier au Conseil communal en particulier pour qu'il redimensionne la zone à bâtir, puis modifie son plan d'aménagement au sens des considérants. Conformément à l'article 96 LCAT, qui renvoie à l'article 16 LAT prévoyant que l'autorité cantonale examine si les plans d'affectation sont conformes au plan directeur approuvés par le Conseil fédéral, il appartient au Conseil d'Etat d'approuver les plans d'aménagement communaux. Or, alors que cette approbation confère aux plans d’affectation force obligatoire, l’autorité cantonale n'a pas approuvé le PAL 2004, lequel classait le bien-fonds précité pour sa partie nord en ZHMD et pour sa partie sud en ZMMD. Dans ces circonstances, on ne saurait suivre la recourante lorsqu'elle soutient que le Conseil d'Etat aurait dans sa décision du 21 mai 2008 fait une promesse quant à l'affectation définitive de la parcelle litigieuse à la zone à bâtir. Force est encore d'admettre que même si on devait retenir l'existence d'une promesse d'une quelconque autorité communale – ce qui n'est ici pas établi – celle-ci n'aurait quoi qu'il en soit pas agi dans les limites de ses compétences. Les conditions du droit à la protection de la bonne foi ne sont dès lors pas remplies.

6. Le dossier tel que constitué permettant à la Cour de céans de statuer, il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de la recourante tendant à la mise en œuvre d'une vision locale. Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté, et la décision attaquée, ainsi que celles de l'ancienne commune des Geneveys-sur-Coffrane, doivent être confirmées.

La Cour de céans ayant statué au fond, il n'y a pas lieu de se prononcer sur la demande de restitution de l'effet suspensif au recours.

Vu l'issue de la procédure, les frais seront mis à charge de la recourante qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA) et il ne lui sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Dit que la requête de restitution de l'effet suspensif au recours est sans objet.

3. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 700 francs, et les débours par 70 francs, montants compensés par son avance de frais.

4. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 23 janvier 2015

Art. 15 LAT (ancien)

Zones à bâtir

Les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui:

a. sont déjà largement bâtis, ou

b. seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir

et seront équipés dans ce laps de temps.

Art. 151LAT (nouveau)

Zones à bâtir

1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

4 De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:

a. ils sont propres à la construction;

b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;

d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;

e. ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.

5 La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959).

Art. 27 LAT

Zones réservées

1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai.

Art. 33 LAT

Droit cantonal

1 Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.

2 Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.

3 Il prévoit

a.1 que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral;

b. qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen.

4 Les recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de recours unique lorsque l'art. 25 a, al. 1, est applicable.2

1 Nouvelle teneur selon le ch. 64 de l'annexe à la LF du 17 juin 2005 sur le TAF, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2006 2197 1069; FF 2001 4000).

2 Introduit par le ch. I de la LF du 6 oct. 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1997 (RO 1996 965; FF ** 1994** III 1059)