Autorisation de construire relative à l'installation d'une pompe à chaleur pour piscine (mise en conformité). Principe de prévention en matière de protection contre le bruit.

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N° dossier: CDP.2012.47

Autorité: CDP

Date décision: 06.07.2012

Publié le: 04.10.2012

Revue juridique:

Titre: Autorisation de construire relative à l'installation d'une pompe à chaleur pour piscine (mise en conformité). Principe de prévention en matière de protection contre le bruit.

Résumé:

**Le principe de prévention, exprimé à l'article 11 al. 2 LPE, n'exige pas une élimination totale des atteintes mais de réduire celles-ci au maximum (ATF 124 II 517 cons. 4a, JT 1999 I, p. 658, p. 662 et les références citées). Le principe de prévention doit s'appliquer au regard du principe de la proportionnalité.

Selon ce principe, en choisissant l'emplacement d'une nouvelle installation, il faut tenir compte des émissions qu'elle produira et de la protection des tiers contre les atteintes nuisibles et incommodantes. Un projet ne satisfait pas à la législation sur la protection de l'environnement au motif qu'il respecte les valeurs d'exposition déterminantes. Il s'agit bien davantage d'examiner chaque cas particulier à l'aune des critères prévus aux articles 11 al. 2 LPE et de décider si le principe de prévention justifie des limitations supplémentaires.

En matière de protection contre le bruit, les valeurs limites d'immissions définissent en principe le seuil à partir duquel une atteinte est nuisible ou incommodante (art. 13 al. 1, 15 LPE; arrêt du TF du 9.03.2007 [1A.240/2005]). Le respect des valeurs de planification, inférieures aux valeurs limites d'immissions, ne signifie pas nécessairement que toutes les mesures de limitation préventive des émissions exigibles ont été prises. Il y a également lieu de s'assurer que les émissions simplement inutiles sont évitées.**

Articles de loi:

Art. 11 al. 2 LPE

A. Les époux Y. habitent sur la parcelle [a] du cadastre de [...], dont ils sont propriétaires, située dans la zone de constructions basses, affectée à la zone d'urbanisation 1. Par décision du 25 janvier 2007, ils ont obtenu une autorisation de construire sur ce bien-fonds une piscine et des capteurs solaires. Le 31 octobre 2009, les intéressés ont déposé auprès du Service cantonal de l'énergie (ci-après : SENE) une demande d'autorisation d'installation d'un chauffage pour piscine (pose d'une pompe à chaleur) et rempli les formulaires nécessaires (E 60, E 63 et E8), la pompe à chaleur ayant déjà été installée sans autorisation. Les intéressés ont rempli le 12 novembre 2009 un formulaire de demande de permis de construire portant sur une installation de minime importance pour la mise en conformité de la pompe à chaleur. Les époux X., propriétaires de la parcelle voisine (bien-fonds [b]) se sont opposés au projet, invoquant des nuisances sonores. Sur la base du préavis négatif du Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) et du SENE, le Conseil communal de [...] a rejeté la demande de permis de construire par décision du 10 juin 2010, contre laquelle les époux Y. ont recouru. Dans le cadre de l'instruction du recours devant le Conseil d'Etat, une visite locale a été organisée le 22 octobre 2010. A cette occasion, le représentant du SAT a remarqué que dans la mesure où l'on se trouvait dans un endroit calme, la pompe à chaleur devait être inaudible, ce qui n'était pas le cas. Il a suggéré qu'un autre emplacement soit étudié et de nouveaux plans déposés.

Le 8 mars 2011, les époux Y. ont rempli une nouvelle demande de permis de construire pour constructions ou installations de minime importance, le projet portant sur le "déplacement d'une pompe à chaleur selon demandes du SAT et de la Commune de [...]". La mise à l'enquête publique a suscité l'opposition des époux X., de la communauté héréditaire de C., ainsi que de G., ces deux dernières étant copropriétaires du fonds voisin (bien-fonds [c]). G. a par la suite retiré son opposition.

Par décision du 15 juin 2011, le SENE a autorisé la construction d'une piscine à l'air libre chauffée au moyen d'une pompe à chaleur air/eau. Considérant que le projet respectait les dispositions légales applicables, le SAT a préavisé favorablement le projet. Sur cette base, le conseil communal a, par décision du 29 juin 2011, levé les oppositions formées par les époux X. et G. et a octroyé le permis de construire aux époux Y.. En raison d'une confusion entre les destinataires de la décision, le conseil communal a modifié le dispositif de la décision précitée, en levant l’opposition des époux X. et, au lieu de celle de G., de la communauté héréditaire de C. Datée également du 29 juin 2011, elle a été notifiée aux époux Y. et à la communauté héréditaire de C.

Les époux X. ont recouru au Conseil d'Etat contre cette décision, faisant principalement valoir que la décision attaquée n'était pas entrée en force et se prévalant subsidiairement du principe de prévention au sens de l'article 11 al. 2 LPE. Le Conseil d'Etat a joint les procédures des recours des époux Y. et des époux X. Il a déclaré la première cause sans objet et a rejeté le recours des époux X. En substance, le Conseil d'Etat a considéré que les valeurs limites légales en matière de protection du bruit étaient respectées et que la vision locale du 22 octobre 2010 avait permis de trouver adéquat l'endroit où se trouve actuellement la pompe à chaleur.

B. Les époux X. défèrent cette décision devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, au classement du dossier et à ce qu'il soit constaté que la levée de leur opposition n'a pas été valablement prononcée et, subsidiairement, à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat du 11 janvier 2012 et du Conseil communal de [...] du 29 juin 2011. En substance, ils font valoir que la 2ème décision du Conseil communal de [...] est dépourvue d'effets juridiques, qu'il y aurait eu lieu de statuer d'abord sur la demande de permis de construire du 12 novembre 2009 et se plaignent d'une violation du principe de prévention au sens de l'article 11 al. 2 LPE. Les griefs soulevés seront développés dans les considérants en droit en tant que besoin.

C. Sans formuler d'observations, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. La Commune de [...] ainsi que les époux Y. formulent des observations et concluent au rejet du recours. Ces derniers requièrent en outre le retrait de l'effet suspensif.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Selon un principe général du droit administratif, une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties, de sorte que la décision affectée d'un tel vice doit en principe être considérée comme nulle. Toutefois, selon la jurisprudence, toute notification irrégulière n'est pas nécessairement nulle. Le principe légal a bien plutôt pour effet que la protection juridique recherchée est déjà réalisée lorsqu'une notification objectivement irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité; c'est pourquoi il y a lieu d'examiner, d'après les circonstances concrètes du cas, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un préjudice. A cet égard, le principe de la bonne foi, qui s'impose aux organes de l'Etat, comme aux particuliers, limite l'invocation du vice de forme constaté (ATF 123 II 231 cons. 8b et les références citées; 111 V 149 cons. 4c). Actuellement contenu à l'art. 5 al. 3 Cst., le principe de la bonne foi s'impose en effet aux organes de l'Etat comme aux particuliers (arrêts du TF du 18.07.2006 [2P.89/2006] et du 04.09.2000 [2P.68/2000]).

b) Les recourants prétendent que la 2ème décision du Conseil communal de [...] est dépourvue d'effets juridiques dans la mesure où celle-ci, annulant et remplaçant implicitement la première, ne leur a pas été notifiée. Faute de notification valable, leur opposition n'aurait pas été levée. En l'occurrence, la première décision du 29 juin 2011, levant les oppositions des époux X. et de G. et octroyant le permis de construire aux époux Y. a été notifiée aux époux X. Cette décision contenait une erreur de plume manifeste résultant de la confusion entre la succession de C. et G., copropriétaires du même bien-fonds. Ladite décision a donc été rectifiée dans son dispositif et, pour le reste identique et datée du même jour, a été à nouveau notifiée aux époux Y. et à la communauté héréditaire de C. S'il est vrai que la décision corrigée n'a pas été notifiée aux recourants, cela n'a pas d'incidence sur la cause. Non seulement l'erreur dans le dispositif ne touchait pas les recourants, puisque leur opposition a été formellement levée dans la première décision qui leur a été régulièrement notifiée, mais ils n'ont pas été induits en erreur par le défaut de notification ou subi un quelconque préjudice puisqu'ils n'ont pas été empêchés de recourir à temps devant l'autorité compétente. Par ailleurs, la deuxième décision ne déployait pas d'autres effets juridiques à leur égard que la première, qui leur a été régulièrement notifiée. Dès lors, on ne voit pas pour quels motifs la deuxième décision, qui résulte d'une simple correction d'une erreur de plume, serait nulle. Il s'ensuit que le grief principal est mal fondé.

3. Selon les recourants, la demande de déplacement de la pompe à chaleur du 8 mars 2011 impliquait que l'installation de celle-ci ait été préalablement autorisée. Par conséquent, la première demande d'autorisation de construire aurait dû être traitée avant la deuxième, laquelle concernait seulement le déplacement de la pompe. En réalité, la première demande portait sur l'installation d'une pompe à chaleur pour piscine située au sud-ouest de la terrasse des époux Y. en direction de la maison des recourants. La deuxième demande avait trait à l'installation d'une pompe à chaleur pour piscine située au sud-est de la terrasse des époux Y., en direction de la maison de la communauté héréditaire C. et de G. Dans les deux cas, la demande de permis de construire avait pour but la mise en conformité de l'installation, déjà existante. Bien que le projet soit décrit dans le formulaire de la 2ème demande comme un déplacement de la pompe à chaleur, il n'en demeure pas moins que la demande constitue bel et bien une demande de permis de construire conformément au libellé du formulaire. Dès lors, l'examen de la demande du 8 mars 2011 n'impliquait pas que la demande du 12 novembre 2009 ait été tranchée. L'argumentation des recourants est ainsi mal fondée.

4. Les recourants considèrent qu'ils ont été trompés par les époux Y., dans la mesure où les plans déposés dans le cadre des procédures de construction et d'ajustement de la piscine faisaient d'abord état de capteurs solaires, puis d'un "local technique piscine" devant le bassin, raison pour laquelle ils ne s'étaient pas opposés aux projets, estimant les deux fois que ces aménagements seraient destinés au chauffage de la piscine. Or, ni les capteurs solaires ni le local technique n'auraient été installés. Cette argumentation n'a pas lieu d'être examinée dans la mesure où on n'en tire aucun motif de recours au sens de l'article 33 LPJA. Cela étant, on relèvera qu'il n'y a aucun élément du dossier qui indique que les capteurs solaires et le local technique étaient destinés au chauffage de la piscine.

5. a) Selon l'article 11 LPE, les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions; al. 1). Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permet l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2). Les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). Les mesures que les autorités compétentes sont appelées à prendre, en vue de limiter les émissions conformément à l'article 11 LPE, sont énumérées – de façon exhaustive, pour celles qui sont fondées directement sur la loi fédérale sur la protection de l'environnement (cf. ATF 119 Ib 480 cons. 5a, 118 Ib 26 cons. 5d) – à l'article 12 LPE, qui prévoit notamment l'application des valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let. a), des prescriptions en matières de construction ou d'équipement (art. 12 al. 1 let. b), ou des prescriptions en matières de trafic ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. c) (arrêt du TF du 10.01.2007 [1A.45/2006/1P.131/2006] cons. 3.4). Selon l'article 7 al. 1er de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB), les émissions sonores d'une nouvelle installation fixe seront limitées conformément aux prescriptions de l'autorité d'exécution, dans la mesure où cela est économiquement supportable et réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et de telle façon que les immissions de bruit dues exclusivement à l'installation en cause ne dépassent pas les valeurs de planification.

b) Le principe de prévention a été édicté par précaution, en vue notamment d'écarter tous les risques imprévisibles et néfastes pour l'environnement. Cependant, il ne sous-entend pas que les personnes incommodées par une installation ne sauraient endurer la moindre gêne. Le principe de prévention n'exige pas une élimination totale des atteintes mais de réduire celles-ci au maximum (ATF 124 II 517 cons. 4a, JT 1999 I, p. 658, p. 662 et les références citées). Le TF a précisé qu'il n'existe pas de droit au calme absolu et que le principe de prévention ne devait pas être compris comme une obligation systématique de supprimer complètement les atteintes évitables, notamment s'agissant d'installations induisant des bruits de comportements humains (ATF 126 II 300 ss, cons. 4/bb).

S'agissant de la protection contre le bruit plus spécifiquement, celle-ci est assurée cumulativement par l'application des valeurs de planification et par la limitation préventive des émissions prescrites aux articles 7 OPB, 11 al. 2, 23 LPE. Bien qu'inférieures aux valeurs limites d'immissions – lesquelles définissent en principe le seuil à partir duquel une atteinte est nuisible ou incommodante (art. 13 al. 1, 15 LPE; arrêt du TF du 09.03.2007 [1A.240/2005]) et sont fixées pour différentes sources de bruit dans les annexes de l'OPB –, les valeurs de planification ne constituent pas des valeurs limites d'émissions au sens de l'article 12 LPE. Partant, elles ne définissent pas l'étendue de la limitation préventive des émissions que consacre l'article 11 al. 2 LPE. Un projet ne satisfait pas à la législation sur la protection de l'environnement au motif qu'il respecte les valeurs d'exposition déterminantes. Il s'agit bien davantage d'examiner chaque cas particulier à l'aune des critères prévus aux articles 11 al. 2 LPE respectivement 7 al. 1er let. a OPB et de décider si le principe de prévention justifie des limitations supplémentaires. Dans ce contexte, il convient notamment de s'assurer que même les émissions simplement inutiles sont évitées (ATF 124 II 517 cons. 4a; JT 1999 I p. 658, 662-663 et les références citées). Le principe de prévention doit en outre s'appliquer au regard du principe de la proportionnalité, donc en fonction de leur utilité pour la protection contre les atteintes dans un cas concret (cf. Schrade/Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 1998, n. 35 ad art. 11; arrêt du TF du 30.11.2000 [1A.228/1999/1P.580/1999] cons. 6c). Ainsi, on n'appliquera pas le premier principe lorsqu'on se trouve en présence d'émission ou d'immissions insignifiantes (Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse, 2002, p. 125)

Il découle du principe de la prévention, exprimé à l'article 11 al. 2 LPE, qu'en choisissant l'emplacement d'une nouvelle installation, il faut tenir compte des émissions qu'elle produira et de la protection des tiers contre les atteintes nuisibles et incommodantes (cf. Schrade/Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 1998, n. 16 ad art. 11 LPE; arrêt du TF du 05.12.2000 [1A.36/2000]). Les mesures en matière de construction au sens de l'article 12 al. 1 let. b peuvent notamment consister, dans le cadre d'une procédure d'aménagement du territoire, dans le choix de l'emplacement le moins bruyant (Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse, 2002, p. 118-119).

c) Les recourants se plaignent d'une violation du principe de prévention au sens de l'article 11 al. 2 LPE. Ils considèrent que le nouvel emplacement choisi pour la pompe à chaleur ne permet pas de remplir l'exigence d'inaudibilité posée par le SENE. Les recourants ne critiquent pas les calculs de l'intimé et ne contestent pas que le seuil de planification n'est pas atteint. Ils allèguent que, bien que les nuisances sonores soient inférieures à la valeur de planification et qu'elles aient légèrement diminué par rapport au premier emplacement de la pompe, des nuisances sont toujours audibles d'une manière trop perturbante pour être acceptables.Selon eux, la pompe devrait être installée dans un local fermé avec une prise d'air orientée dans le sens opposé et le bruit du compresseur devrait être éliminé. Par ailleurs, il est faux et arbitraire de retenir que la vision locale du 22 octobre 2010 a permis de trouver adéquat l'emplacement actuel. Le contrôle n'a pas été adéquat du point de vue du principe de la prévention et il y aurait eu lieu de procéder à une nouvelle vision locale.

Dans leur préavis négatifs du 1er juin 2010 concernant la première demande d'autorisation de construire, le SAT et le SENE avaient indiqué que la pompe à chaleur devait être implantée à un emplacement moins sensible de manière à ce qu'elle ne dérange aucun local sensible au bruit. Une implantation par exemple le long de la limite parcellaire nord-est du bien-fonds des requérants pouvait être envisagée. Lors de la vision locale le 22 octobre 2010 dans le cadre de l'instruction du recours devant le Conseil d'Etat concernant la première demande, les représentants du SAT et du SENE ont pu constater que le bruit généré par la pompe était parfaitement audible et ont considéré que l'emplacement n'était pour cette raison pas correct. Une autorisation pour un nouvel emplacement de la pompe, situé au sud-est de la terrasse, a ensuite été sollicitée. Dans leur deuxième préavis, le SAT et le SENE ont procédé à une évaluation du bruit produit par la pompe à chaleur par le biais de calculs. Ceux-ci ont été effectués sur la base des règles figurant dans l'annexe 6 de l'OPB –applicable notamment aux installations de chauffage, de ventilation et de climatisation (art. 1 al. 1 let. e) –, d'une puissance acoustique de la pompe à chaleur de 70dB (A) et d'un degré de sensibilité (au bruit) II (art. 43 al. 1 let. b OPB) pendant la journée. Après avoir comparé la valeur obtenue de 47.6dB à la valeur de planification de 55dB relative au degré de sensibilité II, ils ont conclu que les exigences de la législation environnementale étaient respectées.

En l'occurrence, il ne ressort pas du PV de la vision locale du 22 octobre 2010 que le nouvel emplacement de la pompe, situé au sud-est de la terrasse, ait été considéré comme adéquat. Même si tel était le cas, on peut douter de la pertinence d'une telle appréciation alors que la pompe n'était pas encore à son nouvel emplacement. Par ailleurs, il ne suffisait pas de vérifier si les valeurs de planification étaient respectées. En effet, comme vu plus haut, le respect de ces valeurs ne signifie pas nécessairement que toutes les mesures de limitation préventive des émissions exigibles ont été prises et le fait qu'une installation ne provoque aucun dépassement des valeurs limites d'exposition dans le voisinage n'empêche pas l'autorité d'ordonner des mesures de limitation préventive des émissions aux conditions de l'article 11 al. 2 LPE (ATF 124 II 517 cons. 4b). Il y a également lieu de s'assurer que les émissions simplement inutiles sont évitées. Or, tel qu'il est constitué, le dossier ne permet pas d'établir si la pompe à chaleur litigieuse génère encore du bruit incommodant à l'égard des recourants et, le cas échéant, si une autre mesure serait mieux à même de réduire les émissions de bruit sans frais disproportionnés. Dans ce cas, il y aura lieu d'examiner si un nouvel emplacement de la pompe peut être envisagé, par exemple le long de la limite parcellaire nord-est du bien-fonds des requérants comme suggéré par le SAT dans son préavis du 1er juin 2010. Le SAT avait d'ailleurs exigé, dans le même préavis, que la pompe à chaleur soit implantée à un emplacement moins sensible de manière à ce qu'elle ne dérange aucun local sensible au bruit. Or, force est de constater que selon les recourants, ceux-ci sont encore dérangés par le bruit de la pompe à chaleur. Une nouvelle vision locale aurait permis de vérifier l'existence des éventuelles nuisances et, le cas échéant, de déterminer les mesures supplémentaires à prendre en vue d'éliminer les émissions produites par la pompe à chaleur. Il y aura dès lors lieu d'y procéder.

6. Pour ces motifs, le recours est admis, les décisions attaquées annulées et la cause renvoyée au Conseil communal de [...] pour instruction complémentaire. Le présent arrêt rend la demande d'effet suspensif sans objet.

Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu de percevoir de frais, les autorités communales et cantonales n'en payant pas (47 al. 1 et 2 LPJA). En revanche, les recourants ont droit à des dépens, à la charge de la Commune de [...]. Les tiers intéressés, qui ont conclu au rejet du recours, n'ont pas droit à des dépens.

Me R. n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 55 al. 1 de l'arrêté temporaire du Conseil d'Etat, du 22.12.2010, fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 55 al. 2 de l'arrêté). L'activité déployée par le mandataire devant la Cour de céans, qui a consisté en la rédaction d'un recours, précédée probablement d'un entretien avec ses clients, ne peut avoir excédé quelque 6 heures dans la mesure où il représentait déjà les recourants devant le Conseil d'Etat et devait avoir pour cette raison une connaissance approfondie du dossier. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans, de l'ordre de 250 francs de l'heure, des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 54 de l'arrêté) et la TVA de 8 %, l'indemnité de dépens sera fixée au montant de 1'782 francs tout compris.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Annule les décisions du Conseil d'Etat du 11 janvier 2012 et du Conseil communal de [...] du 29 juin 2011.

3. Renvoie la cause au Conseil communal de [...] pour procéder au sens des considérants.

4. Statue sans frais et ordonne la restitution de leur avance de frais aux recourants.

5. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 1'782 francs à la charge de la Commune de [...].

Neuchâtel, le 6 juillet 2012

Art. 11 LPE

Principe

1 Les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions).

2 Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable.

3 Les émissions seront limitées plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes.