Autorisation de construire une maison d'habitation de 4 appartements. Hauteur du bâtiment, conformité à la zone, clause d'esthétique.

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N° dossier: CDP.2011.316

Autorité: CDP

Date décision: 06.07.2012

Publié le: 14.08.2012

Revue juridique:

Titre: Autorisation de construire une maison d'habitation de 4 appartements. Hauteur du bâtiment, conformité à la zone, clause d'esthétique.

Résumé:

**Notion d'attique. La hauteur d'un bâtiment à toit plat doit être mesurée à la corniche sans tenir compte de la hauteur de l'attique (49 RELCAT) (cons. 2).

Conformité à la zone et clause d'esthétique. En l'espèce, le projet de construction d'une maison d'habitation de 4 appartements est conforme à la zone et ne crée pas un corps étranger rompant de manière choquante l'harmonie du quartier (cons. 3).**

Articles de loi:

Art. 59 al. 2 litt. b LCAT Art. 59 al. 2 litt. j LCAT Art. 7 LCONSTR Art. 46 RELCAT Art. 47 RELCAT Art. 49 RELCAT

A. Le 16 mars 2009, R., architecte, a déposé, pour le compte du bureau E. à [...], une demande de permis de construire un bâtiment de 4 appartements, dont un attique, sur l’article [a] du cadastre de [...], propriété de O., sis en zone d’habitation à moyenne densité selon le plan et règlement d’aménagement communal du 26 octobre 1998. Elle a également déposé une demande de démolition des deux pavillons de jardin existants sur ce bien-fonds. Ce projet a suscité plusieurs oppositions formées par les propriétaires des parcelles voisines. Ils ont principalement fait valoir que le projet n’était pas conforme à la zone, qu’il entraînait une perte d’ensoleillement et d’intimité sur les parcelles adjacentes, une augmentation du trafic et du bruit dans le quartier, une diminution de la valeur de leurs bien-fonds, et qu’il ne s’intégrait pas dans le quartier pour des raisons esthétiques et de disproportion du bâtiment projeté par rapport aux constructions voisines.

Suite à une séance de conciliation, l’architecte a procédé à diverses modifications des plans pour tenir compte des arguments des opposants. Ceux-ci ont toutefois maintenu leur point de vue et confirmé leur opposition, à l’exception d’un des voisins qui a retiré la sienne.

Le Conseil communal, par décision du 13 janvier 2011, a levé les oppositions, considérant que la hauteur du bâtiment était conforme à la zone, que le grief tiré de l’esthétique devait être écarté, que la perte d’ensoleillement et d’intimité n’était pas protégée de manière directe en droit public, que l’augmentation du trafic engendrée par 4 nouveaux logements ne serait pas sensible sur la rue [...] qui en dessert déjà 94 et, enfin, que la perte de valeur des bien-fonds voisins n’était pas protégée en droit public.

Saisi d’un recours contre la décision communale, le Conseil d’Etat, par décision du 6 juillet 2011, l'a très partiellement admis, dans la mesure où il a considéré que les modifications apportées au projet ultérieurement à la mise à l’enquête ne pouvaient être considérées comme légères au sens de l’article 86 RELConstr et, partant, être autorisées, mais devraient faire l’objet, si elles étaient maintenues, d’une nouvelle mise à l’enquête. Il a rejeté le recours au surplus. S’agissant de la hauteur du bâtiment, il a considéré qu’elle était conforme à la zone d’habitation à moyenne densité qui prévoit une hauteur maximale de 9,5 mètres, puisque la hauteur de corniche moyenne était de 7,67 mètres et que la hauteur du dernier étage qui comprend un attique au sens des prescriptions légales ne devait pas être rajoutée au calcul. Il a ensuite rejeté le grief relatif à l’esthétique, retenant que le projet litigieux, qui s’inscrit dans un tissu bâti du quartier non homogène et qui est conforme à la zone, n’apparaissait pas déraisonnable ou irrationnel. En ce sens, il ne compromettait pas le caractère des lieux du fait de sa densité d’occupation supérieure à celles des constructions immédiatement voisines. Il a également considéré que l’équipement de la parcelle était suffisant, puisque les 4 logements projetés n'allaient pas accroître le trafic sur la rue [...] qui dessert déjà 94 autres logements de manière telle qu’ils impliqueraient une insuffisance de l’équipement. S’agissant ensuite de la perte d’ensoleillement et d’intimité alléguée par plusieurs opposants, il a retenu que les normes relatives à la distance entre les constructions étaient respectées, que l’article 684 CC traitant des émissions excessives ne trouvait pas application dès lors que le règlement d’exécution de la LCAT prévoit des dispositions particulières pour les terrains inclinés et enfin, que le législateur de […] n’a pas jugé utile d’adapter les gabarits à la topographie communale puisque l’article 159 PRAC se borne à renvoyer au droit cantonal.

B. X1, X2, X3 et X4, X5 et X6 interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du Conseil d’Etat. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à son annulation ainsi qu’à celle de la décision du Conseil communal de [...] du 13 janvier 2011 et demandent que la cause soit renvoyée à ce dernier. Ils invitent également le Conseil d’Etat à statuer à nouveau sur les frais et dépens de la procédure de recours de première instance. En substance, ils maintiennent que le projet ne respecte pas la hauteur maximale de 9,5 mètres fixée à l’article 149 PRAC, le Conseil d’Etat ayant retenu de manière erronée une hauteur de 5,4 mètres à l’angle nord-ouest alors que le plan de la façade nord indique une hauteur de corniche de 6,45 mètres. Ils ajoutent que la hauteur du dernier étage, qui doit bel et bien être considéré comme un étage supplémentaire et non comme un attique, doit être prise en compte dans le calcul de la hauteur du bâtiment projeté, de sorte que la hauteur réglementaire maximale est dépassée. S’agissant de la conformité à la zone, les recourants soutiennent que le projet litigieux ne s’intégrera pas à son environnement immédiat étant donné, qu'à l'exception dudit projet, il est composé exclusivement de villas individuelles à l’est, à l’ouest et au sud, même si les parcelles adjacentes sont sises en zone d’habitation à moyenne densité. Ils estiment ainsi que la Ville de [...] aurait dû exiger un projet moins massif afin d’assurer une transition entre la zone d’habitation à moyenne densité et celle à faible densité. Ils sont d’avis en outre que le projet rompt l’esthétique des bâtiments environnants, ainsi qu’en atteste la pétition signée par 157 habitants du quartier. Le projet ne revêtirait ainsi pas l’aspect architectural satisfaisant que doit présenter toute nouvelle construction selon l’article 57 al. 1 PRAC, compte tenu du contraste qu’il présente en termes de volume et d'emplacement sur la parcelle par rapport aux bâtiments voisins. Ils requièrent enfin une vision locale ainsi que la production par la Ville de [...] des dossiers des permis de construire des bâtiments avec attique dont ils joignent des photos.

C. Le Conseil d’Etat conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Quant à la commune de [...], elle n’a pas formulé d’observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Selon l'article 32 let. a LPJA, a qualité pour recourir toute personne touchée par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En matière d'autorisation de construire, ont un intérêt digne de protection les voisins qui subiraient dans une mesure accrue les conséquences de la décision litigieuse. En effet, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. La proximité avec l'objet du litige ne suffit cependant pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre la délivrance d'une autorisation de construire. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel, se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune. Si les lois cantonales ou communales de police des constructions dont la violation est alléguée ne doivent pas nécessairement tendre, au moins accessoirement, à la protection des intérêts du propriétaire voisin, ce dernier n'est pas pour autant libre d'invoquer n'importe quel grief. Il ne peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence sur sa situation de fait ou de droit. Cette exigence n'est pas remplie lorsque le voisin dénonce une application arbitraire des dispositions du droit des constructions qui n'ont aucune influence sur sa situation de voisin, telles celles relatives à l'aération ou à l'éclairage des locaux d'habitation dans un bâtiment voisin (RDAF 2003 I p. 252 et les références citées; arrêt du TF du 02.07.2007 [1C_64/2007] cons. 2 et les références citées).

b) En l’occurrence, les recourants, qui sont tous voisins immédiats de la parcelle concernée par le projet de construction, sont particulièrement touchés par la décision du Conseil d’Etat qui confirme l’octroi d’une autorisation de construire le projet précité. Ils peuvent se prévaloir d’un intérêt personnel, qui se distingue nettement de l’intérêt général des autres habitants de la commune, et digne de protection au sens de l’article 32 LPJA.

c) Pour le surplus, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) La loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT) prévoit que les plans d'aménagement communaux peuvent contenir notamment des dispositions concernant la hauteur des constructions (art. 59 al. 2 let. b LCAT). Les articles 46 et suivants du règlement de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT) traitent également de la hauteur des bâtiments. Celle-ci est déterminée dans les plans d'affectation par la hauteur de corniche, le nombre de niveaux ou la hauteur au faîte (art. 46 al. 1 RE-LCAT). Les hauteurs de corniche et au faîte se mesurent par rapport au terrain naturel. Le terrain aménagé est considéré comme naturel aux conditions fixées à l'article 12 (art. 46 al. 3 RELCAT). La hauteur de corniche est une hauteur moyenne qui se mesure aux angles du bâtiment (art. 47 al. 1 RELCAT). Pour les bâtiments à toiture plate, la hauteur de corniche est celle de la dalle de couverture même si les gabarits s'attachent aux parapets. Il en est de même si les attiques sont admis par la réglementation communale (art. 49 al. 1 et 2 RELCAT). La Ville de [...] a fait usage de cette compétence dans son plan et règlement d'aménagement communal (PRAC). L’article 47 PRAC stipule en effet que la hauteur des bâtiments est définie aux articles 46 à 50 RELCAT et que, pour les bâtiments à toitures plates, la construction d'un attique est autorisée au-dessus de la corniche dans l'enveloppe des gabarits fixés (al. 1 et 2).

b) La législation cantonale ne définit pas la notion d'attique. Le PRAC de la Ville de [...] pose, quant à lui, comme seul critère de définition de l'attique, l'exigence d'être contenu, au-dessus de la corniche, dans l'enveloppe des gabarits fixés (art. 47 al. 2 PRAC). Cette définition, certes sommaire, n'en est pas moins claire et se révèle d'ailleurs être plus restrictive que la notion contenue dans l'accord intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC), du 22 septembre 2005, auquel le canton de Neuchâtel a adhéré par décret du 2 novembre 2010, mais qui nécessite encore l'adaptation de la législation cantonale pour pouvoir être appliqué. Selon cet accord, l'attique se définit comme un niveau dont une façade au moins est en retrait de la distance admise par rapport au niveau inférieur. La notion contenue à l'article 47 al. 2 PRAC se rapproche par ailleurs de celle figurant dans le plan et règlement d'aménagement de la Ville de […] qui le définit comme étant un étage situé au dernier niveau d'une façade au-dessus de la corniche, généralement en retrait et pouvant être construit plus légèrement.

c) Il résulte des dispositions précitées que c’est à tort que les recourants considèrent que le projet de construction viole les prescriptions légales et réglementaires en matière de hauteur. Le projet litigieux concerne un bâtiment à toit plat de sorte que la hauteur de corniche doit être calculée conformément aux articles 49 RELCAT et 47 PRAC. Ce toit plat supporte un étage de dimension moindre par rapport aux étages inférieurs. D'autre part, il se situe à l’intérieur des gabarits, comme le démontrent les plans contenus au dossier et dont l’exactitude n’est à juste titre nullement contestée par les recourants. Cet étage constitue ainsi bien un attique au sens de la législation communale. Dès lors, c’est avec raison que le Conseil communal de la Ville de [...], puis le Conseil d’Etat, ont considéré que la hauteur du bâtiment projeté doit être mesurée à la corniche sans tenir compte de la hauteur de l’attique ainsi que le prévoient les articles 49 RELCAT et 47 al. 2 PRAC. Ainsi, la hauteur de corniche moyenne se mesure aux angles du bâtiment depuis le terrain naturel (art. 46 al 3 et 47 al. 1 RELCAT). En se fondant sur les plans du 3 juin 2009, le Conseil d’Etat a calculé de manière correcte la hauteur de corniche moyenne à 7,67 mètres, compte tenu d’une hauteur de 8,14 mètres à l’angle sud-ouest, de 9,60 mètres à l’angle sud-est, de 7,55 mètres à l’angle nord-est et de 5,40 mètres à l’angle nord-ouest. Les recourants font fausse route lorsqu’ils retiennent une hauteur de 6,45 mètres à l’angle nord-ouest, puisque cette mesure ressort des plans du 28 juin 2009 qui ont été précisément écartés par le Conseil d’Etat dans la décision litigieuse, parce que modifiés ultérieurement à la mise à l’enquête. Quoi qu’il en soit, même en tenant compte de cette mesure, la hauteur de corniche moyenne se trouve bien en-dessous du maximum de 9,5 mètres admis par le PRAC. Le grief concernant la hauteur du bâtiment projeté doit être dès lors écarté.

3. a) Aux termes de l’article 43 al. 1 LCAT, les communes élaborent leurs plans d’affectation dans le cadre du plan directeur et en tenant compte des mesures cantonales. Le plan d'aménagement communal règle le mode d'utilisation du sol (art. 45 al. 1 LCAT). Il doit notamment contenir des dispositions relatives à l'affectation des différentes zones (art. 59 al. 1 LCAT). L'article 142 al. 1 PRAC prévoit que la zone d'habitation à moyenne densité est caractérisée par des immeubles de hauteur moyenne. Elle assure la transition entre la zone d'habitation à haute densité et celle à faible densité. Dans la zone d'habitation à moyenne densité, les formes d'habitat offrant une bonne qualité de vie doivent être favorisées, de même que la qualité des espaces extérieurs (art. 143 PRAC). Cette zone est destinée à l'habitation collective et individuelle groupée (art. 144 PRAC).

b) L'article 59 al. 2 let. j LCAT prévoit que le règlement communal d'aménagement peut contenir des dispositions sur la sauvegarde de l'aspect des localités et des sites. Selon l'article 57 PRAC, les constructions doivent présenter un aspect architectural satisfaisant (al. 1). Le Conseil communal interdit les constructions, transformations ou entretiens susceptibles de compromettre notamment l'aspect, le caractère, l'esthétique ou l'harmonie d'un site, d'un paysage ou d'un quartier (al. 2).

L'article 7 de la loi cantonale sur les constructions (LConstr) prévoit à son alinéa 1 que les constructions et installations doivent répondre aux exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure. Elles tiennent compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du quartier ou de la rue (al. 2). Les communes sont par ailleurs compétentes pour délivrer les permis de construire (art. 29 LConstr) et, ainsi, appliquer leurs propres prescriptions relatives à l'esthétique des constructions et installations. Les communes neuchâteloises disposent d'une liberté de décision importante s'agissant de l'évaluation de l'impact esthétique d'un ouvrage et peuvent, par conséquent, revendiquer le respect de leur autonomie (arrêt du TF non publié du 07.12.1999 [1P.402/1999] cons. 3b; RJN 2006 p. 240 cons. 2a).

Un projet de construction peut être interdit sur la base d'une clause d'esthétique quand bien même il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, p. 388, n° 890; Chassot, Clause d'esthétique en droit des constructions, in RFJ 1993 p. 106). Comme toute restriction de propriété, une clause d'esthétique doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 115 Ia 370 p. 373, cons. 3a et 4; RJN 2006 p. 240 cons. 2a; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 389 ss, n° 893s; ** Chassot**, op. cit., p. 106 ss). En particulier, s'agissant de l'intérêt public, le projet concerné doit être examiné sur la base de critères objectifs, tenant compte de la valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale et urbanistique des constructions et sites concernés (arrêt du TF non publié du 07.12.1999 [1P.402/1999] cons. 4a; ATF 120 Ia 270, cons. 4a; 118 Ia 384 cons. 5).

Les autorités locales disposent d'un large pouvoir d'appréciation dès lors qu'il s'agit d'examiner l'application de clauses d'esthétique (arrêts du TF du 12.02.2009 [1C_423/2008] cons. 4.2.1 et du 15.04.2008 [1C_18/2008] cons. 5.2; ATF 129 I 337 cons. 4.1 et les références citées). En effet, le respect de l'esthétique des constructions ressortit en premier lieu à l'autorité communale, qui dispose pour cela d'un large pouvoir d'appréciation auquel la Cour cantonale ne saurait substituer sans autre le sien propre (arrêt du TF non publié du 07.12.1999 [1P.402/1999] cons. 4c; ATF 115 Ia 363 cons. 3b; RDAF 1999 I 328 cons. 2c; RJN 2006, p.240 cons. 2a). Il ne s'agit pas pour autant d'une question de pure opportunité qui échapperait par principe à la cognition de la Cour cantonale. Les aspects esthétiques d'une construction doivent en effet être jugés en se fondant, dans la mesure du possible, sur des critères objectifs et non pas sur une perception ou un sentiment architectural subjectif (RDAF 1999 I 588; arrêt non publié du TA du 10.11.2005 [TA 2004.260] cons. 2b; RJN 2006, p. 240 con.2a; 1989, p. 239 cons. 2a; Chassot, op. cit., p. 104-105). En tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site (arrêt du TF du 20.10.2005 [1P.342/2005] cons. 5.5; RDAF 2000 I 288). Il faut prendre pour règle des conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur générale. On ne peut se référer au sentiment de certaines personnes d'un sens esthétique particulier et dont le goût est orienté d'une façon bien définie (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 388 ss). Une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaissent déraisonnable et irrationnelle (arrêts du TF du 12.02.2009 [1C_423/2008] cons. 2.4.1 et du 20.10.2005 [1P.342/2005] cons. 5.5; ATF 115 Ia 363 cons. 3a; 115 Ia 114 p. 118 cons. 3d; v. aussi arrêts du TF du 06.03.2007 [1P.402/2006] cons. 4.5 et du 16.01.2007 [1P.437/2006] cons. 4.2).

Les recourants ne remettent pas en cause le fait que le projet de construction litigieux est conforme à la zone. Ils sont par contre d'avis qu'il ne s'harmonise pas aux maisons voisines sises au sud, à l'ouest et à l'est qui sont exclusivement des villas individuelles alors même qu'elles se trouvent en zone d’habitation à moyenne densité. En l'espèce, il faut retenir, avec le Conseil d'Etat, que l'immeuble projeté sur le bien-fonds [a] ne crée pas un corps étranger rompant de manière choquante l'harmonie du quartier. Le bien-fonds litigieux a été classé en zone d'habitation à moyenne densité lors de la révision du PRAC entre 1996 et 1998, tout comme les parcelles avoisinantes au nord, à l'ouest et au sud, exception faite de celles sises à l'est. Ainsi, seule la parcelle des époux X1 qui est adjacente à celle dont le projet est querellé se situe en zone d'habitation à faible densité. Sur les parcelles avoisinantes au nord et à l'ouest sont par contre érigés des immeubles collectifs, à l'exception de la villa des époux X6 érigée sur la parcelle adjacente sise à l'ouest du bien-fonds [a]. Au sud de la rue [...] s'érigent des villas, alors que plus bas, au nord de la rue […], se trouvent exclusivement des habitations collectives. On ne saurait dès lors retenir que le tissu bâti dans le secteur concerné est homogène et que, partant, la construction projetée compromettrait l'image du quartier. Cette conclusion s'impose d'autant plus qu'aucune construction du quartier n'est répertoriée comme bâtiment remarquable au sens des articles 214, 221 et 225 PRAC, ainsi que l'a relevé avec pertinence le Conseil d'Etat. A cela s'ajoute le fait que la hauteur de la construction projetée est, comme on l'a vu, de 7,67 mètres, alors que le PRAC autorise jusqu'à 9,5 mètres dans la zone d'habitation à moyenne densité. Enfin, on relèvera que les autres habitations collectives à proximité sont plus imposantes dans leur largeur que celle projetée et qu'elles comportent également des toits plats. Ainsi, le projet de construction en cause n'amène pas plus de disparités que celles présentées par les bâtiments actuels du quartier qui ne revêtent par ailleurs pas de véritable unité architecturale, quoi qu'en disent les recourants et, plus largement, les signataires de la pétition déposée le 15 juillet 2009.

4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. La Cour de céans étant au demeurant en mesure de statuer sur la base du dossier qui contient en particulier les plans et des photographies, il n'y a pas lieu d'ordonner la vision locale ni de procéder aux autres moyens de preuve requis par les recourants.

5. Les frais de la cause doivent être mis à la charge des recourants qui n'ont, par ailleurs, pas droit à des dépens.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge des recourants un émolument de décision de 700 francs, et les débours par 70 francs, montants compensés par leur avance de frais.

3. Statue sans dépens.

Neuchâtel, le 6 juillet 2012