Garantie de l'accès au juge. Nature d'une décision de refus de reconnaissance d'utilité publique.

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N° dossier: CDP.2012.218

Autorité: CDP

Date décision: 07.11.2012

Publié le: 15.11.2012

Revue juridique:

Titre: Garantie de l'accès au juge. Nature d'une décision de refus de reconnaissance d'utilité publique.

Résumé:

Une décision de refus de la reconnaissance d'utilité publique ne présente pas un caractère politique prépondérant.

Articles de loi:

Art. 29a CST.F/1999 Art. 84 LS Art. 86 al. 2 LTF Art. 86 al. 3 LTF

A. Le 17 janvier 2012, l'Hôpital de la Providence, fondation de droit privé, sis à Neuchâtel, dont le but social consiste à accueillir les malades, les blessés et les infirmes de toute confession religieuse et de toute nationalité, a sollicité du Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel la reconnaissance d'utilité publique. Dans un courrier du 28 mars 2012, la chef du Département de la santé et des affaires sociales a notamment informé l'Hôpital de la Providence que le Conseil d'Etat renonçait à le reconnaître comme institution d'utilité publique au sens de la loi de santé. Le 4 avril 2012, celui-là a requis de celui-ci une décision formelle munie des voies de recours. Par courrier du 18 avril suivant, le Conseil d'Etat a estimé qu'il n'y avait pas matière à décision et partant à recours. Le 14 mai 2012, l'Hôpital de la Providence a reformulé sa demande de reconnaissance d'utilité publique au motif qu'il avait été inscrit dans la liste des hôpitaux neuchâtelois admis à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins et qui bénéficient d'une subvention de l'Etat, pour la période du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2014. Par lettre du 6 juin 2012 intitulée "Non-reconnaissance d'utilité publique et avenir de La Providence", le Conseil d'Etat a maintenu sa position, rappelant que l'octroi de la reconnaissance est une faculté et non un droit.

B. Agissant devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal par la voie du recours, l'Hôpital de la Providence demande, sous suite d'une indemnité de procédure, l'annulation du refus de reconnaissance d'utilité publique et partant son octroi. Il fonde la compétence du tribunal en se prévalant de la garantie de l'accès au juge et en relevant que le refus de reconnaissance d'utilité publique ne revêt pas un caractère politique prépondérant. Sur le fond, il reproche au Conseil d'Etat une violation du principe de la bonne foi, au motif que la reconnaissance d'utilité publique lui avait toujours été octroyée, qu'il en remplit toujours les conditions et que rien ne laissait supposer que cette reconnaissance ne serait pas maintenue en 2012. Il se plaint par ailleurs du fait que le refus de reconnaissance n'est aucunement motivé.

C. Dans ses observations sur le recours, le Conseil d'Etat conclut à son irrecevabilité en raison du caractère final de la décision querellée, d'une part, et de son caractère politique prépondérant, d'autre part, justifiant la dérogation à l'accès au juge, et, subsidiairement, à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) L'article 29a Cst., en vigueur depuis le 1er janvier 2007, donne à toute personne le droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent toutefois, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. Cette norme étend le contrôle judiciaire à toutes les matières, y compris aux actes de l'administration, en établissant une garantie générale de l'accès au juge. L'objectif était de généraliser la voie du recours à un juge dans les domaines où un tel recours n'existe pas actuellement, c'est-à-dire pour les litiges qui, aujourd'hui encore, relèvent d'une autorité administrative (non judiciaire) qui tranche définitivement ou, du moins, dont la décision ne peut faire l'objet d'un contrôle juridictionnel complet (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 29a, ch. 5). La garantie d'accès au juge est désormais concrétisée par l'article 86 al. 2 LTF qui impose aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal. Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal (art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours autre qu'un tribunal (ATF 136 I 323 cons. 4.2 et les références citées). En vertu de l'article 130 al. 3 LTF, les cantons disposaient d'un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de cette loi le 1er janvier 2007 pour adapter les dispositions d'exécution relatives notamment à l'organisation des autorités précédentes au sens de l'article 86 al. 2 et 3 LTF. Passé ce délai, l'article 86 al. 2 et 3 LTF est applicable (ATF 136 I 42 cons.1.4, 135 II 94 cons. 3.2).

b) En l'espèce, dans le délai de l'article 130 al. 3 LTF, le législateur du canton de Neuchâtel a adopté, le 5 novembre 2008, la loi portant adaptation de la législation cantonale à la loi sur le Tribunal fédéral (garantie de l'accès au juge en droit public). A cette occasion, il a été procédé à des adaptations dans la loi sur le droit de cité du canton de Neuchâtel, la loi sur le statut de la fonction publique, la loi sur les contributions directes, la loi sur les eaux, ainsi que dans la loi sur la caisse cantonale d'assurance populaire. Ultérieurement, rappelant que la LTF exige que toute décision cantonale en matière de droit public puisse être soumis au contrôle d'un tribunal statuant en dernière instance cantonale, à l'exception des seules décisions à caractère politique prépondérant, le Conseil d'Etat a présenté au Grand Conseil, en complément des adaptations cantonales déjà effectuées, un projet de la loi portant adaptation de la législation cantonale à la réforme de la justice fédérale 10.047), qui a été adopté le 2 novembre 2010. A compter du 1er janvier 2011, l'article 28 LPJA stipule que les décisions du Conseil d'Etat ne peuvent faire l'objet d'un recours auprès d'une instance cantonale que dans les cas prévus par la loi. Parallèlement, une voie de recours contre certaines décisions du Conseil d'Etat a été introduite dans divers actes législatifs, dont la loi de santé (LS) du 6 février 1995. A teneur de l'article 124b al. 1 LS, les seules décisions du Conseil d'Etat pouvant faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal sont celles prises en application de l'article 109 al. 2 (remise à titre gracieux ou onéreux des médicaments). Parmi les autres compétences décisionnelles que la LS attribue au Conseil d'Etat, mais contre lesquelles elle ne prévoit aucune voie de recours, figure la reconnaissance d'utilité publique (art. 84 LS). L'absence dans la LS de voie de recours en la matière n'est toutefois pas déterminante, puisque la garantie constitutionnelle d'accès au juge est concrétisée par l'article 86 al. 2 LTF qui est directement applicable depuis le 1er janvier 2009. Force est ainsi d'admettre que, sauf à considérer qu'elle revêt un caractère politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF) – question qui sera examinée ci-après – la décision refusant à une institution la reconnaissance d'utilité publique au sens des articles 84 à 86 LS doit pouvoir être contestée devant un tribunal statuant en dernière instance cantonale, soit en l'occurrence la Cour de droit public du Tribunal cantonal.

c) En tant qu'exception à la garantie de l'accès au juge découlant de l'article 29a Cst, l'article 86 al. 3 LTF, qui autorise les cantons à instituer une autorité autre qu'un tribunal pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, doit être interprété de manière restrictive. L'exigence du caractère politique "prépondérant" signifie que seules les situations revêtant à l'évidence un caractère politique sont visées. Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés en jeu. Le fait que la décision émane d'une autorité politique est un indice de son caractère politique, mais n'est pas toujours déterminant. Ainsi, il n'y a pas décision à caractère politique prépondérant lorsque le gouvernement rend une décision qui porte une atteinte individuelle à des droits privés (ATF 136 I 42, 136 II 436). N'ont ainsi pas été qualifiées de décisions présentant un caractère politique prépondérant, une décision portant sur l'exonération d'une fondation des droits d'enregistrement et/ou de succession (ATF 136 I 42), une décision relative à l'octroi d'une concession hydraulique (ATF 136 II 436), une décision concernant la détention en vue de l'expulsion (ATF 135 II 94 cons. 3.4), une décision refusant la production de pièces relatives au processus d'élaboration de la nouvelle politique salariale du canton de Vaud (arrêt du TF du 16.03.2011 [8C_113/2011] cons. 3.3), un arrêté du Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel concernant la planification hospitalière selon l'assurance sociale obligatoire des soins (arrêt du TF du 25.04.2012 [2C_825/2011] cons. 1.2.1), ou encore un arrêté du même Conseil d'Etat concernant la mise en service d'équipements techniques lourds et d'autres équipements de médecine de pointe du canton (arrêt du TF du 10.07.2012 [2C_673/2012] cons. 3.2).

d) En l'espèce, selon l'article 84 LS, les institutions peuvent être reconnues d'utilité publique, au sens de la présente loi, lorsqu'elles sont intégrées dans la planification établie et qu'elles ne poursuivent aucun but lucratif (al. 1). En cas de besoin, le Conseil d'Etat peut subordonner la reconnaissance à d'autres conditions (al. 2). Outre que les deux conditions légales ouvrant la possibilité de la reconnaissance d'utilité publique ne présentent manifestement pas un caractère politique prépondérant, la reconnaissance d'utilité publique est surtout une condition préalable à un possible soutien financier des pouvoirs publics (art. 86 LS). Elle peut également avoir d'autres effets pour son bénéficiaire, notamment sur le plan fiscal. Il apparaît ainsi que les intérêts privés, en particulier financiers, du recourant sont prépondérants et qu'on ne se trouve pas dans une situation où l'intérêt politique prévaudrait. L'exception de l'article 86 al. 3 LTF n'est donc pas réalisée. Il s'ensuit que la Cour de droit public du Tribunal cantonal, qui est l'autorité supérieure ordinaire de recours (art. 30 al. 1 LPJA), est compétente pour connaître de la présente contestation.

Interjeté, au surplus, dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Dans un grief formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant se plaint d'une violation de l'obligation de motiver.

a) A moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions des parties, la décision doit être motivée (art. 4 al. 1 let. d LPJA). Déduite du droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'article 29 al. 2 Cst., cette exigence implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Selon la jurisprudence, la motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé son prononcé. L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 136 I 229 cons. 5.2, 184 cons. 2.2.1, 134 I 83 cons.4.1 et les références citées).

b) La décision affectée d’un vice de motivation est irrégulière, c’est-à-dire annulable, lorsque la partie qui invoque le vice a été entravée dans la défense de ses droits ou lorsque l’autorité de recours constate qu’elle n’est pas en mesure, en raison de l’insuffisance de la motivation, de vérifier l’usage fait par l’autorité inférieure de son pouvoir d’appréciation. Cependant, le vice peut être réparé dans la procédure de recours, à la condition que la juridiction secondaire dispose, en ce qui concerne le point litigieux, du même pouvoir d’examen que l’auteur de l’acte attaqué. L’intéressé peut alors, en effet, faire valoir ses moyens dans son mémoire de recours. Encore faut-il cependant, si l’autorité intimée présente dans ses observations sur le recours un complément de motivation de sa décision lacunaire, que lui soit donnée la faculté de se déterminer à ce sujet (ATF 126 V 130 p. 132 cons.2b et les références; Schaer, Juridiction administrative Neuchâteloise, p. 45-46 et les références).

c) En l'espèce, dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat a tout d'abord rappelé la position qu'il avait prise dans un courrier au recourant du 18 avril 2012, à savoir qu'il renonçait à faire usage de la faculté que lui confère l'article 84 LS et qu'il n'entendait donc pas reconnaître l'Hôpital de la Providence d'utilité publique. Il a ensuite indiqué maintenir cette position, même s'il est parfaitement conscient que cette institution est intégrée à la planification sanitaire cantonale et qu'elle ne poursuit aucun but lucratif, ajoutant que l'octroi de la reconnaissance d'utilité publique est une faculté et non un droit. Il faut convenir, avec le recourant, que la décision de non-reconnaissance d'utilité publique litigieuse est entachée d'un défaut de motivation manifeste. Le Conseil d'Etat a cru pouvoir se dispenser de motiver son refus parce que la reconnaissance d'utilité publique au sens de la LS n'est pas un droit mais une faculté. A tort. Il existe maints domaines où une autorité a la faculté d'accorder ou non une prestation, une autorisation, un avantage ou une prérogative auxquels la loi n'attache pas un droit, telles l'autorisation de séjour ou la remise d'impôts pour ne citer qu'elles. Un large pouvoir d'appréciation ne libère pas pour autant l'administration de son devoir de se conformer aux principes généraux de l'activité administrative, savoir en l'occurrence l'obligation de motiver son prononcé. La nature potestative de l'article 84 LS confère, il est vrai, une liberté d'appréciation au Conseil d'Etat, qui doit toutefois s'abstenir de tout abus dans l'exercice de celle-ci. Commet un abus de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui se fonde sur des critères inappropriés, ne tient pas compte de circonstances pertinentes ou rend une décision arbitraire, contraire au but de la loi ou au principe de la proportionnalité (ATF 129 III 400 cons. 3.1, 128 II 97 cons. 4a et les arrêts cités). Or, seule une motivation complète de la décision permet à son destinataire de la comprendre et, au besoin de la contester, et au juge d'examiner l'usage qu'a fait l'autorité de son pouvoir d'appréciation.

3. Il suit de ce qui précède que le grief du recourant relatif au défaut de motivation doit être admis. Ce vice n'étant pas réparable devant la Cour de céans, qui ne dispose pas, sur la question litigieuse, du même pouvoir d'examen que le Conseil d'Etat, la décision attaquée doit par conséquent être annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour qu'elle rende une nouvelle décision conforme à son obligation de motivation.

Il est statué sans frais, les autorités cantonales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). Le recourant, qui plaide avec l'assistance d'un mandataire, a droit à des dépens. Mes A. et B. n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 55 al. 1 de l'arrêté temporaire du Conseil d'Etat, du 22.12.2010, fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 55 al. 2 de l'arrêté). L'activité déployée par le mandataire devant la Cour de céans, qui a consisté en la rédaction d'un recours, précédée de l'examen du dossier et probablement d'un entretien avec son client, ne peut avoir excédé quelque 8 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans, de l'ordre de 250 francs de l'heure, des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 54 de l'arrêté) et la TVA de 8 %, l'indemnité de dépens sera fixée au montant de 2'376 francs tout compris.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Annule la décision du Conseil d'Etat du 6 juin 2012.

2. Renvoie la cause à l'intimé au sens des considérants.

3. Statue sans frais et ordonne la restitution de son avance de frais au recourant.

4. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 2'376 francs à la charge de l'intimé.

Neuchâtel, le 7 novembre 2012

Art. 29a1 Cst. Féd.

Garantie de l'accès au juge

Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l’accès au juge dans des cas exceptionnels.

1 Accepté en votation populaire du 12 mars 2000 , en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (AF du 8 oct. 1999, ACF du 17 mai 2000, AF du 8 mars 2005; RO 2002 3148, ** 2006** 1059; FF 1997 I 1, ** 1999** 7831, ** 2000** 2814, ** 2001** 4000).

Art. 86 LTF

Autorités précédentes en général

1 Le recours est recevable contre les décisions:

a.

du Tribunal administratif fédéral;

b.

du Tribunal pénal fédéral;

c.

de l’Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision;

d.

des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.

2 Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu’une décision d’une autre autorité judiciaire peut faire l’objet d’un recours devant le Tribunal fédéral.

3 Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu’un tribunal.