Ouverture du délai-cadre d'indemnisation (reconsidération). Protection de la bonne foi. Assistance administrative.

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: CDP.2011.347

Autorité: CDP

Date décision: 07.02.2013

Publié le: 09.08.2013

Revue juridique:

Titre: Ouverture du délai-cadre d'indemnisation (reconsidération). Protection de la bonne foi. Assistance administrative.

Résumé:

**Cas où l'assurée demande la reconsidération de la décision fixant l'ouverture de son délai-cadre d'indemnisation en janvier 2009 pour qu'il soit fixé en juillet 2009 afin de percevoir les 120 indemnités supplémentaires prévues par l'article 27 al. 3 LACI.

En l'espèce, l'assurée a perçu en janvier 2009 la somme des salaires dus pour janvier à juin 2009. Elle n'a donc pas subi de manque à gagner pendant cette période alors que c'est une condition pour obtenir le droit à l'indemnité de chômage et, partant, d'ouverture d'un délai-cadre d'indemnisation. C'est donc manifestement à tort que le délai-cadre d'indemnisation a été ouvert en janvier 2009. La décision initiale était donc manifestement erronée.

En revanche, la rectification de cette décision ne revêt pas une importance notable. En effet, dans la mesure où l'assurée -qui aurait été âgée de 60 ans en juillet 2009- a perçu sa retraite anticipée AVS à partir du 1er juillet 2011, elle a perdu son droit à l'indemnité de chômage pour la période postérieure à cette date, ce qui, au final, après compensation des indemnités perçues à rembourser et celles qu'elle aurait dû percevoir, la priverait des 120 indemnités désirées.**

Articles de loi:

Art. 9 CST.F/1999 Art. 9 al. 2 LACI Art. 27 al. 3 LACI Art. 37 al. 4 LPGA Art. 53 al. 2 LPGA

A. X., née le […] 1949, a travaillé en qualité d'aide-soignante à partir du 1er avril 1986 à l'hôpital de Couvet. Par courrier du 10 décembre 2008, l'Hôpital neuchâtelois l'a informée que son poste allait être supprimé et que son licenciement pour le 30 juin 2009 lui serait communiqué dans le courant du mois de mars 2009. La confirmation de la résiliation est intervenue par lettre du 29 janvier 2009, celle-ci précisant que l'assurée avait été libérée de ses obligations envers l'Hôpital neuchâtelois au 31 décembre 2008. Une indemnité correspondant à 7 mois de salaire (25'710.30 francs) et un montant de 22'037.40 francs, correspondant à 6 mois de salaire, lui ont été versés en décembre 2008 et janvier 2009. Le 13 janvier 2009, X. a déposé une demande d'indemnités de chômage, date à partir de laquelle un délai-cadre d'indemnisation a été ouvert. Par courrier du 9 mai 2010, la Caisse Paritaire Interprofessionnelle de Chômage (ci-après: CPIC) l'a informée que son délai-cadre arriverait à échéance le 12 janvier 2011.

Le 24 décembre 2010, X. a demandé à la CPIC, par le biais de son mandataire, la reconsidération de la date d'ouverture de son délai-cadre et l'augmentation de 120 indemnités journalières en vertu de l'article 27 al. 3 LACI, faisant valoir qu'elle avait perçu son salaire jusqu'au 30 juin 2009. Par courrier du 4 février 2011, la CCNAC (également ci-après: la caisse), laquelle avait entre-temps repris la gestion du dossier en raison du décès du directeur de la CPIC, a informé l'assurée que selon elle le délai-cadre avait été ouvert correctement. Par ailleurs, dans la mesure où elle avait touché une retraite anticipée volontaire, elle devrait peut-être rembourser presque la totalité des indemnités de chômage perçues.

Lors d'une rencontre avec un représentant de la CCNAC le 17 mai 2011, X. a requis l'assistance administrative, demande qu'elle a confirmée par courrier du 30 mai 2011. Le 31 août 2011, la CCNAC a rejeté cette requête au motif qu'un avocat n'était pas nécessaire.

Par décision du 1er juillet 2011, la CCNAC a confirmé que le droit aux indemnités de chômage devait être ouvert dès le 13 janvier 2009, sous déduction des prestations LPP touchées. En date du 5 septembre 2011, X. s'est opposée à cette décision et a sollicité l'assistance administrative pour la procédure d'opposition. Le 28 novembre 2011, la CCNAC a rejeté cette opposition et a réclamé la restitution de 6'558.45 francs*.* En substance, la caisse a retenu que l'intéressée était sortie des effectifs de l'Hôpital neuchâtelois au 31 décembre 2008 et avait été traitée comme telle vis-à-vis des assurances sociales, en particulier de la Caisse de pension. Par décision du 12 décembre 2011, la CCNAC a admis la requête d'assistance administrative déposée le 5 septembre 2011.

B. Le 23 septembre 2011, X. défère la décision du 31 août 2011 à la Cour de droit public du Tribunal cantonal (CDP.2011.347) en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, principalement, à ce que l'assistance judiciaire [recte : administrative] lui soit accordée à partir du 17 mai 2011 et subsidiairement au renvoi de la cause à la CCNAC pour nouvelle décision au sens des considérants. En substance, elle fait valoir que les questions de droit et de fait soulevées rendaient la cause complexe, notamment en raison de la problématique du début du délai-cadre d'indemnisation en relation avec le droit à la protection de la bonne foi et justifiaient l'intervention d'un mandataire professionnel. Par ailleurs, l'enjeu est important dans la mesure où le litige porte sur son droit à 120 indemnités supplémentaires.

Le 16 janvier 2012, X. saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal d'un recours contre la décision sur opposition du 28 novembre 2011 (CDP.2012.11) en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, à l'octroi de 120 indemnités de chômage supplémentaires et de l'assistance judiciaire. En substance, elle sollicite le report de 6 mois du délai-cadre d'indemnisation puisque celui-ci aurait dû être ouvert à la fin juridique de son rapport de travail, qu'elle estime au 30 juin 2009. Elle se prévaut également de la protection de la bonne foi dans la mesure où, sans la garantie erronée donnée par l'administration, elle n'aurait pas accepté la fin de ses rapports de travail et aurait accepté une mutation, ce qui lui aurait permis d'obtenir 640 indemnités journalières. Elle requiert l'audition de son conseiller ORP.

C. Sans formuler d'observations, la CCNAC conclut au rejet des deux recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Les décisions qui concernent l'assistance judiciaire sont des décisions d'ordonnancement de la procédure au sens de l'article 52 al. 1 LPGA, qui ne sont pas sujettes à opposition (ATF 131 V 153 cons. 1 p. 155), de sorte qu'elles sont directement attaquables par la voie du recours devant les tribunaux des assurances institués par les cantons (art. 56 al. 1 et 57 LPGA; arrêt du TF du 12.03.2009 [9C_126/2009]).

b) Les deux recours reposant sur les mêmes faits, il est justifié de les joindre et de les traiter en un seul arrêt (ATF 131 V 461 cons. 1.2 ).

c) Interjetés dans les formes et délai légaux (art. 60 al. 1 LPGA), les recours sont recevables.

2. L'administration peut reconsidérer une décision ou une décision sur opposition formellement passée en force et sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit manifestement erronée et que sa rectification revête une importance notable (art. 53 al. 2 LPGA; ATF 133 V 50 cons. 4.1). Une décision par laquelle l'administration confirme une transaction peut également être sujette à reconsidération (SVR 2006 UV n° 17 p. 60, U 378/05 cons. 4.5). L'administration n'est pas tenue de reconsidérer les décisions qui remplissent les conditions fixées; elle en a simplement la faculté et ni l'assuré ni le juge ne peut l'y contraindre. Le corollaire en est que les décisions portant sur un refus d'entrer en matière sur une demande de reconsidération ne peuvent pas faire l'objet d'un contrôle en justice (ATF 133 V 50 cons. 4.1; 119 V 475 cons. 1b/cc; 117 V 8 cons. 2a.; arrêt du 27.04.2010 [8C_866/2009] cons. 2.2; Kieser, ATSG-Kommentar, 2° éd., no 44 ad art. 53). Une administration refuse d'entrer en matière sur une demande de reconsidération lorsqu'elle se borne à procéder à un examen sommaire de la requête et répète les motifs invoqués dans la décision initiale (ATF 117 V 8 cons. 2b).

Cependant, lorsque l'administration entre en matière sur une demande de reconsidération et examine si les conditions requises sont remplies, avant de statuer au fond par une nouvelle décision de refus, celle-ci est susceptible d'être attaquée en justice. Le contrôle juridictionnel dans la procédure de recours subséquente se limite alors au point de savoir si les conditions d'une reconsidération (inexactitude manifeste de la décision initiale et importance notable de la rectification) sont réunies (ATF 119 V 475 cons. 1b/cc; 117 V 8 cons. 2a; 116 V 62 cons. 3a; arrêt du 27.04.2010 [8C_866/2009] cons. 2.3; Kieser, op. cit., no 44 ad art. 53). Par le biais de la reconsidération, on corrigera une application initiale erronée du droit, de même qu'une constatation des faits erronée résultant de l'appréciation des preuves (ATF 117 V 8 cons. 2c; 115 V 308 cons. 4a/cc). Pour des motifs de sécurité juridique, l'irrégularité doit être manifeste, de manière à éviter que la reconsidération devienne un instrument autorisant sans autre limitation un nouvel examen des conditions à la base des prestations de longue durée. En particulier, les organes d'application ne sauraient procéder en tout temps à une nouvelle appréciation de la situation après un examen plus approfondi des faits. Ainsi, une inexactitude manifeste ne saurait être admise lorsque l'octroi de la prestation dépend des conditions matérielles dont l'examen suppose un pouvoir d'appréciation, quant à certains de leurs aspects ou de leurs éléments, et que la décision initiale est admissible compte tenu de la situation de fait et de droit. S'il subsiste des doutes raisonnables sur le caractère erroné de la décision initiale, cela ne suffit pas pour admettre que les conditions de la reconsidération sont remplies (SVR 2009 UV n° 6 p. 21, U 5/07 cons. 5.3.1; arrêt du TF du 07.05.2007 [I 907/06] cons. 3.2.1).

Pour juger s'il est admissible de reconsidérer une décision pour le motif qu'elle est sans nul doute erronée, il faut se fonder sur la situation juridique existant au moment où la décision a été rendue compte tenu de la pratique en vigueur à l'époque (ATF 125 V 383 cons. 3 et les références; arrêts du TF du 14.03.2008 [9C_71/2008] cons. 2, du 18.10.2007 [9C_575/2007] cons. 2.2, du 07.05.2007 [I 907/06] cons. 3.2.1, du 30.01.2007 [I 338/06] cons. 3). Une décision est sans nul doute erronée non seulement lorsqu'elle a été prise sur la base de règles de droit non correctes ou inappropriées, mais aussi lorsque des dispositions importantes n'ont pas été appliquées ou l'ont été de manière inappropriée (arrêt du TF du 25.10.2006 [U 256/05] cons. 4 et les références citées) ou quand il n'existe aucun doute raisonnable sur le fait que la décision était erronée, la seule conclusion possible étant que tel est le cas (ATF 125 V 383; arrêts du TF du 16.08.2006 [C 59/06] et du 23.04.2004 [C 214/03] publié in SVR 2005 AIV no 8, p. 27; Kieser, ATSG-Kommentar, no 20 ad art. 53).

3. a) Selon l'article 27 al. 3 LACI (dans sa version en vigueur depuis le 1er juillet 2003), pour les assurés qui sont devenus chômeurs au cours des quatre ans qui précèdent l'âge donnant droit à une rente AVS et dont le placement est impossible ou très difficile, de manière générale ou pour des motifs inhérents au marché du travail, le Conseil fédéral peut augmenter le nombre des indemnités journalières de 120 au maximum et prolonger le délai-cadre de deux ans au maximum. Se fondant sur cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a édicté l'article 41b OACI. Aux termes de cette disposition, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 mars 2011, l’assuré pour lequel un délai-cadre d’indemnisation fondé sur l’article 13 LACI a été ouvert dans les quatre ans précédant l’âge donnant droit à une rente ordinaire AVS a droit à 120 indemnités journalières supplémentaire (al. 1). Le délai-cadre d’indemnisation est prolongé jusqu’à la fin du mois précédant celui du versement de la rente AVS. Lorsque l’assuré a épuisé son droit maximum à l’indemnité, un nouveau délai-cadre d’indemnisation est ouvert si l’assuré a accompli, durant l’intégralité du dernier délai-cadre d’indemnisation, une période de cotisation suffisante et s’il remplit toutes les autres conditions (al. 2).

b) Le délai-cadre applicable à la période de l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies (art. 9 al. 2 LACI). A droit à l'indemnité notamment la personne qui a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 8 let. b LACI). Il y a lieu de prendre en considération la perte de travail lorsqu'elle se traduit par un manque à gagner et dure au moins deux journées de travail consécutives (art. 11 al. 1 LACI). N'est pas prise en considération la perte de travail pour laquelle le chômeur a droit au salaire ou à une indemnité pour cause de résiliation anticipée des rapports de travail (art. 11 al. 3 LACI).

La notion de droit au salaire au sens de l'article 11 al. 3 LACI se recoupe en grande partie avec celle du salaire déterminant prévu par l'article 5 al. 2 LAVS (Rubin, Assurance-chômage, Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, 2006, p. 158). Au sens de cette disposition, le salaire déterminant pour la perception des cotisations comprend toute rémunération pour un travail dépendant, fourni pour un temps déterminé ou indéterminé. Font partie du salaire déterminant, par définition, toutes les sommes touchées par le salarié, si leur versement est économiquement lié au contrat de travail; peu importe à ce propos, que les rapports de service soient maintenus ou aient été résiliés, que les prestations soient versées en vertu d'une obligation ou à titre bénévole. On considère donc comme revenu d'une activité salariée, soumis à cotisations, non seulement les rétributions versées pour un travail effectué, mais en principe toute indemnité ou prestation ayant une relation quelconque avec les rapports de service, dans la mesure où ces prestations ne sont pas franches de cotisations en vertu de prescriptions légales expressément formulées (ATF 122 V 295 cons. 3a, 110 V 229 cons. 2a et la jurisprudence citée; RCC 1988 p. 33 cons. 3a). Selon cette description du salaire déterminant, sont en principe soumis à cotisations tous les salaires liés à des rapports de travail ou de service qui n'auraient pas été perçus sans ces rapports. Inversement, l'obligation de payer des cotisations ne concerne en principe que les revenus qui ont effectivement été perçus par le travailleur (ATF 131 V 444 cons et les références citées; arrêt du TF du 06.03.2009 [9C_824/2008] cons. 5.1).

La perte de travail n’est pas non plus prise en considération tant que des prestations volontaires versées par l’employeur couvrent la perte de revenu résultant de la résiliation des rapports de travail (art. 11a al. 1 LACI). Les dites prestations ne sont prises en compte que pour la part qui dépasse le montant maximum visé à l’article 3 al. 2 (art. 11a al. 2 LACI). Sont réputées prestations volontaires de l’employeur les prestations allouées en cas de résiliation de rapports de travail régis par le droit privé ou par le droit public qui ne constituent pas des prétentions de salaire ou d’indemnités selon l’article 11 al. 3 LACI (art. 10a OACI). Sont aussi considérées comme des prestations volontaires celles versées dans le cadre d'un plan social ou en vertu de l'article 339b CO, celles versées en faveur de personnes en difficulté financière ainsi que des indemnités de départ prévues par les conventions collectives de travail (Rubin, op. cit, p. 165).

4. a) En l'espèce, en réexaminant la date d'ouverture du délai-cadre d'indemnisation de la recourante, la CCNAC est entrée en matière sur une éventuelle reconsidération au sens de l'article 53 al. 2 LPGA. Le contrôle de la Cour de céans se limite donc au point de savoir si les conditions d'une reconsidération (inexactitude manifeste de la décision initiale et importance notable de la rectification) sont réunies.

b) Sur le fond, le litige porte en particulier sur la date d'ouverture du délai-cadre d'indemnisation. Il convient au préalable de déterminer la nature du montant de 22'037.40 francs versé à la recourante et, partant, le moment où les rapports de service ont cessé.

Selon l'article 3.3 CCT Santé21 de droit public (ci-après: la CCT), en cas de suppression de poste, l'employé-e sera informé-e au moins trois mois avant l'annonce de son éventuel licenciement. Il-elle sera muté-e, dans la mesure du possible, à un poste de travail équivalant au poste supprimé, dans l'une des institutions parties à la CCT (al. 1). Si l’employé-e refuse un poste équivalent, son contrat de travail sera résilié sans indemnité de licenciement, moyennant le respect des délais ordinaires (al. 2). Si l’employeur ne peut pas proposer un poste de travail correspondant aux aptitudes de l’employé-e, une indemnité correspondant à trois mois de salaire, augmentée d’un salaire mensuel par cinq ans de service dans une des institutions parties à la CCT, mais au maximum neuf mois de salaire, sera octroyée à l’employé-e. Les délais de résiliation ordinaire doivent être respectés (al. 3). L'employé-e peut saisir la commission consultative du personnel ou le-la délégué-e syndical-e (al. 4). S'agissant des délais ordinaires de résiliation, dès la troisième année, l'employé-e ou l'employeur peut résilier le contrat de travail moyennant un délai de 3 mois pour la fin d’un mois (art. 3.3.1 CCT).

c) En l'occurrence, l'assurée a été informée en décembre 2008 que son poste serait supprimé et que son licenciement lui serait annoncé en mars 2009 avec effet à juin 2009, soit conformément aux articles 3.3 et 3.3.1 de la CCT. L'annonce de la résiliation, toujours avec effet à juin 2009, est finalement intervenue en janvier 2009, la recourante étant libérée de ses obligations envers son employeur dès le 31 décembre 2008 (lettre du 29.01.2009 à X.). Aucun poste de travail équivalant au poste supprimé ne lui ayant été proposé, une indemnité pour suppression de poste correspondant à 7 mois de salaire a été versée à la recourante, conformément à l'article 3.3 al. 3 CCT. Le 1er janvier 2009, elle a également reçu la somme de 22'037.40 francs qui représente les salaires des mois de janvier à juin 2009 (lettres du 4.02.2009 et du 13.07.2009 à la CPIC). En effet, en réponse à une lettre de la CPIC, l'Hôpital neuchâtelois a confirmé ce qui suit: "Madame X. a été libérée de ses obligations le 30 juin 2009 avec effet au 31 décembre 2008. (…) Le 1er janvier 2009, elle a reçu la somme de 22'037.40 qui correspond à la période pour laquelle elle a été libérée de ses obligations, c'est-à-dire 6 mois de salaire, du 1er janvier 2009 au 30 juin 2009" (courrier du 13.07.2009). D'ailleurs, sur la fiche de salaire du mois de janvier 2009, à côté de la somme de 22'037.40 figure la mention "6 mois indem. délai".

Ces éléments démontrent que les rapports de service ont été résiliés avec effet au 30 juin 2009 et que la recourante a été libérée de son obligation de travailler depuis le 31 décembre 2008. Partant, même si le montant de 22'037.40 francs versé en janvier 2009 n'a pas été, à tort, soumis aux cotisations sociales, il n'y a pas de doute que cette somme correspond aux salaires dus pour la période du 1er janvier 2009 au 30 juin 2009, et non à une indemnité de départ ou à des prestations volontaires de l'employeur. Le fait que le certificat de travail du 28 janvier 2009 et l'attestation du 26 mai 2009 établis par l'Hôpital neuchâtelois indiquent que la recourante a travaillé auprès de cette institution du 1er avril 1986 au 31 décembre 2008 n'est pas déterminant dans la mesure où elle a effectivement exercé son activité pendant cette période. Dans ces circonstances, c'est bien la somme du salaire dû jusqu'au 30 juin 2009 qui lui a été versé en janvier 2009.

Or, si l'assuré au chômage a encore des droits à faire valoir découlant du contrat de travail (salaire ou indemnité pour résiliation anticipée des rapports de travail), il ne subit pas de perte de travail à prendre en considération (art. 11 al. 3 LACI) et il ne peut prétendre l'indemnité de chômage (art. 8 al. 1 let. b LACI; ATF 119 V 46, 115 V 437; Meyer-Blaser, Résiliation abusive du contrat de travail, nouvelles règles du Code des obligations en la matière et incidences de ces dernières dans le domaine de l'assurance sociale, en particulier sur le maintien de la couverture d'assurance et le droit aux prestations, in : Droit du travail et droit des assurances sociales, Questions choisies, Colloque de Lausanne [IRAL] 1994 Lausanne, p. 184; arrêt du TF 23.11.2001 [C 143/01]), sauf dans le cas prévu à l'article 29 al. 1 et 2 LACI (ATF 121 V 377 cons. 2b) qui n'entre pas en ligne de compte dans le cas présent.

Dans ces circonstances, il apparaît que la recourante n'a pas subi de manque à gagner durant les mois de janvier 2009 à juin 2009. C'est donc manifestement à tort que le délai-cadre d'indemnisation a été ouvert en janvier 2009. Il s'ensuit que la décision initiale était manifestement erronée.

d) En revanche, sa rectification ne revêt pas une importance notable. Il est vrai que si le délai-cadre d'indemnisation avait été ouvert en juillet 2009, la recourante aurait eu droit à 120 indemnités supplémentaires puisqu'à cette date elle était âgée de 60 ans et remplissait les conditions posées par les articles 27 al. 3 LACI et 41b OACI. Cependant, dans la mesure où elle a perçu sa retraite anticipée AVS à partir du 1er juillet 2011, elle a perdu son droit à l'indemnité de chômage pour la période postérieure à cette date (ATF 111 V 387 cons. 2a ; arrêt du TF du 28.08.2008 [8C_566/2007] cons. 3.1 et les références citées), ce qui, au final, la priverait des 120 indemnités en question. Après compensation des indemnités perçues du 13 janvier 2009 au 30 juin 2009 qu'elle devrait rembourser et celles qu'elle aurait dû percevoir entre le 13 janvier 2011 et le 30 juin 2011, dont il y a également lieu de déduire les prestations LPP touchées, on aboutit au final à une opération pratiquement neutre.

5. a) Découlant directement de l'article 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (130 I 26 cons. 8.1; 128 II 112 cons. 10b/aa; 126 II 377 cons. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 cons. 6.1 et les références, en particulier ATF 99 Ib 94 cons. 4 ; 131 V 472 cons. 5; 129 I 161 cons. 4.1; 122 II 113 cons. 3b/cc et les références).

b) L'article 27 LPGA prévoit que dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1) et que chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations (al. 2 1re phrase). Le but visé à l'article 27 al. 2 LPGA est de permettre à la personne intéressée d'adopter un comportement dont les effets juridiques cadrent avec les exigences posées par le législateur pour que se réalise le droit à la prestation. L'assureur doit ainsi rendre l'assuré attentif au fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472 et les références).

Le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l'autorité à consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pu prétendre, en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'article 9 Cst. féd. (ATF 131 V 472 cons.). Les conditions posées pour l'application de ce principe s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition (3) devant toutefois être formulée de la façon suivante : que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information (ATF 131 V 472 cons. 5, p. 480).

c) En l'occurrence, la recourante demande à être protégée dans sa bonne foi au motif que l'administration, par le directeur de la CPIC, lui aurait indiqué qu'elle avait droit à 640 indemnités journalières, ce qui l'aurait conduite à accepter la fin de ses rapports de travail au lieu d'une mutation. Ce grief tombe à faux dans la mesure où aucun poste équivalent ne lui a été proposé et qu'elle n'a, par conséquent, pas pu renoncer à une mutation à cause d'éventuels renseignements erronés (cons. 4c). Ainsi, à supposer que cette indication lui ait été donnée, on ne saurait considérer que la recourante se soit fondée sur celle-ci pour prendre des dispositions auxquelles elle ne saurait renoncer sans subir de préjudice. La recourante fait également valoir qu'elle a agi sur les conseils du directeur de la CPIC "en se fiant à la lettre du 10 octobre 2008" [recte : 10 décembre 2008]. Cet argument est également mal fondé puisque, si le directeur de la CPIC s'était fié à cette lettre, il aurait fixé l'ouverture du délai-cadre en juillet 2009. De même, si elle-même s'était fiée à cette lettre, elle aurait dû savoir que son salaire serait versé jusqu'à fin juin et qu'elle n'avait par conséquent pas droit à des indemnités de chômage pendant cette période. Une des conditions cumulatives donnant droit à la protection de la bonne foi faisant défaut, ce grief est également mal fondé. Les éléments figurant au dossier permettant à la Cour de céans de former sa conviction sur la cause, l'audition du conseiller ORP de la recourante n'est pas nécessaire.

6. a) Dans la procédure administrative en matière d'assurances sociales, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur lorsque les circonstances l'exigent (art. 37 al. 4 LPGA). La LPGA a ainsi introduit une réglementation légale de l'assistance juridique dans la procédure administrative (ATF 131 V 153 cons. 3.1; Kieser ATSG-Kommentar, no 22 ad art. 37). Les conditions d'octroi de l'assistance judiciaire gratuite sont en principe remplies si les conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, si le requérant est dans le besoin et si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée (ATF 125 V 201 cons. 4a, 372 cons. 5b et les références). Le point de savoir si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée doit être tranché d'après les circonstances concrètes objectives et subjectives. Pratiquement, il faut se demander pour chaque cas particulier si, dans des circonstances semblables et dans l'hypothèse où le requérant ne serait pas dans le besoin, l'assistance d'un avocat serait judicieuse, compte tenu du fait que l'intéressé n'a pas lui-même des connaissances juridiques suffisantes et que l'intérêt au prononcé d'un jugement justifierait la charge des frais qui en découlent (ATF 130 I 180 cons. 2.2, 128 I 225 cons. 2.5.2 et les références, 103 V 46 cons. 1b). Ces conditions d'octroi de l'assistance judiciaire, posées par la jurisprudence sous l'empire de l'article 4 aCst., sont applicables à l'octroi de l'assistance gratuite d'un conseil juridique dans la procédure d'opposition (arrêt du TF du 29.11.2004 [I 557/04] cons. 2.1, publié dans la Revue de l'avocat 2005 no 3, p. 123) ainsi que dans la procédure d'audition, applicable depuis le 1er juillet 2006 (art. 69 al. 1 LAI, introduite par la modification du 16.12.2005). Toutefois, le point de savoir si elles sont réalisées doit être examiné à l'aune de critères plus sévères dans la procédure administrative (Kieser, op. cit., no 20 ad art. 37).

Pour juger si l'assistance d'un avocat est exigée (art. 37 al. 4 LPGA) et pas seulement justifiée par les circonstances (art. 61 let. f LPGA; arrêt du TF du 24.01.2006 [I 812/05] cons. 4.3), il y a lieu de tenir compte des circonstances du cas d'espèce, de la particularité des règles de procédure applicables, ainsi que des spécificités de la procédure administrative en cours. En particulier, il faut mentionner, en plus de la complexité des questions de droit et de l'état de fait, les circonstances qui tiennent à la personne concernée, comme sa capacité de s'orienter dans une procédure. Dès lors, le fait que l'intéressé puisse bénéficier de l'assistance de représentants d'associations, d'assistants sociaux ou encore de spécialistes ou de personnes de confiance œuvrant au sein d'institutions sociales permet d'inférer que l'assistance d'un avocat n'est ni nécessaire ni indiquée (arrêt du TF du 29.11.2004 [I 557/04] cons. 2.2). En règle générale, l'assistance d’un avocat est nécessaire lorsque la procédure est susceptible d'affecter d'une manière particulièrement grave la situation juridique de l'intéressé. Sinon, une telle nécessité n'existe que lorsque à la relative difficulté du cas s'ajoute la complexité de l'état de fait ou des questions de droit, à laquelle le requérant n'est pas apte à faire face seul (ATF 130 I 180 cons. 2.2 et les références).

b) En l'espèce, dans la mesure où l'assistance administrative a été accordée par la CCNAC pour la procédure d'opposition, le litige ne porte que sur le droit à l'assistance administrative pour la période antérieure à l'opposition. A ce stade de la procédure, la cause était délicate en raison du fait qu'il était nécessaire de convaincre la CCNAC d'entrer en matière sur la demande en reconsidération, à défaut de quoi un contrôle judiciaire ultérieur n'aurait pas été envisageable. De ce point de vue, la cause impliquait un examen circonstancié des faits et une étude précise des questions juridiques à mettre en avant devant la CCNAC, dont l'importance peut échapper aux personnes sans connaissance juridique. A cela s'ajoute qu'une fois interpellée, la CCNAC a indiqué à la recourante qu'elle devrait peut-être rembourser la totalité des indemnités de chômage perçues dans la mesure où elle avait apparemment touché une retraite anticipée volontaire. Compte tenu de ces éléments, les particularités du cas nécessitaient l'assistance d'un avocat d'autant que l'enjeu de la procédure administrative était important pour la recourante dans la mesure où elle concernait l'éventuel droit à 120 indemnités journalières supplémentaires. Par conséquent, l'assistance administrative pour la procédure devant la CCNAC antérieure à l'opposition doit être accordée à la recourante, dont l'indigence était à l'époque établie.

7. a) Le recours contre la décision sur opposition du 28 novembre 2011 (CDP.2012.11) est rejeté. Il est statué sans frais, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA) et sans dépens (art. 61 let. g LPGA).

X. requiert l'assistance judiciaire pour la procédure devant la Cour de céans. L'intéressée perçoit des prestations de vieillesse à hauteur de 1'684 francs et des prestations complémentaires à l'AVS de 453 francs. Depuis le 1er juillet 2011, elle ne bénéficie plus de l'aide sociale. Ses charges mensuelles s'élèvent à 1'200 francs de minimum vital, 520 francs pour le loyer, 48.20 francs de cotisations AVS et 13.80 francs d'impôts. Les primes d'assurance-maladie complémentaire sont comprises dans le montant de base du minimum vital (ATF 134 III 323) et n'ont pas à être prises en compte en sus pour le calcul du droit à l'assistance judiciaire. Il en va de même s'agissant des frais d'électricité (cf. par ex. arrêt du TA du 26.02.2009 [TA.2008.262]) ou de télévision (par ex. arrêt du TF du 31.05.2011 [8C_309/2011] cons. 3.3.3) que la recourante fait valoir à titre de charges. Même si l'on prend en compte les 18 acomptes mensuels de 74.30 francs dont la recourante s'acquitte actuellement pour une amende, celle-ci bénéficie d'un disponible de 280.70 francs. Il s'agit d'un montant supérieur au supplément de procédure de 200 francs habituellement retenu par la jurisprudence neuchâteloise, ce qui permet de considérer que la recourante peut s'acquitter des frais d'avocat prévisibles pour la cause devant la Cour de céans dans un délai d'un an (ATF 135 I 221 cons. 5.1), la procédure étant au surplus gratuite. L'indigence n'étant pas établie, la requête d'assistance judiciaire est rejetée.

b) Le recours contre la décision du 31 août 2011 (CDP.2011.347) est admis et la cause renvoyée à l'intimée pour qu'elle accorde l'assistance administrative à l'assurée. Il est statué sans frais, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA).

Obtenant gain de cause dans ce dossier et plaidant avec l'assistance d'un avocat, la recourante a droit à des dépens (art. 61 let. g LPGA). Ceux-ci doivent être définis dans les limites prévues par le décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, applicable à toutes les causes pendantes devant les autorités à son entrée en vigueur le 1er janvier 2013 (art. 71, 73 al. 1). Le mandataire de la recourante n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1), les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2). L'activité déployée par le mandataire peut être évaluée à quelque 6 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 250 francs de l'heure (1'500 francs), des débours à raison de 10 % des honoraires (150 francs; art. 65 du décret) et de la TVA au taux de 8 % (132 francs), l'indemnité de dépens est fixée à 1'782 francs.

On doit déduire des conclusions qu'elle prend devant la Cour de droit public dans le recours contre la décision du 31 août 2011 que X. sollicite l'assistance judiciaire également pour la procédure devant elle. Vu l'issue du litige dans cette cause, cette requête est sans objet, la recourante obtenant des dépens.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Prononce la jonction des causes CDP.2011.347 et CDP.2012.11.

2. Rejette le recours dans la cause CDP.2012.11.

3. Admet le recours dans la cause CDP.2011.347, annule la décision de la CCNAC du 31 août 2011 et renvoie l'affaire à l'intimée pour nouvelle décision selon les considérants.

4. Dit que la demande d'assistance judiciaire dans la cause CDP.2011.347 est sans objet.

5. Rejette la requête d'assistance judiciaire dans la cause CDP.2012.11.

6. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'782 francs (débours et TVA compris), à charge de l’intimée (CDP.2011.347).

7. Statue sans frais.

Neuchâtel, le 7 février 2013

Art. 9 LACI

Délais-cadres

1 Des délais-cadres de deux ans s’appliquent aux périodes d’indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.1

2 Le délai-cadre applicable à la période de l’indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l’indemnité sont réunies.

3 Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt.

4 Lorsque le délai-cadre s’appliquant à la période d’indemnisation est écoulé et que l’assuré demande à nouveau l’indemnité de chômage, de nouveaux délais-cadres de deux ans sont ouverts pour les périodes d’indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.2

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).

2 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

Art. 271 LACI

Nombre maximum d'indemnités journalières

1 Dans les limites du délai-cadre d’indemnisation (art. 9, al. 2), le nombre maximum d’indemnités journalières est calculé selon l’âge de l’assuré et la période de cotisation(art. 9, al. 3).

2 L’assuré a droit à:

a. 400 indemnités journalières au plus s’il justifie d’une période de cotisation de douze mois au total;

b. 520 indemnités journalières au plus à partir de 55 ans s’il justifie d’une période de cotisation minimale de 18 mois;

c. 520 indemnités journalières au plus:

1. s’il touche une rente de l’assurance-invalidité ou de l’assurance-accidents obligatoire, ou s’il en a demandé une et que sa demande ne semble pas vouée à l’échec, et

2. s’il justifie d’une période de cotisation minimale de 18 mois.

3 Pour les assurés qui sont devenus chômeurs au cours des quatre ans qui précèdent l’âge donnant droit à une rente AVS et dont le placement est impossible ou très difficile, de manière générale ou pour des motifs inhérents au marché du travail, le Conseil fédéral peut augmenter le nombre des indemnités journalières de 120 au maximum et prolonger le délai-cadre de deux ans au maximum.

4 Les personnes libérées des conditions relatives à la période de cotisation ont droit à 260 indemnités journalières au plus.

5 Le Conseil fédéral peut augmenter temporairement de 120 et pendant six mois au plus à chaque fois le nombre d’indemnités journalières fixé à l’al. 2, let. a, dans les cantons touchés par un fort taux de chômage s’ils le demandent et qu’ils participent aux coûts à raison de 20 %. Cette mesure peut aussi être accordée pour une partie importante d’un canton.

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juillet 2003 (RO **2003 ** 1728 1755; FF **2001 ** 2123).

Art. 37 LPGA

Représentation et assistance

1 Une partie peut, en tout temps, se faire représenter, à moins qu’elle ne doive agir personnellement, ou se faire assister, pour autant que l’urgence d’une enquête ne l’exclue pas.

2 L’assureur peut exiger du mandataire qu’il justifie ses pouvoirs par une procuration écrite.

3 Tant que la partie ne révoque pas la procuration, l’assureur adresse ses communications au mandataire.

4 Lorsque les circonstances l’exigent, l’assistance gratuite d’un conseil juridique est accordée au demandeur.

Art. 53 LPGA

Révision et reconsidération

1 Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l’assuré ou l’assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.

2 L’assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu’elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable.

3 Jusqu’à l’envoi de son préavis à l’autorité de recours, l’assureur peut reconsidérer une décision ou une décision sur opposition contre laquelle un recours a été formé.