Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2012.294
Autorité: CDP
Date décision: 13.12.2012
Publié le: 20.12.2012
Revue juridique: RJN 2012, P.504
Titre: Le recours contre une décision négative n'a pas d'effet suspensif. Voie de recours contre les décisions du secrétariat général des autorités judiciaires en matière d'engagement provisoire.
Résumé:
**Le recours contre une décision négative (en l'occurrence une décision incidente rejetant une demande de suspension de la procédure tendant à la résiliation des rapports de service) n'a pas d'effet suspensif.
Le secrétariat général des autorités judiciaires a la compétence de procéder à l'engagement provisoire du personnel judiciaire et de résilier un tel engagement. Ses décisions y relatives sont sujettes à recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal ; l'article 82 al. 1 LSt n'est pas applicable au personnel judiciaire.
Durant la période d'essai ou à la fin de celle-ci, l'autorité dispose d'une grande liberté d'appréciation pour mettre fin aux rapports de service.**
Articles de loi:
Art. 40 LPJA Art. 12 al. 1 LST Art. 12 al. 3 LST Art. 82 al. 1 LST Art. 78 al. 2 OJN Art. 78 al. 3 OJN
Par une nouvelle loi d'organisation judiciaire neuchâteloise du 27 janvier 2010, entrée en vigueur le 1er janvier 2011 (OJN; RSN 161.1), le canton s'est doté d'une Commission administrative des autorités judiciaires (CAAJ) composée de trois magistrats, chargée de la gestion, de l'administration et de la représentation des autorités judiciaires. La loi a institué en outre la fonction de secrétaire général des autorités judiciaires, nommé par la CAAJ, dont la tâche est de diriger l'administration des autorités judiciaires, d'exécuter les décisions de la CAAJ, de procéder à l'engagement provisoire du personnel judiciaire, de conduire le personnel judiciaire et de gérer les finances des autorités judiciaires.
Après être entrée en fonction, la secrétaire générale des autorités judiciaires a souhaité s'adjoindre une employée administrative (secrétaire auprès du secrétariat général). Le 16 mai 2011 2011, la secrétaire générale a engagé X. à partir du 1er juin 2011 à titre provisoire, avec une période probatoire de deux ans susceptible d'aboutir à sa nomination.
Au cours des mois qui ont suivi, la secrétaire générale allègue avoir constaté une détérioration des prestations professionnelles de l'intéressée. Constatant que la situation ne s'améliorait pas durablement, la secrétaire générale a fait savoir à X. par lettre du 8 juin 2012 qu'elle envisageait de résilier son engagement provisoire. L'intéressée s'est expliquée sur les griefs en cause par lettre à la secrétaire générale du 12 juin 2012.
Par la suite, son mandataire a sollicité une suspension de la procédure administrative ouverte contre sa cliente "en vertu de la plainte pénale que cette dernière dépose ce jour". Par décision formelle du 16 juillet 2012, la secrétaire générale a rejeté la demande de suspension de la procédure, motif pris que la plainte pénale n'était pas susceptible d'influencer cette procédure. X. a déféré cette décision à la Cour de droit public du Tribunal cantonal.
Par décision du 29 août 2012, la secrétaire générale a résilié les rapports de service de X. avec effet au 31 octobre 2012, la libérant en outre de l'obligation de travailler jusqu'à cette date.
X. a interjeté recours devant la Cour de droit public contre cette décision, concluant à l'annulation de celle-ci. Elle a fait valoir, en résumé, ce qui suit :
La décision litigieuse aurait dû être prise par l'autorité de nomination, savoir la CAAJ, car elle a été au service de l'Etat dans divers postes depuis 2002 et a été engagée par la secrétaire générale dans le cadre de la mobilité interne au sein de l'administration, de sorte qu'elle doit être considérée comme une collaboratrice nommée qui ne relève plus du statut provisoire. Sa situation est comparable à celle du personnel des diverses instances judiciaires, car tous ces collaborateurs n'ont pas non plus été engagés à titre provisoire après la réorganisation judiciaire entrée en vigueur le 1er janvier 2011. Etant donné qu'elle doit être traitée comme une collaboratrice nommée et que seule la CAAJ pouvait donc se prononcer sur un éventuel licenciement, celui-ci ne pouvait intervenir que pour de justes motifs ou pour des raisons graves, après un avertissement préalable, conditions non remplies en l'espèce. Si on considérait qu'elle est soumise aux règles d'un engagement provisoire, il y aurait lieu de retenir, selon elle, qu'en l'obligeant à saisir directement la Cour de droit public pour contester son congédiement on la prive du moyen juridictionnel ordinaire dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat, qui est le recours administratif devant le département cantonal compétent, donc du double degré de juridiction, ce qui constitue une inégalité de traitement. Dans l'hypothèse où on retiendrait que, pour le personnel judiciaire, les décisions de la secrétaire générale peuvent ou doivent être déférées en première instance non pas au département compétent mais à la CAAJ, elle récuserait tous les membres de celle-ci parce qu'ils ont de facto été associés par la secrétaire générale à la préparation de la décision contestée. Quoi qu'il en soit, elle estime que cette décision viole le droit de procédure car elle est intervenue avant que la question du refus de la secrétaire générale de suspendre la procédure de licenciement soit tranchée. Son recours devant la Cour de droit public contre ce refus est (était, à ce moment là) en effet toujours pendant et il a de par la loi un effet suspensif. En ce qui concerne le déroulement de la procédure de licenciement et les griefs qui lui sont adressés, elle objecte qu'elle est victime de diverses violations du droit d'être entendu. Sur le fond, elle conteste les motifs avancés à l’appui de la résiliation.
Par arrêt du 13 décembre 2012, la Cour de droit public a rejeté le recours. (résumé)
Extrait des considérants :
2. Par décision du 5 novembre 2012, le juge instructeur de la Cour de céans dans la cause concernant le refus de la secrétaire générale de suspendre la procédure de résiliation des rapports de service (CDP.2012.257) a classé le recours dirigé contre la décision incidente du 16 juillet 2012, devenu sans objet.
La
recourante fait toutefois valoir que la résiliation des rapports de service ne
pouvait pas intervenir en raison de l'effet suspensif attaché à son recours
contre ladite décision incidente, qui était alors pendant. Ce moyen n'est pas
fondé. Un recours contre une décision négative – consistant dans le fait de
rejeter ou de déclarer irrecevable une demande – ne peut pas avoir d'effet
suspensif, car cela reviendrait à accorder au recourant ce qui lui a été
précisément refusé et qui constitue l'objet même du litige (RJN 1983,
suspensif de par la loi (art. 40 LPJA) et l'examen de
l'acte attaqué (résiliation des rapports de service) par l'autorité de recours
porte sur l'ensemble des circonstances dont dépend son bien-fondé, y compris la
question de savoir si l'intimée pouvait statuer sans attendre, par une suspension
de la procédure, l'issue de la plainte pénale de la recourante.
3. a) Selon la loi d'organisation judiciaire (OJN) du 27 janvier 2010, entrée en vigueur le 1er janvier 2011 (RSN 161.1), le personnel judiciaire est composé de greffières et de greffiers-rédacteurs, de greffières et de greffiers ainsi que du personnel administratif (art. 57 let. a et b). La CAAJ nomme le personnel judiciaire (art. 58), lequel est soumis à la loi sur le statut de la fonction publique (LSt) et à sa réglementation d'exécution (art. 59). Le secrétaire général est nommé par la CAAJ et soumis lui aussi à la LSt (art. 77). Entre autres tâches, il procède à l'engagement provisoire du personnel judiciaire et en assume la conduite (art. 78 al. 2 et 3).
b) D'après la LSt, les titulaires de fonctions publiques sont en principe nommés pour une durée indéterminée (art. 11 al. 1). Sauf disposition légale contraire, ils sont nommés par le Conseil d'Etat (art. 9 al. 1). Celui-ci désigne l'autorité subordonnée chargée de procéder à l'engagement provisoire qui précède sauf exception toute nomination (art. 9 al. 3). La nomination est précédée d'un engagement provisoire d'une durée de deux ans qui constitue la période probatoire (art. 12 al. 1). Durant la période probatoire, chaque partie peut signifier son congé à l'autre moyennant un avertissement donné par écrit au moins deux mois à l'avance pour la fin d'un mois. Le congé ne doit pas être abusif, au sens de l'article 336 du code des obligations (art. 12 al. 3). Dans le cas des titulaires de fonction publique nommés, en revanche, la LSt prévoit que le renvoi peut être prononcé pour de justes motifs ou pour raisons graves (art. 37 let. f), c'est-à-dire en cas d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou d'autres raisons graves, ne permettant plus la poursuite des rapports de service (art. 45 al. 1), en principe après un avertissement préalable avec fixation d'un délai pour s'améliorer (art. 46 ss).
c) La LSt prévoit que toute décision prise en vertu de la présente loi par une autorité subordonnée ou par un chef de service concernant la situation d'un titulaire de fonction publique peut faire l'objet d'un recours au département compétent, puis au Tribunal cantonal conformément à la LPJA et à la loi d'organisation du Conseil d'Etat et de l'administration cantonale (LCE) du 22 mars 1983 (art. 82 al. 1). Les décisions du Conseil d'Etat relatives, notamment, au renvoi pour justes motifs ou raisons graves peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 82 al. 3).
4. La recourante a été engagée le [...] 2011 par la secrétaire générale "à partir du [...] 2011 en qualité de secrétaire, à titre provisoire, au Secrétariat général des autorités judiciaires" avec la précision que, conformément à la LSt, cet engagement provisoire constituait une période probatoire qui pourra aboutir dans les deux ans à une nomination par le Conseil d'Etat (lettre d'engagement du […] 2011). Comme exposé plus haut, cette nomination éventuelle future était en réalité de la compétence de la CAAJ, lapsus qui s'explique probablement par le fait que l'intimée a fait usage de modèles de lettres d'engagement du SRH, le Secrétariat général des autorités judiciaires, avec l'ensemble de ses nouvelles compétences, ayant été institué quelques mois auparavant seulement. Cela étant, il ne pouvait faire aucun doute pour la recourante qu'elle était soumise aux règles du statut provisoire et que sa nomination dans sa fonction ne pourrait intervenir qu'après deux ans. Certes, l'intéressée a bénéficié de l'aide du bureau de la mobilité interne alors que, engagée par le Service R. par contrat de droit privé en 2008 (puis un contrat de durée indéterminée depuis mars 2009), elle était incapable de travailler depuis plusieurs mois. Elle n'était donc pas titulaire de fonction publique (art. 8 LSt) et n'avait pas à être nommée par la CAAJ lors de son entrée en fonction au secrétariat général. Au demeurant, il s'agissait d'un poste nouvellement créé, dans une organisation entièrement nouvelle elle aussi, ce qui justifiait également que la (seule) collaboratrice de la secrétaire générale soit engagée à titre provisoire comme cela est de règle. Quant au fait que le personnel judiciaire en fonction lors de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi d'organisation judiciaire, au 1er janvier 2011, n'a pas été réengagé par la secrétaire générale de manière provisoire, la recourante ne peut rien en déduire en sa faveur, s'agissant précisément de collaborateurs occupant déjà un poste au sein des autorités judiciaires et qui ont été nommés par la CAAJ en tant que nouvelle autorité compétente parce qu'ils bénéficiaient précédemment d'une nomination par la Conseil d'Etat. Dès lors, est applicable à la recourante l'article 12 al. 1 et 3 LSt.
5. a) La secrétaire générale étant, en vertu de la loi, compétente pour procéder à l'engagement provisoire du personnel judiciaire, ce qui comporte aussi la compétence de résilier un tel engagement, la recourante soutient toutefois que la loi prévoit une voie de recours contre une décision en la matière auprès d'une instance inférieure avant le recours devant le Tribunal cantonal (art. 82 al. 1 LSt). Cette instance est le Département de la justice, de la sécurité et des finances, qui assume les tâches de l'Etat en matière de gestion du personnel (art. 4 de l'arrêté fixant les attributions et l'organisation des départements et de la chancellerie d'Etat ; RSN 152.100.0).
Cependant, le secrétaire général des autorités judiciaires n'est pas une autorité subordonnée ou un chef de service, au sens de l'article 82 al. 1 LSt. Il ne dépend pas, hiérarchiquement, d'une instance de l'administration cantonale. Pour cette raison déjà, ses décisions ne peuvent donc pas être déférées au département précité. Ce statut particulier s'inscrit dans l'autonomie des autorités judiciaires, consacré par l'article 63 al. 1 OJN, et déroge dans cette mesure aux dispositions de la LSt.
b) Selon la recourante, cette situation constitue une inégalité de traitement parce qu'elle ne dispose pas, de ce fait, de la garantie de la double instance. Il y aurait donc lieu, selon elle, de prévoir la possibilité de déférer les décisions du secrétaire général à la CAAJ, qui statuerait en tant que première instance de recours avant la Cour de droit public.
La recourante fait partie du personnel judiciaire et son statut est le même que celui de tous les autres collaborateurs énoncés par l'article 57 OJN. En ce sens, elle n'est pas victime d'une inégalité de traitement. Pour les motifs précités, ce statut est à certains égards différent de celui du personnel de l'administration cantonale et peut justifier l'absence d'une double juridiction de recours. D'une part, en raison de sa fonction, le secrétaire général n'est pas assimilable, comme on l'a déjà relevé, à un simple chef de service subordonné dont les actes nécessiteraient un contrôle étroit par un supérieur hiérarchique. D'autre part, le recours administratif au département en tant que première instance ne présente pas, pour le fonctionnaire, de garanties que ne lui offrirait pas le recours subséquent devant la Cour de droit public. C'est plutôt l'inverse qui est vrai, l'essentiel étant que les décisions portant sur les droits et les obligations des titulaires de fonction publique puissent être revues par une autorité judiciaire indépendante. Le pouvoir d'examen des autorités de recours cantonales de première et de dernière instance est en effet le même; il est réglé par l'article 33 LPJA. Au surplus, la double instance de recours vise aussi, sinon principalement, à décharger dans une certaine mesure la juridiction administrative de dernière instance. Enfin, elle n'est pas prévue dans le cas de nombreuses décisions ayant pourtant une grande portée, qui sont rendues par l'autorité de nomination, savoir le Conseil d'Etat pour les personnes autres que le personnel judiciaire (art. 82 al. 3 LSt), en particulier en cas de résiliation des rapports de service du personnel nommé, ce qui démontre que le législateur n'entendait nullement ériger en principe général la double instance de recours dans la fonction publique. Une telle solution ne s'impose donc pas en ce qui concerne le personnel judiciaire et des motifs pour instituer une voie de recours devant la CAAJ, non prévue par la loi, font défaut.
7. a) La résiliation des rapports de travail d'un collaborateur engagé à titre provisoire doit se faire conformément à l'article 12 al. 3 LSt, ce qui exclut l'application des articles 37 ss LSt (RJN 2007, p. 204 cons. 2b). Durant la période d'essai ou à la fin de celle-ci, l'administration conserve une grande liberté d'appréciation pour mettre fin aux rapports de service. La résiliation doit cependant être justifiée par des motifs valables, respecter les limites du pouvoir d'appréciation dont dispose l'administration dans ce domaine et apparaître soutenable compte tenu des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des données personnelles et organisationnelles (même arrêt, avec les références citées).