Recours des voisins contre une demande de modification d'un permis de construire relatif à la construction d'un garage et aux aménagements extérieurs.

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N° dossier: CDP.2013.279

Autorité: CDP

Date décision: 08.08.2014

Publié le: 12.08.2014

Revue juridique: RJN 2014, P.441

Titre: Recours des voisins contre une demande de modification d'un permis de construire relatif à la construction d'un garage et aux aménagements extérieurs.

Résumé:

**L'accord privé conclu entre un constructeur et ses voisins dans le cadre d'une demande de permis de construire ne saurait empêcher toute demande de modification ultérieure des plans, à mesure que cet accord ne lie pas l'autorité décisionnelle. Une éventuelle violation des devoirs contractuels doit être soumise au juge civil (cons. 2).

La trace du gabarit au sol est représentée par son intersection avec le terrain naturel. Le terrain remblayé ou excavé est considéré comme naturel notamment lorsque l'aménagement remonte à de nombreuses années (20 ans). En l'espèce, l'excavation du terrain remonte à 2004, de sorte que le gabarit doit s'attacher au terrain tel qu'il se présentait avant son aménagement (cons. 3).

Aucune norme spéciale in casu ne protégeant le droit à la vue des voisins, ces derniers ne peuvent en exiger le maintien (cons. 4).**

Articles de loi:

Art. 59 al. 1 litt. c LCAT Art. 12 RELCAT Art. 18 RELCAT Art. 19 RELCAT Art. 31 RELCAT

A. Le 27 février 2009, D. Sàrl a déposé une demande de permis de construire relatif à la construction d'un garage et à l'aménagement des parties extérieures sur la parcelle [a] du cadastre de La Chaux-de-Fonds, actuellement propriété de C. Opposition a été formée notamment par A.X. et B.X., propriétaires du bien-fonds [b] du même cadastre et voisins de la parcelle précitée, arguant que le toit en pente du garage projeté les mettrait en danger en raison du risque de glissement de la neige en hiver sur leur propriété. Cette opposition ayant été levée par décision du Conseil communal de la Ville de La Chaux-de-Fonds, un recours a été déposé auprès du Conseil d'Etat, puis retiré après que les parties ont trouvé un arrangement, dans le sens qu'un toit plat a remplacé celui en pente initialement prévu. Les plans ainsi modifiés ont été sanctionnés le 4 février 2010. En cours de travaux, l'inspectorat des bâtiments de la Ville de La Chaux-de-Fonds a constaté que les aménagements de la terrasse ne respectaient pas les plans sanctionnés, notamment en ce qui concerne la planie du jardin qui avait été exécutée à 16 mètres alors que les plans ne prévoyaient que 12 mètres. Le constructeur a donc déposé de nouveaux plans auxquels les voisins concernés, dont les époux X., ont donné leur accord. Le Conseil communal a approuvé ces nouveaux plans le 17 février 2011.

Une vision locale a été effectuée le 23 juin 2011 au terme d'un abondant échange de courriers et courriels initié par les époux X. qui ont dénoncé divers non-respects des plans sanctionnés. Il a été constaté à cette occasion que la cote d'altitude de la planie du jardin était trop haute de 30 centimètres du côté nord, que la structure porteuse du futur garage était implantée plus au nord que sur les plans sanctionnés, que le plat du jardin semblait être trop long par rapport à ces mêmes plans et que le mur est prévu pour soutenir le futur garage était inférieur aux 310 centimètres prévus. Le constructeur a ainsi déposé une nouvelle demande de modification des plans le 28 octobre 2011 qui a été mise à l'enquête publique. Deux oppositions ont été formées dont celle des époux X., dorénavant représentés par Me E., avocat à La Chaux-de-Fonds, au projet de modification de sanction. Ils ont reproché au constructeur de ne pas avoir respecté l'accord qu'ils avaient conclu, estimant qu'un tel accord empêchait toute modification ultérieure des plans convenus et sanctionnés le 17 février 2011. Ils ont invoqué au surplus le non-respect de l'emplacement, des dimensions, du type de construction et des gabarits du garage, ainsi que le non-respect de la hauteur et de la largeur de la planie du jardin par rapport aux plans sanctionnés.

Par décision du 5 juillet 2012, le Conseil communal a levé les oppositions, en retenant qu'un accord entre requérant et opposants ne saurait empêcher une demande de modification ultérieure des plans; que les modifications demandées étaient intervenues en partie en raison d'obstacles techniques rencontrés durant le chantier, qu'elles respectaient les gabarits et les distances minimales entre les constructions, attendu que le gabarit de 75 degrés s'attachait à l'acrotère du garage et au terrain naturel, ce qui avait été vérifié par le plan de situation établi par l'architecte, auteur du projet, à la demande du service d'urbanisme et de l'environnement; que les opposants ne sauraient se prévaloir de l'inesthétique du garage préfabriqué, à mesure que le quartier présentait un aspect disparate; que les aménagements extérieurs pouvaient faire l'objet de la modification demandée puisqu'ils respectaient les gabarits et que la perte de vue et d'ensoleillement n'était pas directement protégée par le droit public; enfin, que la modification de l'emplacement de la structure porteuse du futur garage était motivée par des raisons techniques n'entraînant aucun préjudice pour les opposants étant donné que le projet s'en était vu réduit. Les époux X. ont recouru contre cette décision devant le Conseil d'Etat, en faisant valoir derechef le caractère contraignant de l'accord passé avec le constructeur empêchant à leur sens toute modification ultérieure du projet (garage et aménagement extérieurs). Ils ont également contesté le respect des gabarits relatifs au garage. Ultérieurement, ils ont déposé un rapport du 2 octobre 2012 de la société F. présentant un relevé de la nouvelle construction par rapport au seuil d'entrée du bâtiment existant (altimétrie).

Par décision du 21 août 2013, le Conseil d'Etat a admis partiellement le recours en ce qui concerne les gabarits, a renvoyé la cause au Conseil communal pour nouvelle décision au sens des considérants et a rejeté le recours au surplus. Il a retenu en bref que l'accord passé entre requérant et opposants n'empêchait pas une demande de modification ultérieure du projet tant en ce qui concerne le garage que l'aménagement du jardin. Il a en revanche admis que l'attache du gabarit était erronée, puisque l'intimé l'avait rattaché non pas au dernier élément plein, autrement dit à l'extrémité de l'acrotère du garage, mais à l'intersection entre la façade est du garage et l'acrotère, de sorte que, devant être ramené à l'extrémité de l'acrotère, le gabarit forjetait forcément dans la propriété des recourants. Se fondant sur l'article 86 RELConstr, le Conseil d'Etat a retenu qu'il appartenait au Conseil communal de se prononcer sur l'ajustement du projet sur ce point.

B. A.X. et B.X. interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette dernière décision, concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation en tant qu'elle rejette le recours et au renvoi de la cause à l'intimé. Ils demandent également à ce qu'il soit constaté que les travaux doivent respecter strictement les plans sanctionnés les 10 (recte : 17) février 2011 et 4 février 2010 et que le garage ne respecte pas le gabarit au regard du terrain naturel. En substance, ils répètent que l'accord passé entre le constructeur et eux-mêmes ayant abouti à la sanction du 17 février 2011 a un caractère contraignant qui empêche toute modification ultérieure du projet. S'agissant des gabarits du garage, ils estiment qu'ils doivent être calculés en regard du terrain naturel correspondant à leur propre jardin qui est plat et qui existe de longue date, ainsi que le rapport du 2 octobre 2012 de la société F. le retient, et non au terrain en pente de la parcelle du constructeur. Ils relèvent enfin que l'aménagement du jardin, en ce qui concerne le talus, ne respecte pas les plans sanctionnés du 17 février 2011, à mesure que sa hauteur dépasse de 50 centimètres à 1 mètre le niveau autorisé et sa longueur de 2 mètres, ce qui a une importance considérable pour eux en terme de vue et de dégagement et qui contrevient à l'accord conclu en février 2011.

C. Par le Service juridique, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours sans formuler d'observations. Dans les leurs, le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds, par son Service juridique, ainsi que C., concluent également au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) La procédure d'autorisation de construire a pour but de contrôler, avant la réalisation des travaux, la conformité des constructions et des installations au droit de l'aménagement du territoire et des constructions. La phase de l'opposition vise à donner la possibilité aux intéressés, notamment aux voisins, de formuler des objections avant qu'une décision ne soit prise. Elle ne constitue pas une voie de droit à proprement parler, mais permet seulement l'exercice formel du droit d'être entendu (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, no 920 p. 403). L'opposition permet de faire valoir uniquement des moyens de droit public, à l'exclusion des questions de droit privé qui, elles, doivent être tranchées par le juge civil. Il est toutefois conforme aux règles de la bonne foi de faire état de questions de droit privé dans l'opposition, car le maître de l'ouvrage peut ainsi, s'il estime ces motifs fondés, modifier rapidement ses plans (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 921 p. 404). Cela étant, les accords privés conclus entre les voisins concernés sont des res inter alios acta et ne lient pas l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation de construire, à moins qu'ils ne revêtent le caractère de contrat de droit administratif, tels que des contrats visant à répartir les charges de droit public (Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, 1984, p. 449). On relèvera enfin que le consentement des voisins peut lier l'autorité de délivrance des permis de construire lorsque la loi le prévoit expressément. Tel est le cas en particulier de la renonciation à la pose des perches-gabarits (art. 35 al. 2 LConstr), de la procédure simplifiée sans mise à l'enquête (art. 38 al. 2 let. c LConstr) ainsi que de la procédure d'ajustement d'un projet sans nouvelle mise à l'enquête (art. 86 al. 2 RELConstr) où l'accord des voisins est un prérequis.

b) En l'espèce, les recourants invoquent que le fait d'avoir donné leur consentement aux plans déposés par le constructeur empêcherait toute modification ultérieure du projet. Ils expliquent avoir donné un premier accord en retirant leur recours déposé par-devant le Conseil d'Etat contre la décision de l'intimé levant l'opposition formée lors de la mise à l'enquête du projet initial du constructeur. Les plans ainsi sanctionnés le 4 février 2010 n'ont toutefois pas été respectés. Le constructeur a donc dû se résoudre à déposer une demande de modification des plans pour lesquels les recourants ont donné leur accord, qui a porté en particulier sur le type de garage, ses dimensions et son emplacement, ainsi que sur l'ampleur du talus du jardin. Les recourants considèrent que les plans qui ont été ainsi sanctionnés le 17 février 2011 ne peuvent plus être modifiés. On ne saurait toutefois suivre ce raisonnement.

Tant le retrait du recours devant le Conseil d'Etat dans le cadre de la demande initiale du 27 février 2009 de l'autorisation de construire, que le consentement donné à la demande du 28 octobre 2011 de modification des plans constituent des manifestations de volonté de la part des recourants qui ont lié l'intimé. Il en va de même de la modification des plans opérée par le constructeur en contrepartie du retrait du recours. En revanche, les deux accords successifs entre les recourants et le constructeur qui ont été à la base de ces actes formateurs ne constituent pas des contrats de droit administratif et relèvent bel et bien du droit privé. Ils ne lient donc en aucune manière l'autorité du permis de construire. On rappellera que le rôle de cette dernière se limite à vérifier la conformité du projet aux dispositions édictées par la collectivité publique en matière de droit des constructions (RJN 1989 p. 322 cons. 2). Partant, si les recourants entendent faire valoir une éventuelle violation des devoirs contractuels passés avec le constructeur, il leur appartient de s'adresser au juge civil (cf. arrêt non publié de la CDP du 27.08.2012 [CDP.2011.161] cons. 2b). Admettre le contraire, à savoir qu'un accord privé entre un constructeur et un voisin pourrait lier l'autorité administrative, reviendrait à faire dépendre toute modification ultérieure d'un projet de construction de l'accord des voisins, ce que la loi ne prévoit nullement, sous réserve des cas énumérés ci-dessus (cf. supra cons. 2a). Il s'ensuit que tant le retrait du recours devant le Conseil d'Etat ayant conduit à la sanction des plans du 4 février 2010 que le consentement donné dans le cadre de la procédure de modification des plans qui ont pu être sanctionnés le 17 février 2011 ne font nullement obstacle à une nouvelle demande de modification des plans telles qu'introduite par le constructeur le 28 octobre 2011.

3. Les recourants estiment ensuite que le garage ne respecte pas le gabarit au regard du terrain naturel. Ils ne remettent en revanche pas en cause les considérations émises par le Conseil d'Etat au sujet du point d'attache du gabarit au garage.

a) Le plan d'aménagement communal doit contenir des dispositions sur les gabarits (art. 59 al. 1 let. c LCAT). Il n'est pas contesté qu'en l'occurrence, dans la zone d'habitation à faible densité (ZHFD) de la zone d'urbanisation communale (ZU2), les gabarits tels que définis dans la LCAT et le RELCAT trouvent application dans les directions générales (art. 27 al. 1 et 2 du règlement d'aménagement communal [RAC] du 26.10.1998). Ainsi, pour une hauteur de corniche ne dépassant pas 9 mètres, ce qui est le cas en l'espèce, les gabarits de directions générales nord-sud et est-ouest doivent être de 75 degrés (art. 31 al. 1 RELCAT), ce qui n'est pas contesté. Est par contre litigieuse la trace au sol des gabarits. Ceux-ci ont pour objectif de fixer les distances entre les bâtiments en fonction de leur hauteur, de façon à assurer à chaque espace, l'ensoleillement et la lumière nécessaire (art. 18 RELCAT). Le gabarit est un plan dont la trace est au sol (art. 19 al. 1 RELCAT). Son degré est déterminé par son inclinaison par rapport à l'horizontale, à partir d'une limite de propriété, d'un alignement ou de l'axe d'une rue (art. 19 al. 2 RELCAT). La trace du gabarit est représentée par son intersection avec le terrain naturel, sous réserve des articles 26 et 27 (art. 19 al. 3 RELCAT). Le terrain aménagé (remblayé ou excavé) est considéré comme terrain naturel lorsque la modification a touché une zone étendue et qu'elle a été dictée par des motifs d'intérêts publics, notamment d'aménagement du territoire ou lorsque l'aménagement remonte à de nombreuses années (art. 12 al. 2 RELCAT), en principe une vingtaine (Bovay/Didisheim/Sulliger/Thoney, Droit fédéral et vaudois de la construction, 2010, p. 647). Les gabarits s'attachent, pour les bâtiments à toits plats, au dernier élément plein de la construction y compris les parapets pleins (art. 30 RELCAT). Le RELCAT contient des schémas permettant d'illustrer les articles 18 à 37.

b) En l'espèce, contrairement à ce que soutiennent les recourants, le terrain naturel n'est pas déterminé par le terrain de leur propre parcelle qu'ils ont aménagé, en l'excavant, lors de la construction de leur maison d'habitation. Celle-ci ayant été effectuée en 2004 et 2005, on ne saurait parler d'aménagement remontant à de nombreuses années au sens de la doctrine précitée. Par ailleurs, bien que le terrain de la parcelle du constructeur ait également été aménagé, dans le sens d'une excavation, il n'y a pas davantage lieu d'admettre, pour le même motif, que le terrain naturel s'en trouve modifié. C'est dès lors bien le terrain naturel, tel qu'il se présentait avant les aménagements extérieurs et tel que défini par les plans soumis à la sanction de l'intimé, qui est déterminant pour le calcul du gabarit du garage et de la planie du jardin. Ainsi, les relevés figurant dans le rapport de la société F. SA établi à la demande des recourants ne se fondent pas sur le terrain naturel au sens de l'article 12 al. 2 RELCAT et ne prouvent dès lors nullement que le gabarit forjette sur la parcelle de ces derniers. Ce grief doit dès lors être rejeté.

On remarquera encore à toutes fins utiles que l'attache du gabarit au garage telle que retenue par le Conseil d'Etat est inexacte. Les gabarits s'attachant, pour les bâtiments à toits plats, au dernier élément plein de la construction y compris les parapets pleins (art. 30 RELCAT), le gabarit doit se fixer, en l'espèce et ainsi que l'a relevé très justement le Conseil communal dans ses observations au présent recours, à l'aplomb de la façade et non à l'extrémité de l'avant-toit du garage, à mesure que cet avant-toit ne constitue pas un élément plein. La désignation de cet élément en tant qu'acrotère est inexacte, puisqu'un acrotère s'apparente à un parapet – sur lequel vient s'attacher le gabarit -, alors que les plans soumis à sanction présentent un avant-toit. Cela étant, la correction opérée par le Conseil d'Etat demeure sans incidence sur la demande de modification. En effet, s'il est exact que les plans soumis à sanction présentent un avant-toit se détachant de la façade à raison de quelques centimètres, il n'en va pas de même du garage qui a finalement été réalisé et dont les photos ont été versées au dossier par les recourants. On y voit que le garage ne comprend pas d'avant-toit et que le toit plat est dès lors affleuré à la façade, de sorte que le gabarit ne pourrait être calculé différemment de ce qu'a fait le Conseil communal, même si l'on voulait suivre le raisonnement du Conseil d'Etat. Ce faisant, cette précision apportée par la Cour de céans – qui porte sur un élément non remis en question par les recourants - ne constitue pas une reformatio in pejus, puisque les instructions contenues dans la décision entreprise au sujet de l'attache du gabarit au garage ne sont pas matériellement réalisables.

Les gabarits du garage ayant été correctement tracés pour les raisons susmentionnées, il y a lieu de s'en tenir au plan de situation cadastrale établi par l'ingénieur géomètre patenté, en l'occurrence l'entreprise G., conformément aux indications de l'architecte du constructeur, plan qui fait partie intégrante du dossier de demande de modification du permis de construire. On notera que l'architecte a également fourni, à la demande du Service d'urbanisme et de l'environnement conformément à l'article 43 al. 3 RELCAT, un plan de situation établissant les cotes d'altitude, lesquelles ont confirmé que les gabarits étaient respectés.

4. Les recourants font finalement valoir que l'aménagement de la planie et du talus du jardin ne respecte pas les plans sanctionnés le 17 février 2011 et pour lesquels ils avaient donné leur accord. Ils indiquent que la surélévation de la planie et le prolongement de sa surface au sud, par près de 2 mètres, leur ôteraient le dégagement et la vue depuis leur parcelle.

a) Pour les raisons exposées ci-dessus, les recourants ne peuvent pas se prévaloir du retrait du recours devant le Conseil d'Etat dans le cadre de la procédure initiale de demande de permis de construire, pas plus que de l'accord donné à la modification subséquente des plans. Au surplus, on relèvera, avec l'intimé, que la planie et le talus du jardin se situent à l'intérieur des gabarits calculés à partir du terrain naturel sis sur la parcelle des constructeurs, de sorte que l'aménagement du jardin ne contrevient pas aux dispositions légales et réglementaires.

b) Le droit à la vue n'est pas protégé en droit public, si ce n'est indirectement au travers des règles de police des constructions fixant la distance à respecter entre bâtiment et limite de propriétés voisines ainsi que les dimensions et la hauteur des constructions (cf. notamment art. 18 RELCAT). En effet, si l'existence d'un droit à la vue devait être reconnu, il serait difficile, sinon impossible, de mener à bien des mesures d'urbanisation, tant il est vrai que la réalisation de nouvelles constructions a souvent pour conséquence de porter atteinte à la vue dont jouissent les voisins. Lorsque la vue résulte d'une situation provisoire, soit du fait que les propriétaires des parcelles voisines n'ont pas exploité tout ou partie du potentiel constructible prévu par la réglementation, sa perte n'est protégée d'aucune manière par le droit public. En d'autres termes, la vue est considérée comme une situation de fait dont la privation ou la restriction au moment de la construction d'un bâtiment règlementaire sur un bien-fonds voisin constructible ne peut être invoquée que si l'intérêt des voisins au maintien de la vue est protégé par une norme spéciale (RDAF 2009 I, p. 40 et les références; RJJ 1995, p. 317 cons. 7c; RFJ 1985, p. 95 cons. 5; ATF 106 Ia 333 cons. 1b).

Les recourants ne font pas valoir de norme spéciale protégeant la vue et le dégagement depuis leur parcelle. Le règlement d'aménagement communal n'en prévoit d'ailleurs aucune, si ce n'est les prescriptions en matière de distance entre les bâtiments, les dimensions et la hauteur des constructions, lesquelles, on l'a vu, ont été respectées. On ne saurait ainsi déduire un droit au maintien de la vue en faveur des recourants. C'est à bon droit que ce grief a été écarté par les autorités inférieures.

5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Les frais de la cause doivent être mis à la charge des recourants qui n'ont, par ailleurs, pas droit à des dépens. Une indemnité de dépens sera en revanche allouée à C. qui procède avec l'aide d'un mandataire. Me H. n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1 TFrais), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Dans la mesure où le mandataire avait déjà une bonne connaissance du dossier pour avoir représenté son mandant devant le Conseil d'Etat, les dépens en sa faveur peuvent être fixés à 800 francs, frais et TVA compris.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge des recourants un émolument de décision de 700 francs et des débours par 70 francs, montants compensés par leur avance.

3. Alloue à C. une indemnité de dépens de 800 francs à charge des recourants.

Neuchâtel, le 8 août 2014