Recouvrement d'une facture d'eau. Principe de la bonne foi en procédure.

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: CDP.2011.207

Autorité: CDP

Date décision: 26.06.2012

Publié le: 10.07.2012

Revue juridique:

Titre: Recouvrement d'une facture d'eau. Principe de la bonne foi en procédure.

Résumé:

Le principe de la bonne foi en procédure interdit au justiciable d'adopter une position contradictoire (i.e. solliciter au stade du recours une expertise qu'il n'a pas acceptée au stade de la décision).

Articles de loi:

Art. 5 al. 3 CST.F/1999

A. Le 31 décembre 2008, la commune de [...] a établi une facture no 5[...] au nom de X. pour sa consommation d'eau de l'année 2008 portant sur un total de 1'390 m3 d'eau (consommation elle-même) et comprenant la redevance cantonale et la taxe d'épuration (calculées en fonction de la quantité d'eau consommée), ainsi que la taxe compteur, pour un total de 10'274 francs, sous déduction d'acomptes versés à hauteur de 3'647 francs, le total dû s'élevant, TVA comprise, à 7'030.15 francs. Un litige est né au sujet de cette facture, l'administré contestant la quantité d'eau consommée, qui dépassait selon lui de 1'000 m3 la moyenne des années précédentes, alors qu'il a fait contrôler son installation sanitaire afin de s'assurer qu'aucune grosse fuite d'eau potable n'existait. La commune a fait procéder à l'étalonnage officiel du compteur de l'administré auprès de la société A. SA. Celle-ci a émis le 17 février 2009 un certificat d'étalonnage du compteur, présentant une courbe d'étalonnage sur laquelle les mesures effectuées dans le cas concret s'inscrivaient dans la marge de tolérance des compteurs en marche. X. persistant dans sa contestation de la facture, un échange de correspondance entre parties s'en est suivi, sur lequel il sera revenu ci-dessous pour autant que besoin.

Le 21 octobre 2010, X. a fait opposition totale au commandement de payer que lui a fait adresser la commune de [...], le solde encore dû s'élevant à 6'030.15 francs auquel venaient s'ajouter 70 francs de frais d'établissement du commandement de payer. S'étant dans l'intervalle constitué un mandataire, X. a une nouvelle fois contesté le 26 novembre 2010 la facture litigieuse en précisant ne pas reconnaître le certificat d'étalonnage délivré en date du 17 février 2009 et en alléguant qu'il existait une certitude qu'un cran du compteur – ce que le certificat précité ne permettait pas de vérifier ou d'exclure – avait sauté, induisant une facture ne correspondant pas à la réalité. Une séance s'est tenue le 17 décembre 2010 auprès de la commune, en présence de X. et de son mandataire, au terme de laquelle l'administré a proposé de fixer la consommation d'eau litigieuse à la moyenne des années 2005 à 2009, soit à 818.75 m3. Le 23 décembre 2010, la commune de [...], par son conseil communal, a communiqué à X. sa décision de "procéder à une deuxième analyse du compteur d'eau". Ce courrier précisait: "Afin d'être neutre, cette expertise sera effectuée par un organe de contrôle de votre choix dont vous voudrez bien nous communiquer les coordonnées".

B. Par décision du 1er avril 2011, la commune de [...], par son conseil communal, a "décid[é] que X. [était] débiteur à son égard de la somme de CHF 4'625.75 de capital et CHF 70.- de frais d'établissement du commandement de payer, soit un total de CHF 4'695.75". En substance, la décision exposait que X. n'avait pas donné suite aux trois rappels adressés par la commune pour le solde de la facture no 5[...] du 31 décembre 2008 ; que le 28 octobre 2011, la commune avait accordé au justiciable un droit d'être entendu ; que celui-ci avait maintenu son opposition ; que suite à une entrevue le 17 décembre 2010 avec le chef du dicastère concerné, le Conseil communal l'avait informé le 23 décembre 2010 de sa décision de procéder à une deuxième analyse du compteur d'eau contesté ; que la commune était restée sans nouvelles du justiciable, qui avait toutefois fait le 9 février 2011 un versement partiel à hauteur de 1'404.40 francs, si bien que la dette résiduelle s'élevait à 4'695.75 francs.

C. Le 29 avril 2011, X. recourt contre la décision précitée en concluant à son annulation; à ce que, principalement, il soit dit et déclaré qu'il n'est pas débiteur du montant de 4'625.75 francs de capital et 70 francs de frais d'établissement du commandement de payer; subsidiairement, à ce que l'affaire soit renvoyée à l'intimée pour une nouvelle décision au sens des considérants; en tout état de cause, sous suite de frais et dépens. Une nouvelle expertise du compteur est sollicitée. En substance, le recourant se plaint d'un défaut de motivation de la décision querellée et d'une notification irrégulière de celle-ci, de même que d'une violation de l'article 33 LPJA, la commune l'ayant déclaré débiteur de la facture litigieuse sur la base d'un état de fait qui ne correspond pas à la réalité, ce qui constitue une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, en particulier parce que "[a]ucune expertise digne de ce nom n'a été mise sur pied".

D. Au terme de ses observations du 15 juin 2011, l'intimée conclut au rejet du recours, à ce que la décision du 1er avril 2011 soit confirmée et à ce que la réquisition de preuve soit rejetée à mesure qu'elle est tardive, sous suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable. Le recouvrement de factures d'eau et d'électricité par une commune doit se faire par la voie d'une décision administrative (RJN 1999 p. 268, cons. 1c, rappelé dans l'arrêt non publié du Tribunal administratif, Cour de droit public, du 18.06.2009 [TA.2008.413] cons. 1). En l'absence d'une disposition spéciale divergente, il y a lieu de considérer que la contestation d'une telle décision administrative intervient sous la forme d'un recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal, sur la base de sa compétence générale subsidiaire (art. 30 al. 1 LPJA), dans le délai de trente jours (art. 34 al. 1 LPJA), ce que le Règlement pour la fourniture d'eau et son emploi, adopté par le Conseil général de l'intimée le 3 mai 1995 (ci-après: le règlement), rappelle en son article 48 § 2.

2. Le recourant se plaint tout d'abord d'une violation de l'obligation de motivation incombant à l'autorité, au motif que la décision querellée n'indique pas sur quelle base légale l'intimée peut décider que le recourant est débiteur d'un montant de 4'695.75 francs.

a) L'obligation de motiver les décisions est déduite par la jurisprudence du droit d'être entendu, garanti par l'article 29 al. 2 Cst.féd., afin que le destinataire de la décision puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'instance de recours soit en mesure, si elle est saisie, d'exercer pleinement son contrôle (ATF 129 I 232 cons. 3.2, p. 236 ss ; 126 I 97 cons. 2b, p. 102 ss). Elle se trouve notamment formalisée, en droit neuchâtelois, à l'article 4 LPJA. Il y a également violation du droit d'être entendu si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner et de traiter les problèmes pertinents (ATF 126 I 97 cons. 2b, p. 102 ss, 122 IV 8 cons. 2c, p. 14). Pour répondre à ces exigences, il suffit que le juge (ou l'autorité) mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse apprécier la portée de celle-ci et la déférer à l'instance supérieure en connaissance de cause (v. ATF précités). En règle générale, l'étendue de l'obligation de motiver dépend de la complexité de l'affaire à juger, de la potentielle gravité des conséquences de la décision et des circonstances du cas particulier. Plus la liberté d'appréciation ou la latitude de jugement de l'autorité est importante et plus la mesure prise porte atteinte aux droits des particuliers, plus la motivation doit être circonstanciée (ATF 112 Ia 107 cons. 2b, p. 109 ss ; arrêts du TF du 15.10.2007 [2A.496/2006], [2A.497/2006]). Si la motivation doit révéler les réflexions de l'autorité sur les éléments (de fait et de droit) essentiels qui ont influencé sa décision, l'autorité n'est cependant pas tenue de prendre position sur tous les faits, griefs et moyens de preuve invoqués par les parties, mais peut se limiter à ceux qui, sans arbitraire, lui apparaissent décisifs pour la solution de la cause (ATF 126 I 97 cons. 2b, p. 102 ss, 112 Ia 107 cons. 2b, p. 109 ss).

Le droit d'obtenir une décision motivée est une garantie constitutionnelle de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 126 I 19 cons. 2d/bb, p. 24, 126 V 130 cons. 2b, p. 131 ss). Exceptionnellement, une éventuelle violation du droit d'être entendu peut être guérie lorsque l'autorité qui a rendu la décision a pris position sur les arguments décisifs, dans le cadre de la procédure d'échange d'écritures et que l'administré a eu la possibilité de s'expliquer librement devant une autorité de recours, dont la cognition est aussi étendue que celle de l'autorité inférieure (ATF 133 I 201 cons. 2.2, p. 204 ss, 132 V 387 cons. 5.1 p.390, 130 II 530 cons. 7.3, p. 562).

b) En l'espèce, le grief frise la témérité puisque la décision querellée indique clairement les textes légaux applicables – sans toutefois il est vrai viser d'article précis – et rappelle les faits pertinents. Il en ressort de manière claire qu'une facture de consommation d'eau pour l'année 2008 est en souffrance, que des rappels ont été adressés et que des discussions ont eu lieu entre parties, aboutissant à la proposition de la commune de procéder à une deuxième analyse du compteur d'eau, à laquelle le justiciable n'a toutefois pas donné suite. On ne voit pas ici de motivation lacunaire. Le recours est du reste la parfaite illustration que la décision permettait au justiciable de comprendre pourquoi le montant lui était réclamé, à savoir du fait de sa consommation d'eau, puisque l'essentiel de sa motivation matérielle se résume à contester la quantité consommée et à faire grief à la commune de n'avoir pas mis en oeuvre l'expertise qu'il sollicite.

3. Le recourant se plaint ensuite de l'irrégularité de la notification de la décision querellée, qui lui a été envoyée personnellement au lieu de l'être à son mandataire constitué.

Ici aussi, le grief frise la témérité en tant que le recourant veut voir dans cette irrégularité un motif de nullité de la décision. Selon la jurisprudence en effet, la notification irrégulière – telle que l'est la notification directe à la partie représentée par un mandataire – d'une décision ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties. La jurisprudence ne déduit cependant pas nécessairement la nullité de l'existence de vices dans la notification ; la protection des parties est suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité et il y donc lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il incombe au destinataire d'entreprendre les démarches que l'on pouvait attendre de lui pour obtenir tous les éléments nécessaires à la sauvegarde de ses droits, ce qui signifie notamment qu'une décision, fût-elle notifiée de manière irrégulière, peut entrer en force si elle n'est déférée au juge dans un délai raisonnable (RJN 2004, p. 187, 188-189, avec renvoi à la SJ 2000 I 118 cons. 4). En l'espèce, le recours a été interjeté, nonobstant la notification irrégulière, dans les trente jours légaux, si bien que le recourant ne subit aucun préjudice de la notification irrégulière.

4. a) La commune de [...] fournit l'eau pour un usage normal à tout abonné se trouvant dans la zone d'urbanisation, dans les limites de ses obligations légales et réglementaires et de ses possibilités techniques et financières (art. 1 du règlement). Les bases des rapports juridiques entre la commune et l'abonné sont notamment le règlement (art. 4 let. a), qui précise à son article 5 que la demande de fourniture d'eau ou le fait d'en consommer implique l'acceptation du règlement ainsi que celle des taxes, tarifs, conventions, prescriptions et directives de la SSIGE (Société suisse de l'industrie du gaz et des eaux) s'y rapportant. L'article 44 du règlement prévoit que les taxes que la commune prélève pour la fourniture de l'eau comprennent notamment la taxe de consommation (let. a), la taxe du compteur (let. b) et la taxe d'équipement (let. c). La mesure de la consommation d'eau est effectuée au moyen d'appareils de mesure au sens des articles 34 ss du règlement, dont la location est à la charge de l'abonné (art. 35). Les compteurs sont étalonnés et poinçonnés officiellement. Ils sont vérifiés périodiquement par les soins et aux frais de la commune (art. 36). L'abonné peut en tout temps faire vérifier ses compteurs par la commune (art. 38 § 1 du règlement). Les contestations sont tranchées sans appel par le Bureau fédéral des poids et mesures. Les frais de vérification sont à la charge de l'abonné quand sa réclamation s'avère injustifiée (art. 38 § 2 du règlement). Le relevé des appareils de mesure est exclusivement du ressort des employés de la commune (art. 40, 1ère phrase). Lorsqu'il est constaté que, pour une cause quelconque, le fonctionnement des appareils de mesure est défectueux, la consommation d'eau durant la période incriminée est facturée d'après la consommation de la période correspondante de l'année précédente, sinon d'après la moyenne des consommations exactes des périodes précédant et suivant la période en défaut (art. 41).

b) En l'espèce, le recourant a contesté la facture du 31 décembre 2008, portant sur une consommation d'eau durant l'année 2008 de 1'390 m3 d'eau, au motif que la valeur retenue serait excessive puisqu'elle dépasse, selon lui, de 1'000 m3 la consommation moyenne des années précédentes et que le compteur serait défectueux. La question de savoir si la contestation est intervenue en temps utile sous l'angle de l'article 48 § 1 du règlement – question que la Cour de céans aurait pu trancher d'office puisqu'elle revoit la procédure adoptée par l'instance précédente même en l'absence de griefs soulevés à cet égard (voir notamment arrêt non publié de la Cour de droit public du 14.06.12 [CDP.2011.201] cons.1 in fine) - peut rester ouverte. La commune a soumis, le 5 février 2009, le compteur incriminé à la société A. SA pour étalonnage officiel. Celle-ci a constaté dans son certificat du 17 février 2009 que le compteur donnait des mesures entrant dans la marge de tolérance des compteurs en marche et même favorables à l'administré. Celui-ci a persisté dans sa contestation, non pas en remettant en cause l'étalonnage de l'appareil, qui aurait alors dû être tranché de manière définitive par le Bureau fédéral des poids et mesures selon l'article 38 al. 2 du règlement, mais en soutenant que le certificat d'étalonnage ne se prononçait pas sur la question, essentielle à ses yeux, de savoir si le compteur aurait pu "sauter" et ainsi indiquer une mesure fausse. Parallèlement cependant, il s'est borné à affirmer que cette anomalie était pour lui "une certitude" (courrier de son mandataire du 26 novembre 2010 à la commune) puis a refusé de procéder à un nouveau contrôle du compteur, par le biais d'un bureau de son choix (note interne de la séance du 17 décembre 2010), en ne donnant pas suite à la demande de la commune du 23 décembre 2010 de communiquer les coordonnées d'un organe de contrôle de son choix, en vue d'une deuxième analyse du compteur d'eau.

On est donc en présence d'un administré, auquel est adressée une facture correspondant à une certaine consommation d'eau, qui ne conteste pas les tarifs appliqués mais la quantité mesurée, au motif que le compteur serait défectueux et qui persiste dans sa contestation alors même que le compteur a été revu une première fois par un organe agréé, tout en refusant - expressément d'abord puis implicitement - une deuxième expertise, disant préférer une solution amiable du litige, avant de reprocher à la commune, au stade du recours, de n'avoir pas mis en œuvre une expertise "digne de ce nom". L'autorité aurait ainsi violé l'article 33 LPJA et rendu une décision "totalement arbitraire" puisqu'elle ne repose sur aucune preuve. Il convient ici de rappeler que le principe de la bonne foi en procédure lie non seulement les autorités mais également l'administré et qu'il lui commande de ne pas adopter des positions contradictoires durant la même procédure, un tel comportement n'étant pas compatible avec le principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.). Or en l'espèce, le recourant reproche aujourd'hui à l'intimée de n'avoir pas diligenté une (deuxième) expertise du compteur litigieux alors même que, "vu la remise en cause du [premier] contrôle du compteur" (note interne du 22.12.10, suite à la séance du 17.12.10), la commune s'était résignée à accepter le deuxième contrôle qui devait être confié à un organe de contrôle du choix du recourant et dont il incombait à ce dernier de fournir les coordonnées. Etant resté inactif alors que cette possibilité lui avait été clairement communiquée par courrier du 23 décembre 2010 et le recourant ayant précédemment dit son opposition à une nouvelle expertise, à mesure qu'il préférait trouver un terrain d'entente, il ne peut aujourd'hui faire grief à la commune d'y avoir finalement renoncé. La situation est transposable à celle qu'avait eue à juger le Tribunal fédéral dans son arrêt du 27.09.2011 [8C_686/2010], dans lequel un recourant reprochait à l'autorité intimée d'avoir diligenté une expertise médicale alors qu'il avait toujours lui-même soutenu la nécessité d'une mesure d'instruction sous la forme d'une expertise si les preuves qu'il avait offertes devaient s'avérer insuffisantes. Le Tribunal fédéral avait alors sanctionné la contradiction du recourant, précisant aussi que le principe de la bonne foi en procédure impliquait que la partie qui s'aperçoit qu'une règle de procédure est violée à son détriment ne saurait laisser celle-ci suivre son cours sans réagir, dans le but par exemple de se réserver un moyen de nullité pour le cas où le jugement à intervenir ne le satisferait pas.

5. Le grief tiré de la constatation inexacte des faits, qui serait la conséquence de la renonciation à la deuxième expertise, est mal fondée. Sur la base des éléments figurant au dossier, les faits à la base de la facture sont suffisamment démontrés, puisque le tarif appliqué n'est pas contesté et l'étalonnage du compteur a établi qu'il mesurait même moins que la consommation effective. Il n'y a pas lieu d'ordonner l'expertise sollicitée par le recourant, celle-ci s'inscrivant du reste précisément en contradiction avec sa position précédente.

6. Vu ce qui précède, le recours est rejeté. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la cause (art. 47 LPJA) et il ne lui sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario). Il résulte du texte de l'article 48 al.1 LPJA que seul l'administré peut prétendre à des dépens, non l'autorité (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.190), si bien que l'intimée ne peut s'en voir allouer.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Confirme la décision de l'intimée du 1er avril 2011.

3. Arrête les frais de la présente procédure à 770 francs et les met à la charge du recourant, qui les a avancés.

4. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 26 juin 2012