Caractère politique prépondérant d'une décision.

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N° dossier: CDP.2012.249

Autorité: CDP

Date décision: 05.03.2013

Publié le: 08.03.2013

Revue juridique: RJN 2013, P.583

Titre: Caractère politique prépondérant d'une décision.

Résumé:

La décision par laquelle un mandat de représentant de l'Etat au Conseil d'administration d'une entreprise de transport est révoqué présente manifestement un caractère politique prépondérant.

Articles de loi:

Art. 29a CST.F/1999 Art. 28 LPJA Art. 86 al. 2 LTF Art. 86 al. 3 LTF

A. Par arrêté du 28 octobre 2009, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel (ci-après : le Conseil d'Etat) a désigné X., député, en qualité de représentant de l'Etat de Neuchâtel au sein du conseil d'administration de la Compagnie des Chemins de fer du Jura (C.J.) pour la période législative du 1er novembre 2009 au 30 juin 2013.

Par arrêté du 4 juillet 2012, le Conseil d'Etat a désigné T., consultant, en remplacement de X., pour la fin de la période législative. Le 5 juillet 2012, le chef du Département de la gestion du territoire a informé ce dernier que son mandat de représentation lui était retiré, avec effet immédiat, motif pris que la position qu'il défendait devant le Grand Conseil dans le projet de RER n'était pas compatible avec la fonction de représentant de l'Etat de Neuchâtel au conseil d'administration des C.J.

B. X. recourt devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant, sous suite de frais, à ce qu'elle soit déclarée nulle, subsidiairement annulée, et à ce qu'il soit dit qu'il est toujours administrateur des C.J.. Il fait valoir que sa désignation par le Conseil d'Etat ne pouvait pas être valablement révoquée par le chef du Département de la gestion du territoire et que quand bien même il avait ce pouvoir, sa décision ne repose sur aucun élément sérieux permettant de conclure qu'il a commis une faute dans l'exercice de son mandat.

C. Dans ses observations sur le recours, le Département de la gestion du territoire conclut à son irrecevabilité au motif notamment que la relation que noue l'Etat avec ses représentants dans des conseils d'administration d'entreprises de transport relève du mandat et, par voie de conséquence, du droit privé.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) La question de savoir si le litige est régi effectivement par le droit public peut demeurer ouverte car, à supposer que tel soit le cas, le recours devrait quoi qu'il en soit être déclaré irrecevable pour les motifs développés ci-après.

b) L'article 29a Cst., en vigueur depuis le 1er janvier 2007, donne à toute personne le droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent toutefois, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. Cette norme étend le contrôle judiciaire à toutes les matières, y compris aux actes de l'administration, en établissant une garantie générale de l'accès au juge. L'objectif était de généraliser la voie du recours à un juge dans les domaines où un tel recours n'existe pas actuellement, c'est-à-dire pour les litiges qui, aujourd'hui encore, relèvent d'une autorité administrative (non judiciaire) qui tranche définitivement ou, du moins, dont la décision ne peut faire l'objet d'un contrôle juridictionnel complet (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 29a, ch. 5). La garantie d'accès au juge est désormais concrétisée par l'article 86 al. 2 LTF qui impose aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal. Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal (art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours autre qu'un tribunal (ATF 136 I 323 cons. 4.2 et les références citées). En vertu de l'article 130 al. 3 LTF, les cantons disposaient d'un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de cette loi le 1er janvier 2007 pour adapter les dispositions d'exécution relatives notamment à l'organisation des autorités précédentes au sens de l'article 86 al. 2 et 3 LTF. Passé ce délai, l'article 86 al. 2 et 3 LTF est directement applicable (ATF 136 I 42 cons.1.4, 135 II 94 cons. 3.2).

c) Dans ce délai, le législateur neuchâtelois a adopté, le 5 novembre 2008, la loi portant adaptation de la législation cantonale à la loi sur le Tribunal fédéral (garantie de l'accès au juge en droit public). A cette occasion, il a été procédé à des adaptations dans plusieurs lois (droit de cité neuchâtelois, statut de la fonction publique, contributions directes, etc.). Ultérieurement, rappelant que la LTF exige que toute décision cantonale en matière de droit public puisse être soumise au contrôle d'un tribunal statuant en dernière instance cantonale, à l'exception des seules décisions à caractère politique prépondérant, le Conseil d'Etat a présenté au Grand Conseil, en complément des adaptations cantonales déjà effectuées, un projet de la loi portant adaptation de la législation cantonale à la réforme de la justice fédérale (10.047), qui a été adopté le 2 novembre 2010. A compter du 1er janvier 2011, l'article 28 LPJA stipule que les décisions du Conseil d'Etat ne peuvent faire l'objet d'un recours auprès d'une instance cantonale que dans les cas prévus par la loi. Telle que formulée, cette disposition ne doit toutefois pas conduire à exclure d'emblée tout recours contre une décision du Conseil d'Etat au seul motif que cette possibilité ne figurerait pas expressément dans une loi, la garantie constitutionnelle d'accès au juge, concrétisée par l'article 86 al. 2 LTF, étant directement applicable depuis le 1er janvier 2009 (cf. arrêt de la CDP du 07.11.2012 [CDP.2012.218] cons. 1b).

d) En tant qu'exception à cette garantie, l'article 86 al. 3 LTF doit être interprété de manière restrictive. L'exigence du caractère politique "prépondérant" signifie que seules les situations revêtant à l'évidence un caractère politique sont visées. Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés en jeu. La vérification par le juge ne doit pas apparaître admissible. Le fait que la décision émane d'une autorité politique est un indice de son caractère politique, mais n'est pas toujours déterminant. Ainsi, il n'y a pas décision à caractère politique prépondérant lorsque le gouvernement rend une décision qui porte une atteinte individuelle à des droits privés (ATF 136 I 42, 136 II 436). N'ont ainsi pas été qualifiées de décisions présentant un caractère politique prépondérant, une décision portant sur l'exonération d'une fondation des droits d'enregistrement et/ou de succession (ATF 136 I 42), une décision relative à l'octroi d'une concession hydraulique (ATF 136 II 436), une décision concernant la détention en vue de l'expulsion (ATF 135 II 94 cons. 3.4), une décision refusant la production de pièces relatives au processus d'élaboration de la nouvelle politique salariale du canton de Vaud (arrêt du TF du 16.03.2011 [8C_113/2011] cons. 3.3), un arrêté du Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel concernant la planification hospitalière selon l'assurance sociale obligatoire des soins (arrêt du TF du 25.04.2012 [2C_825/2011] cons. 1.2.1), ou encore un arrêté du même Conseil d'Etat concernant la mise en service d'équipements techniques lourds et d'autres équipements de médecine de pointe du canton (arrêt du TF du 10.07.2012 [2C_673/2012] cons. 3.2). Récemment, la Cour de céans a nié le caractère politique prépondérant d'une décision de refus de la reconnaissance d'utilité publique à un hôpital (arrêt de la CDP du 07.11.2012 [CDP.2012.218]).

e) En l'espèce, selon un décret du Grand Conseil, du 26 avril 1900 (RSN 763.10), la nomination des représentants de l'Etat dans l'administration des Chemins de fer fédéraux et des autres entreprises de transport fait partie des attributions du Conseil d'Etat (article premier). Le rapport à l'appui de ce décret relevait que :

" C'est bien l'autorité exécutive qui peut le plus utilement exercer cette attribution car le gouvernement est appelé (...) à préaviser sur tous les projets concernant l'organisation, l'établissement et l'exploitation des entreprises de transport, et il faut que, par ses délégués, il se tienne toujours au courant de ce qui se passe dans ce domaine, si l'on veut qu'il soit en mesure de sauvegarder les droits et les intérêts de l'Etat et du public, dans cette branche considérable de l'activité nationale.

A un autre point de vue, c'est aussi au pouvoir exécutif, seul responsable de l'administration générale de l'Etat, que doit appartenir la nomination des représentants de l'Etat, d'autant plus que (...) la participation des cantons à l'administration des entreprises de transport a pris une importance dont la contrepartie doit consister en une responsabilité qui ne peut incomber constitutionnellement qu'au pouvoir exécutif et dont il doit rendre compte au pouvoir législatif, représentant direct du peuple." (Bulletin officiel du Grand Conseil 1899-00, 62, p. 659).

La nomination et, par voie de conséquence, la révocation du représentant de l'Etat au Conseil d'administration des C.J. (art.16 des statuts des C.J.) et des entreprises de transport de manière générale (art. 11 al. 2 let. g de la loi sur les transports publics (LTP), du 1er octobre 1996) présentent manifestement un caractère politique prépondérant justifiant de déroger à la garantie de l'accès au juge. La révocation de X. émane d'ailleurs bien d'une autorité politique – la nomination, le 4 juillet 2012, par le Conseil d'Etat de T. en remplacement du recourant emporte la révocation de celui-ci, le canton de Neuchâtel ne pouvant déléguer qu'un seul membre au conseil d'administration des C.J (art. 16 des statuts) – et elle ne porte pas atteinte aux droits privés de l'intéressé, qui ne le prétend au demeurant pas.

Il s'ensuit que le recours est irrecevable.

2. Vu l'issue du litige, les frais de la procédure seront mis à la charge du recourant (art. 47 al. 1 LPJA).

**Par ces motifs,

LA Cour de droit public**

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 700 francs et les débours par 70 francs.

Neuchâtel, le 5 mars 2013

Art. 86 LTF

Autorités précédentes en général

1 Le recours est recevable contre les décisions:

a.

du Tribunal administratif fédéral;

b.

du Tribunal pénal fédéral;

c.

de l’Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision;

d.

des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.

2 Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu’une décision d’une autre autorité judiciaire peut faire l’objet d’un recours devant le Tribunal fédéral.

3 Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu’un tribunal.