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Abuse of rights in requesting extra time to appeal

CDP.2013.154Autre juridiction19 août 2013Dismissed

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Extrait par Omnilex

Résumé Omnilex

X., represented by Me A., challenged a municipal decision refusing a building permit and ordering demolition/restoration. He filed a declaration of appeal before consulting the file, then later submitted a motivated appeal. The Conseil d'Etat declared the appeal inadmissible. The cantonal public law court held that Article 36 LPJA did not apply because the mandataire had not acted with sufficient diligence to obtain the file before the appeal deadline. It further held that no additional time for motivation had to be granted under Article 35 LPJA, since counsel could have filed a substantiated appeal in time and requesting extra time in these circumstances was abusive. The appeal was dismissed and costs were imposed on X.

Regeste Omnilex

Art. 36 LPJA; Art. 35 al. 3 LPJA; declaration of appeal without prior file access and request for additional time to reason it: the protective mechanism presupposes that the appellant, without fault, was effectively prevented from consulting the file. A represented party must take all reasonable steps to obtain access in good time; passive waiting for transmission of the dossier is insufficient. Where counsel was retained well before expiry of the appeal period and could, with due diligence, have filed a motivated appeal within time, reliance on a bare declaration of appeal and request for a supplementary period constitutes abuse of rights. In such a case, no further time limit need be granted to cure the lack of motivation (consid. 2-3).

Texte intégral

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: CDP.2013.154

Autorité: CDP

Date décision: 19.08.2013

Publié le: 30.08.2013

Revue juridique:

Titre: **Régularité d'une déclaration de recours.

Abus de droit à obtenir un délai supplémentaire pour motiver un recours.**

Résumé:

**Le mandataire qui attend, en vain, que le dossier, dont il a sollicité la consultation, lui parvienne ne fait pas tout ce qu'on peut attendre de lui pour en prendre connaissance dans le délai de recours et ne peut, dans ces circonstances, être protégé par le dépôt d'une déclaration de recours. Il ne saurait pas davantage obtenir un délai supplémentaire pour motiver celle-ci alors qu'en faisant preuve de diligence, il était en mesure de déposer un mémoire de recours motivé dans le délai légal.

____________________

Par arrêt du 09.05.2014 (réf. 1C_760/2013), le TF a rejeté le recours en matière de droit public déposé contre cette décision.**

Articles de loi:

Art. 35 al. 3 LPJA Art. 36 LPJA

Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 09.05.2014 [1C_760/2013]

A. Propriétaire d'une maison à […], située en zone d'ancienne localité, X., agriculteur-éleveur, y a entrepris d'importants travaux de transformation (rehaussement de la toiture est et pose de trois lucarnes sur la toiture ouest) sans avoir préalablement sollicité une autorisation de construire. La Commune de [...] a décidé le 2 avril 2012 de faire interrompre les travaux. Le prénommé n'obtempérant pas, il a fait l'objet d'une dénonciation pénale le 5 juin 2012 et d'une nouvelle décision de suspension des travaux avec effet immédiat le 27 juin suivant.

Par décision du 25 septembre 2012, la Commune de [...] a refusé d'accorder à l'intéressé un permis de construire pour le rehaussement de la toiture, a ordonné sa démolition et le rétablissement de l'état initial jusqu'au 31 mars 2013. Par courrier recommandé du 4 octobre 2012, Me A. a informé la Commune de [...] qu'il avait été consulté par X. suite à cette décision et a demandé qu'on lui adresse, par retour du courrier, l'ensemble du dossier.

Le 24 octobre 2012, X., par son mandataire, a adressé au Conseil d'Etat une déclaration de recours contre la décision communale du 25 septembre 2012, en concluant d'ores et déjà à son annulation. Il a fait valoir que, malgré sa requête, le dossier ne lui était toujours pas parvenu. Après avoir pu prendre connaissance de celui-ci, l'intéressé a déposé son mémoire de recours le 22 novembre 2012, que le Conseil d'Etat a déclaré irrecevable le 8 mai 2013. Indépendamment de l'attitude de la Commune de [...], il a considéré que le mandataire n'avait pas fait tout ce que l'on était raisonnablement en droit d'attendre de sa part pour obtenir au plus vite le dossier. Il a par ailleurs retenu que la déclaration de recours ne remplissait pas les conditions d'un recours car elle était dépourvue de toute motivation.

B. X. interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision dont il demande l'annulation en concluant, sous suite de frais et dépens, au renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour qu'il entre en matière sur son recours. Il fait en particulier valoir qu'il a motivé son recours dans le délai légal de dix jours dès la consultation du dossier, qu'au demeurant, dans sa déclaration de recours, il a indiqué qu'il pourrait se prévaloir, en sus des griefs au fond, d'une violation de son droit d'être entendu au motif qu'il n'avait pas pu consulter le dossier, ce qui constituait à tout le moins une esquisse de motivation et que, quoi qu'il en soit, un délai supplémentaire aurait dû lui être octroyé pour qu'il complète la motivation de sa déclaration de recours. Il retient en outre qu'en lui donnant l'occasion de motiver son recours, le Conseil d'Etat lui a donné l'assurance que sa déclaration de recours était recevable. Il ajoute qu'il a réclamé le dossier, que la Commune de [...] n'y a pas donné suite et qu'elle ne lui a pas non plus indiqué que le dossier était consultable au siège de l'autorité.

C. Dans ses observations sur le recours, le Conseil d'Etat conclut à son rejet.

D. Par lettre du 12 juillet 2013, le recourant prie la Cour de droit public de requérir du Service de l'aménagement du territoire (SAT) le dossier de sa demande d'autorisation de construire.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Selon l'article 36 LPJA, si le recourant

n'a pas la possibilité d'avoir connaissance du dossier de l'affaire, il

adresse, dans le délai de recours, une déclaration de recours à l'autorité

compétente (al. 1). Dès que le recourant a pu prendre connaissance du dossier,

il dispose d'un délai de dix jours pour motiver son recours (al. 2). Le point

de départ de ce délai étant fixé par la loi, il n'a pas à faire l'objet d'une

décision et l'autorité compétente vérifie si les conditions d'application de

l'article 36 LPJA

sont remplies lors de l'examen du recours proprement dit (RJN 2011,

  1. 403 cons. 2a, 2004,
  2. 199 cons. 2a, 2002,
  3. 341 cons. 2a). La déclaration de recours, suivie d'une motivation

ultérieure, vise à protéger l'administré qui, empêché de consulter le dossier

le concernant, risque de ne pas être en mesure de défendre de manière efficace

sa cause dans la procédure de recours. Selon une jurisprudence constante, afin

d'éviter un usage abusif de cette latitude, qui pourrait servir à éluder les

délais de recours ordinaires, l'impossibilité de prendre connaissance du

dossier ne doit cependant pas résulter d'une faute ou d'une négligence de

l'administré (RJN 2002, p. 341 et les références). Dans le cas du mandataire

qui a demandé en vain à recevoir le dossier, il convient de n'admettre

l'existence d'un empêchement que si l'on ne pouvait raisonnablement attendre de

lui qu'il consulte le dossier au siège de l'autorité et s'il a fait tout son

possible pour obtenir le dossier à temps. Tel n'est pas le cas du mandataire

qui attend passivement que le dossier lui parvienne, sans relancer l'autorité

qui tarde, lui demander des explications ou proposer de venir au siège le

consulter (RJN 2004, p.199 cons. 2b).

b) En l'espèce, la décision communale refusant au recourant l'autorisation de rehausser la toiture de sa maison et en ordonnant la démolition, ainsi que la remise dans l'état initial date du 25 septembre 2012. Le courrier recommandé du 4 octobre 2012, par lequel son mandataire a requis l'ensemble du dossier, a été reçu le lendemain par la Commune de [...]. Pour une raison obscure, celle-ci ne s'est pas exécutée, ce qui, provenant d'une autorité, constitue certes une attitude clairement critiquable. Il n'en demeure pas moins que cette circonstance n'explique pas, ni ne justifie la propre inaction du recourant qui s'est contenté, pendant plus de quinze jours, d'attendre que le dossier lui parvienne. N'ayant pas été empêché, sans faute de sa part, au sens de l'article 36 LPJA, de prendre connaissance de l'ensemble des pièces avant l'échéance du délai de recours, le recourant ne saurait être protégé par le dépôt d'une déclaration de recours. C'est le lieu d'ajouter que la régularité de cette dernière n'a été, à juste titre, vérifiée qu'au moment de l'examen du recours proprement dit. Par ailleurs, en permettant – aux termes de sa lettre aux parties du 1er novembre 2012 - à X. de prendre connaissance du dossier pour pouvoir motiver son recours dans les dix jours suivant cette consultation, le Conseil d'Etat ne lui a en aucune façon donné l'assurance que sa déclaration de recours serait considérée comme régulière; il s'est tout simplement conformé à la loi. Dans ce courrier, le recourant a d'ailleurs été invité à fournir toutes explications utiles sur son empêchement de consulter le dossier durant le délai de recours.

3. a) Examinant la question de savoir si la déclaration de recours du 24 octobre 2012, déposée dans le délai de recours, pouvait être considérée comme un recours valable, le Conseil d'Etat a répondu par la négative au motif que cet acte était dépourvu de toute motivation. Ce faisant, il a perdu de vue que, depuis le 1er janvier 2008, si le mémoire de recours n'indique notamment pas les motifs (art. 35 al. 2 let. b LPJA), l'autorité compétente impartit un délai convenable au recourant pour combler cette lacune, en l'avertissant qu'en cas d'inobservation le recours sera déclaré irrecevable (art. 35 al. 3 LPJA). Cette formulation a été reprise de l'article 61 let. b LPGA et découle du principe de l'interdiction du formalisme excessif (arrêt du TF du 08.09.2010 [8C_828/2009] cons. 6.2). Il est apparu logique au législateur neuchâtelois de l'étendre à l'ensemble de la procédure de recours (BGC 2007, tome 5, p. 1505). La jurisprudence relative à l'article 61 let. b LPGA retient qu'il y a lieu d'accorder un délai convenable non seulement dans les cas où l'acte de recours est insuffisamment motivé mais également en l'absence de toute motivation pour autant que le recourant ait clairement exprimé sa volonté de recourir contre une décision déterminée dans le délai légal de recours. Demeure toutefois réservé l'abus de droit, qui peut être admis plus facilement lorsque l'administré est représenté par un mandataire professionnel, dès lors que celui-ci est censé connaître les exigences formelles d'un acte de recours (ATF 134 V 162 cons. 5; arrêts du TF du 27.03.2013 [8C_805/2012] cons. 7 et les références citées, et du 08.09.2010 [8C_828/2009] cons. 6.2). A ce propos, la jurisprudence a précisé qu'il n'est pas abusif de solliciter un délai supplémentaire si une motivation suffisante du recours n'est pas possible sans connaître le dossier, si la partie privée de connaissances juridiques et dans l'ignorance du dossier désigne, en toute bonne foi, un représentant légal peu avant l'échéance du délai de recours et si la transmission des pièces du dossier à ce dernier n'est pas possible avant cette échéance (ATF 113 V 161, p. 162 cons. 5.2; arrêt du TF du 30.06.2009 [8C_428/2009] cons. 3).

b) Force est en l'espèce de constater que le recourant a mandaté Me A. le 3 octobre 2012, soit bien avant l'échéance, le 26 octobre au plus tôt, du délai de recours. En faisant preuve de diligence, le mandataire était dès lors en mesure de prendre connaissance du dossier et de motiver son recours dans le délai légal. Il s'ensuit que l'abus de droit doit être admis et que l'octroi d'un délai supplémentaire pour motiver ou compléter la motivation insuffisante du (de la déclaration de) recours ne s'imposait pas.

4. Le dossier ayant été suffisant pour permettre à la Cour de céans de se prononcer, il ne sera pas donné suite à la réquisition tendant à la production du dossier en mains du SAT; ce d'autant plus que celui-ci a trait au fond du litige lequel échappe à la présente procédure.

5. Manifestement mal fondé, le recours doit être rejeté aux frais de son auteur (art. 47 al. 1 LPJA) et sans allocation de dépens.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant les frais de la cause par 770 francs, montant compensé par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 19 août 2013

Mots-clés

appeal admissibilityfile inspectionabuse of rightsmotivation periodformal requirementsdiligencebuilding permitcosts

Extrait par Omnilex

Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the appellant was entitled to rely on Article 36 LPJA after filing a declaration of appeal without having consulted the file.

Solution extraite

No. The appellant was not prevented, without fault, from consulting the file in time; passive waiting for the dossier was insufficient.

Motifs extraits

Article 36 LPJA protects only a party who, through no fault of its own, could not access the file. A represented party must actively pursue access; here the mandataire merely waited for more than fifteen days without further steps.

Question juridique clé

Whether the appellant could obtain an additional time limit to supplement the appeal motivation under Article 35 LPJA.

Solution extraite

No. Granting extra time was unnecessary because insisting on it would constitute an abuse of rights in the circumstances.

Motifs extraits

Since counsel was retained well before the expiry of the appeal deadline, diligent action would have allowed a motivated appeal within time. The authority therefore did not need to grant a further period to cure the lack of motivation.

Question juridique clé

Whether the declaration of appeal itself could be treated as a valid appeal despite lacking motivation.

Solution extraite

No. The authority correctly found that the declaration did not meet the formal requirements and that no excusable impediment justified treating it as sufficient.

Motifs extraits

The court held that the appeal authority examined admissibility only at the proper stage and that its invitation to motivate the appeal did not amount to any assurance of admissibility.

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