Girobroyage dans un pâturage sis en zone d'estivage.

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N° dossier: CDP.2011.432

Autorité: CDP

Date décision: 17.10.2013

Publié le: 25.10.2013

Revue juridique: RJN 2013, P.444

Titre: Girobroyage dans un pâturage sis en zone d'estivage.

Résumé:

Compte tenu des atteintes qu'il cause à la structure du sol, un girobroyage dans un pâturage de montagne sis en zone d'estivage ne doit être autorisé qu'après un examen précis, bien circonscrit de la surface concernée, tenant compte des particularités de la surface traitée pour assurer l'utilisation adéquate de la parcelle après girobroyage sur le moyen et le long terme.

Articles de loi:

Art. 2 AOMLMN

A. Y1 et Y2, agriculteurs à […], ont présenté le 23 avril 2011 une demande d'autorisation d'effectuer, sur l'article [a] du cadastre de […], au lieu-dit […/secteur de La Tourne], des travaux de girobroyage suite à "d'importants dégâts de sangliers". Le chef du Département de la gestion du territoire (DGT, actuellement Département du développement territorial et de l'environnement [DDTE]) a accepté la demande par décision du 2 novembre 2011. Il a estimé que compte tenu du préavis favorable du service de la faune, des forêts et de la nature et de l'analyse du conservateur cantonal de la nature, l'opération prévue pouvait être effectuée moyennant un contrôle de conformité avec le projet effectué par le forestier de cantonnement et agent chargé de la protection de la nature. La décision rappelle les précautions d'usage qui devront être respectées pour éviter des atteintes au sol, dues par exemple au compactage.

B. Par mémoire du 29 novembre 2011, Pro Natura Neuchâtel interjette recours à l'encontre de cette décision devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal. Elle en demande l'annulation, en faisant valoir que les dégâts de sangliers invoqués sont minimes et ne peuvent justifier les travaux prévus, une bonne partie des atteintes invoquées étant imputables au bétail lui-même et correspondant à une utilisation normale d'un pâturage de montagne. Elle estime que la surface à traiter est trop importante et la technique de réparation des dégâts autorisée disproportionnée par rapport à la gravité des atteintes et veut éviter de créer un précédent et d'autoriser d'autres réparations à grande échelle avec des moyens mécaniques lourds partout où le bétail fait des dégâts. L'association indique admettre l'usage de girobroyeurs en présence de dégâts de sangliers d'une ampleur particulière, ce qui n'est pas le cas sur la parcelle considérée.

C. Le Département intimé relève, dans ses observations du 14 février 2012, que le recours, s'il conteste les dégâts dus aux sangliers, n'indique pas en quoi l'intervention porterait atteinte à la faune, la flore ou au paysage et se réfère à l'analyse du conservateur de la nature, qui a estimé que l'intervention ne porte pas atteinte à la flore, à la faune, au paysage ou à l'environnement. Comme la législation cantonale n'impose pas au requérant de faire la preuve du besoin de la mesure envisagée, mais permet à l'autorité d'évaluer l'atteinte éventuelle à un intérêt public prépondérant, que la recourante n'amène aucun argument quant à l'intérêt public ni à une supposée atteinte au sol, l'autorisation était justifiée et le recours doit être rejeté.

D. Les requérants, tiers intéressés, se déterminent le 20 décembre 2011. Ils font valoir qu'aucun intérêt public prépondérant à la protection de la nature et du paysage ne s'oppose au girobroyage, que l'autorisation dans la zone en cause est la règle, contrairement aux pâturages boisés, et que les travaux sont nécessaires pour rendre au pâturage l'apparence qu'il avait avant les destructions dues aux sangliers.

Une audience d'instruction avec visite des lieux a eu lieu le 20 juin 2013. Les parties et les tiers intéressés ont pu s'exprimer et diverses réquisitions ont été faites. Le procès-verbal d'audience a été adressé aux parties qui ont faire valoir leurs observations et compléments, documents intégrés au dossier de la cause. L'Autorité de céans a joint d'office au dossier, après l'avoir anonymisée, une expertise pédologique établie par l'Université de Neuchâtel, à la demande de l'intimé, en rapport avec les conséquences d'un girobroyage sur un autre site ainsi qu'une circulaire de l'intimé aux agriculteurs du canton du 23 novembre 2005. Les parties ont reçu copie de ces documents pour information.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable. La recourante est légitimée à agir par l'article 62 b de la loi cantonale sur la protection de la nature du 22 juin 1994 (LCPN; RSN 461.10)

La compétence de la Cour de céans ressort de l'article 30 al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives du 27 juin 1979 (LPJA, RSN 152,130), en tant que besoin par renvoi de l'article 60 LCPN.

2. a) La législation neuchâteloise réglemente l'utilisation de girobroyeurs sur le territoire cantonal dans un arrêté du Conseil d'Etat sur les opérations mécaniques lourdes dans les milieux naturels du 13 avril 2005 (RSN 461.107; ci-après : l'arrêté). Il dispose, à son article 2 al. 1, dans sa teneur applicable au 23 avril 2011, jour de la demande, que les opérations mécaniques sont soumises à autorisation du Département de la gestion du territoire (DGT; actuellement Département du développement territorial et de l'environnement [DDTE) notamment dans les pâturages situés en zone de montagne et en zone d'estivage (let. a). L'autorisation est accordée si aucun intérêt public prépondérant lié à la protection de la nature et du paysage ne s'y oppose (art. 2 al. 2). Les opérations mécaniques sont interdites notamment dans les pâturages boisés (art. 3 al. 1 let. c), sauf dérogation, accordée par le département, qui appliquera les dispositions de la loi cantonale sur la protection de la nature (art. 3 al. 2). En forêt, la procédure de défrichement prévue par les législations fédérale et cantonale sur les forêts s'applique (art. 3 al. 3). Dans sa version antérieure au 12 mai 2010 (et donc à la demande d'autorisation), l'arrêté autorisait le girobroyage dans les pâturages boisés.

b) Lors de la promulgation de l'arrêté, le Département de la gestion du territoire a adressé le 23 novembre 2005 aux agricultrices et agriculteurs du canton une circulaire les informant du régime d'autorisation et d'interdiction selon les emplacements visés par les travaux. Cette circulaire indique que la réglementation cantonale fait suite à l'apparition dans le canton de nouvelles pratiques qui tendent notamment à transformer les pâturages boisés en prés boisés, voire en prés, et les pâturages en prés. Selon cette circulaire, l'usage de girobroyeurs est ainsi réputé réglementé tant dans les prairies de fauche que les pâturages (dans des secteurs particuliers) et dans les pâturages boisés.

3. a) L'arrêté se fonde, de manière globale, sur les lois fédérale et cantonale sur la protection de la nature, les lois fédérale et cantonale sur les forêts, la loi cantonale sur la promotion de l'agriculture et sur un préavis d'un groupe de travail "Pâturages boisés" de la commission cantonale de l'agriculture du 1er avril 2005. Ce dernier document rend compte de la présentation du projet d'arrêté et d'un projet de formulaire de demande d'autorisation au groupe de travail précité, sans préavis. Il ressort du procès-verbal des débats transmis par l'intimé que son président a, le 1er avril 2005, passé "en revue le projet de rapport à l'appui du projet d'arrêté", qui a été "accepté après y avoir apporté quelques petites adjonctions ou légères corrections". Ni le projet ni le rapport n'ont été produits devant l'autorité de céans malgré réquisition formelle ad hoc. Les bases légales de l'arrêté étant très larges, il convient d'essayer de cerner l'intérêt public lié à la protection de la nature et du paysage susceptible d'être qualifié de prépondérant par rapport à l'intérêt du propriétaire à exploiter son bien, en examinant la réglementation applicable au plan fédéral et cantonal.

b) La loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN; RS 451) fixe les obligations de la Confédération pour soutenir les cantons et les efforts d'organisation notamment en faveur de la protection de la nature et du paysage, de la faune et la flore indigènes ainsi que leur diversité biologique et leur habitat naturel (art. 1 let. b, c et d). Elle sert de base à l'établissement des inventaires d'objets d'importance nationale (art. 5) et fait obligation à l'autorité fédérale de prévenir la disparition d'espèces animales et végétales indigènes par des biotopes et d'autres mesures appropriées, en tenant compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture, cas échéant moyennant compensation (cf. notamment art. 18ss LPN). Les autres dispositions de la législation fédérale ne sont pas directement applicables au bien-fonds concerné. La loi cantonale sur la protection de la nature reprend l'objectif de la LPN en ce qui concerne la protection de la faune et la flore par une gestion appropriée et le maintien de leur espace vital, la protection des milieux naturels et de la biodiversité ainsi que l'aspect caractéristique du paysage (art. 1 al. 1 let a, c et d LCPN). Au niveau cantonal, cet objectif est notamment assuré par l'adoption de mesures propres à conserver la diversité des espèces animales et végétales indigènes, en particulier celles qui sont rares et menacées de disparition, ainsi que leur biotope, ainsi que par l'adoption de mesures propres à sauvegarder les objets géologiques et les sites naturels et à ménager les aspects caractéristiques du paysage.

c) La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921) définit la forêt (art. 2) et lui assimile notamment les pâturages boisés (art. 2 al. 2), définis par l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01). Cette définition est reprise dans la loi cantonale sur les forêts du 6 février 1996 (RSN 921.1; LCFo), qui précise les conditions auxquelles un boisement existant appartient à l'aire forestière protégée. La surface de traitement autorisée dans le présent cas ne fait pas partie de la zone forestière.

d) La loi cantonale sur la promotion de l'agriculture du 28 janvier 2009 (RSN 910.1; LPAgr) a notamment pour but de renforcer l'agriculture en tant qu'élément essentiel de l'économie cantonale (art. 1 let. a), de promouvoir une agriculture rationnelle et économiquement saine en encourageant et en favorisant une exploitation durable des bases naturelles de la vie, le maintien de la biodiversité et un entretien approprié des paysages ruraux (art. 1 let. b). La loi s'applique à tous les secteurs de l'agriculture (art. 4) et ses dispositions réservent les prescriptions de protection de la nature, des animaux, de l'environnement et des eaux (art. 5).

4. Bien que la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) ne soit pas mentionnée dans les bases légales qui fondent l'arrêté, on ne peut en faire entièrement abstraction. Son application incombe aux cantons (art. 33 LPE) sous la surveillance de la Confédération (art. 38 LPE). Elle a notamment pour but de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1, al. 1). Elle dispose en particulier qu'il convient de ne pas porter atteinte physiquement à un sol dans la mesure où sa fertilité en est altérée durablement (art. 33 al. 2 LPE). La doctrine dans ce domaine mentionne comme exemple d'atteintes physiques au sol les risques causés par l'érosion et le compactage (Zufferey/Romy, La construction et son environnement en droit public, PPUR 2010, ch. 26.2 p. 290), un élément que la décision attaquée a pris en compte en ce qui concerne le passage répété d'engins lourds.

5. a) Le girobroyage, en tant qu'opération mécanique lourde, est susceptible de porter diverses atteintes au sol sur lequel cette technique est utilisée. L'intimé a fait établir une expertise pédologique "girobroyage XX (anonymisé)" par le laboratoire Sol et Végétation de l'Université de Neuchâtel, dans un autre dossier soumis à la Cour de céans, expertise qui a été jointe d'office au présent dossier. Il s'agissait d'un girobroyage effectué sur une importante surface sise dans un bien protégé d'importance nationale. L'intimé a relevé dans ses observations du 11 juillet 2013 que cette expertise devait répondre à des questions particulières dans un contexte écologique spécifique, une zone de pâturage située dans un site naturel et paysager d'importance nationale et sur un terrain classé comme pâturage boisé. Tel est effectivement le cas, mais la Cour de céans considère néanmoins qu'en ce qui concerne l'impact d'un girobroyage sur la structure du sol, la flore et la faune, les indications données par l'expert ne perdent pas leur pertinence pour le présent cas et peuvent servir utilement de point de repère. Il en ressort qu'un girobroyage sur une épaisseur de 15 cm entraîne une modification profonde de la morphologie et la diversité des sols, qui sont homogénéisés en surface et dont les différentes caractéristiques sont détruites. Cela serait, selon cette expertise, contraire à l'ordonnance sur les atteintes portées aux sols, qui a pour objectif de maintenir leur fertilité. Le girobroyage a pour effet de détruire l'état structural original des sols concernés, qui augmente de volume suite au foisonnement du matériel. Le tassement devrait se faire en 2 ans, mais en cas de passage d'engins lourds, les sols risquent d'être durablement compactés. Cette perte de structure porte une atteinte à long terme au fonctionnement du sol, réduisant la capacité de rétention des éléments nutritifs, la réserve hydrique du sol et modifiant l'habitat de la faune du sol. Le risque de lessivage des nitrates ou de purin dans le sous-sol karstique et de pollution des nappes phréatiques est accru. La réversibilité des dégâts, à savoir pour que le sol retrouve sa capacité de production, est comprise dans une estimation de 5 à 10 ans, la diversité des sols préexistants étant détruite de manière irréversible. Selon cette expertise, la fertilité des sols est fortement réduite à moyen et à long terme, même si à court terme un accroissement très provisoire de la fertilité pourrait être observé.

b) La Cour de céans retient, au vu du dossier et des informations données lors de la vision locale, qu'un girobroyage crée une couche de broyat plus ou moins épaisse, de l'ordre de 15 à 20 cm, qui se prête en principe à un ensemencement immédiat, que les espèces végétales présentes, à racines ou à bulbes, sont en grande partie détruites, tout comme la faune vivant dans cette première couche de surface. Le passage d'engins mécaniques peut entraîner un compactage des sols nuisible à leur future utilisation. Pour l'exploitant, les avantages du girobroyage sont de faciliter l'exploitation des terres en permettant l'accès de machines agricoles et d'ensemencer des herbages de meilleure productivité. Le girobroyage peut également servir à remettre en état un terrain agricole dévasté, par exemple par des sangliers, qui opèrent des coupes profondes dans le sol.

6. a) En l'espèce, la parcelle no [a] du cadastre de […], sur laquelle les travaux ont été autorisés, fait partie de la zone des crêtes et forêts visées par le décret concernant la protection des sites naturels du canton du 14 février 1966 (RSN 461.303). La classification en zone de crêtes et forêts n'entraîne pas de restriction spécifique introduite par la législation cantonale, si ce n'est en rapport avec la constructibilité, qui n'est pas en cause ici. La parcelle est donc située hors des zones d'urbanisation au sens de la législation sur l'aménagement du territoire. La commune de […] ne peut indiquer plus précisément la zone dans laquelle elle se trouve, selon son courrier du 18 juillet 2013 à la cour de Céans, si ce n'est la zone agricole. Les cartes figurant sur le système d'information du territoire neuchâtelois l'attribuent à la zone de montagne I et à la zone d'estivage, ainsi qu'en partie à la zone de pâturages boisés et de forêt (néanmoins pas sur la surface concernée par les travaux). Les classifications en zone de montagne et d'estivage se réfèrent à la législation fédérale sur l'agriculture et, selon l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG), la zone de montagne I présente des conditions plutôt favorables pour une surface située à une certaine altitude et la zone d'estivage restreint l'utilisation de la parcelle qui est destinée à maintenir l'exploitation extensive en économie alpestre et, partant, à favoriser la durabilité. Les surfaces d'estivage ne peuvent plus être transformées en surfaces agricoles utiles exploitées de manière plus intensive (OFAG, Les zones aux conditions agricoles difficiles de la Suisse, 17.03.2008, p. 7, 11, 14 et 15). Le niveau de boisement de la parcelle n'est pas discuté dans le présent cas et comme indiqué ci-dessus, la surface concernée par l'autorisation ne se trouve ni en zone forestière ni en zone de pâturage boisé.

b) La vision locale à laquelle la Cour de droit public a procédé à permis de constater des dégâts frais dus au passage de sangliers sur la zone nord-est touchée par l'autorisation. L'emplacement des dégâts subis en 2010 n'a pas pu être déterminé sur cette zone. Les propriétaires exploitants y ont passé des pneus à chaînes. Cette surface, en forte pente pourrait, après girobroyage, être exploitée sans danger avec des engins mécaniques, ce que la présence d'obstacles ("têtes de chat") ne permet que difficilement à l'heure actuelle. Le girobroyage permettrait par ailleurs de remettre plus facilement le terrain en état en cas de nouvelles atteintes de sangliers, fréquentes dans le secteur. Une intervention à la main, seule envisageable dans ce terrain accidenté, aurait été et demeure économiquement disproportionnée pour l'exploitant. Sur l'autre emplacement visé par l'autorisation, au sud-ouest, Y1 a précisé qu'il n'y avait pas eu de dégâts spécifiquement dus aux sangliers autour du point d'eau, mais que les exploitants avaient voulu saisir l'occasion des déprédations de la faune, fréquentes à différents endroits de la parcelle et du domaine, pour l'assainir en éliminant d'autres obstacles à son utilisation optimale. Les inégalités de terrain constatées lors de la vision locale peuvent donc être attribuées aussi bien au bétail qu'à la faune sauvage sur cette dernière zone.

c) La question qui se pose en l'espèce est de déterminer si le girobroyage, qui est une mesure invasive pour la faune et la flore d'un lieu, dont le Conseil d'Etat a restreint l'usage, peut être autorisé, comme cela a été le cas en l'espèce, en présence de dégâts (anciens et plus récents) dus à la faune sauvage, voire en l'absence de tout dégât généré par une cause externe à l'exploitation et, dans l'affirmative, à quelles conditions et moyennant quelles précautions.

L'autorité compétente dispose à cet égard d'un pouvoir d'appréciation étendu. Comme le relève l'intimé, l'arrêté ne contient pas de clause de besoin, ce qui l'amène à la conclusion qu'à défaut d'arguments précis permettant de conclure à l'existence d'un intérêt public prépondérant susceptible d'être atteint par la mesure, celle-ci doit être autorisée. Cette approche est, à teneur des textes, adéquate, mais cela ne dispense pas l'autorité compétente de satisfaire à un certain nombre de contraintes en procédant à l'examen de la demande. A défaut, le girobroyage pourrait être autorisé sans grandes formalités sur l'ensemble du territoire cantonal en-dehors des zones d'interdiction et faute d'allégation d'un intérêt public prépondérant, ce qui ne correspond pas au sens de l'arrêté en fonction de la documentation disponible. En effet, la lettre circulaire aux agriculteurs du 23 novembre 2005 mentionne bien que les "nouvelles pratiques" qui tendent à transformer notamment "les pâturages en prés" sont soumises à autorisation, de sorte qu'il est nécessaire pour l'autorité de procéder à un examen précis, bien circonscrit dans la surface concernée, avant d'octroyer l'autorisation. Les particularités de la surface traitée devront par ailleurs être prises en compte, et les conditions de l'autorisation s'adapter à celles-ci pour assurer l'utilisation adéquate de la parcelle après le girobroyage, sur le moyen et le long terme. La modification de l'arrêté du 12 mai 2010, qui a fait passer les pâturages boisés du régime de l'autorisation à celui de la dérogation, est le signe d'un durcissement des conditions de l'arrêté, de sorte que les considérations émises en 2005 demeurent d'actualité.

Dans le présent cas et selon les constatations faites lors de la vision locale, aucune partie n'a soutenu que la zone à traiter contiendrait des espèces végétales protégées susceptibles d'être détruites par le girobroyage et rien ne permet d'affirmer que ce serait le cas. Les aspects de protection du paysage ne sont pas en cause et les limites forestières respectées. Cela n'implique cependant pas que les préavis et analyses qui sont mentionnés dans le dossier, mais qui n'y figurent pas sous forme de document, puissent se limiter à une démarche si restreinte qu'elle en devient symbolique. L'Autorité de céans considère que l'analyse précédant l'octroi de l'autorisation doit prendre en considération au moins les éléments détaillés ci-dessous, ce qu'elle n'a pas fait. En ce qui concerne la surface à traiter tout d'abord, le représentant de l'intimé a indiqué, lors de la vision locale que la surface de 3'000 m2 sur laquelle portait l'autorisation avait été fixée après une visite sur place le 21 octobre 2011, puis délimitée au bureau avec les outils cartographiques disponibles (SITN, orthophoto), qui avaient calculé automatiquement en utilisant les points de repère GPS indiqués. Le calcul avait été fait de manière large parce que la machine attelée aurait besoin d'un certain espace pour manœuvrer selon le terrain. Le représentant de l'intimé a qualifié les valeurs de 40 et 70 ares indiquées par les requérants sur la demande d'autorisation de purement indicatives. Dans la mesure où le droit cantonal prévoit un régime d'autorisation, il incombe toutefois à l'autorité compétente de tracer de manière précise les limites des zones à girobroyer, et la difficulté à manœuvrer des machines lourdes ne suffit pas pour effectuer un "calcul de manière large". Le girobroyage porte sur une surface bien délimitée et si les surfaces mitoyennes, sur lesquelles manœuvrent les engins, peuvent être estimées largement de manière à éviter le compactage de la surface traitée, cela n'autorise pas à délimiter un périmètre trop étendu pour l'intervention elle-même. Par ailleurs, la Cour de céans est d'avis que l'octroi d'une autorisation doit tenir compte des particularités de la zone à traiter, comme par exemple la pente du terrain. Un girobroyage sur une pente supérieure à 10 degrés (comme ici sur la partie nord-est, et donc très vraisemblablement soumise à un risque d'érosion marqué) entraînera un ravinement plus important par les eaux de pluie et de fonte des neiges qu'une pente plus faible. Inversement, un girobroyage sur une partie en faible déclivité ou dans une cuvette, où le bétail se déplace en masse, comme autour d'un point d'eau, doit amener des mesures particulières lors de la phase de stabilisation du sol, pour empêcher que le piétinement des bovins entraîne le compactage. Dans une zone d'estivage, où la surface est exploitée de manière extensive pour favoriser la durabilité (cons. 6a ci-dessus), il faut tenir compte du fait que le girobroyage ne peut être autorisé sans autre puisqu'il détruit la biocénose diversifiée de la couche superficielle. Il ouvre par ailleurs la possibilité d'une exploitation plus intensive de la parcelle, ce qui n'est pas conforme à son affectation.

De manière générale, les conditions liées à l'autorisation doivent dès lors être fixées de façon à assurer, outre la remise en état des lieux, que la surface traitée pourra continuer d'être exploitée selon sa classification, dans le présent cas comme un pâturage d'estivage, à moyenne et longue échéance.

L'examen auquel a procédé l'intimé s'avère dans ces conditions insuffisant. Le dossier est renvoyé à l'intimé pour qu'il effectue une pesée des intérêts concrètement en présence dans le présent cas. Il déterminera notamment de manière précise la surface à girobroyer et formulera les précautions à prendre pour minimiser l'impact des travaux projetés sur la faune de surface et la flore et assurer l'utilisation optimale des surfaces traitées en fonction de leur affectation.

7. Le recours est admis et la décision de l'intimé annulée. Il est statué sans frais, les autorités cantonales n'en payant pas (art. 47 al. 2 PLJA). La recourante n'ayant pas procédé avec l'assistance d'un mandataire et ne faisant pas valoir avoir engagé des frais particuliers, il ne sera pas alloué de dépens.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Annule la décision de l'intimé du 2 novembre 2011 et lui renvoie le dossier pour instruction complémentaire et nouvelle décision.

3. Statue sans frais et n'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 17 octobre 2013