Décision en constatation.

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N° dossier: CDP.2011.177

Autorité: CDP

Date décision: 15.08.2011

Publié le: 09.09.2011

Revue juridique:

Titre: Décision en constatation.

Résumé:

**Le fait de se limiter à énumérer les éléments déterminants pour le calcul des PC à verser, sans toutefois les fixer, équivaut à rendre une décision en constatation.

Si la Caisse de compensation n'était pas fondée à rendre une telle décision, faute d'intérêt digne d'être protégé à la constatation immédiate des éléments servant de base de calcul des prestations, il y a lieu d'annuler d'office la décision.**

Articles de loi:

Art. 49 al. 2 LPGA Art. 59 LPGA

A. X., résidante du home médicalisé B. depuis le 24 août 2006, a adressé le 10 octobre 2006 une demande de prestations complémentaires à la CCNC. Par décision du 12 janvier 2007, sa demande a été rejetée.

Par décision du 5 mars 2008, la CCNC a octroyé une prestation complémentaire mensuelle de 934 francs dès août 2007 puis de 1'059 francs dès janvier 2008. Ladite décision prenait en considération un montant de 126'375 francs à titre de dessaisissement de fortune résultant de la renonciation à un immeuble d'une valeur de 387'000 francs, montant correspondant à l'estimation cadastrale.

X. a fait opposition à cette décision. Après avoir requis de l'Office des impôts immobiliers et de succession la détermination de la valeur vénale de l'immeuble, la CCNC a rendu le 9 avril 2009 une décision sur opposition. Sur la base de nouveaux calculs fondés sur la valeur vénale de l'immeuble à hauteur de 530'000 francs, elle est arrivée à la conclusion que la recourante n'avait pas droit à des prestations complémentaires et a rejeté l'opposition tout en mentionnant : "Une nouvelle décision sera rendue lorsque la présente sera devenue définitive et exécutoire, annulant et remplaçant celle du 5 mars 2008".

X. a recouru devant le Tribunal administratif contre ladite décision, contestant notamment l'évaluation de la valeur vénale de l'immeuble faite par l'Office des impôts immobiliers et de succession. A ce sujet, elle reprochait à l'office de ne pas avoir pris en compte le fait que la parcelle 1825 était grevée de deux servitudes inscrites au registre foncier (restriction du droit de bâtir et limitation de la hauteur des constructions), de s'être basée à tort sur un prix de 500 francs/m3 alors qu'il s'agissait d'un immeuble d'habitation et commercial et non d'une villa, d'avoir omis de prendre en considération des travaux effectués entre juillet 2007 et septembre 2008 à hauteur de 38'540 francs, d'avoir pris en compte des frais secondaires trop élevés, d'avoir à tort pris en considération un montant de 97'470 francs [ ] et d'avoir retenu un revenu locatif pour les places de parc de 6'720 francs au lieu de 2'880 francs. Par arrêt du 9 septembre 2010, le tribunal a considéré que l'intimée avait rendu, à tort, une décision en constatation, et a par conséquent annulé d'office celle-ci et déclaré le recours irrecevable faute d'intérêt digne de protection à obtenir une telle décision et, partant, à recourir contre ladite décision. Il a en outre retenu que la CCNC avait violé le droit d'être entendu de la recourante.

Suite à l'arrêt du Tribunal administratif, la CCNC a donné l'occasion à la recourante de formuler des observations. Dans celles-ci, l'intéressée a demandé à la CCNC de se prononcer au sujet des reproches faits dans le recours contre l'évaluation de la valeur vénale de l'immeuble. Dans sa réponse, la CCNC a, en substance, simplement rappelé que, dans le cadre des prestations complémentaires, les immeubles étaient pris en compte à leur valeur vénale et que le Tribunal administratif n'avait jamais remis en cause la pratique de la caisse de confier l'évaluation de la valeur vénale des immeubles à l'Office des impôts immobiliers et de succession.

Par décision du 25 février 2011, la CCNC a rejeté l'opposition et a mentionné que la décision de prestations complémentaires AVS du 5 mars 2008 était réformée dans le sens qu'un montant de 189'740.25 francs serait pris en compte comme désistement de fortune au 1er janvier 2007, ce montant étant diminué de 10'000.- francs par année, la première fois le 1er janvier 2009, et que l'usufruit attribué à X. porterait sur un montant de 163'720 francs. La CCNC a motivé sa décision par le fait qu'elle a constaté que, suite au décès de son époux, la part aux acquêts de X. s'élevait à 209'000 francs, que l'actif net de la succession représentait un montant de 201'500.- francs et que la quotité disponible attribuée à l'intéressée s'élevait à 37'780 francs. Ainsi, X. était propriétaire d'une fortune de 246'780 francs, de laquelle il convenait de déduire un montant de 57'039.75 francs versé en contrepartie de la renonciation à l'usufruit, sa fortune nette se montait à 189'740.25 francs et l'usufruit qui lui avait été attribué portait sur un montant de 163'720 francs.

B. X. défère cette décision à la Cour de droit public en concluant principalement à la constatation de la nullité de la décision, à l'annulation et au renvoi de celle-ci à la CCNC ainsi qu'à la condamnation de l'intimée à tous les frais pour cause de témérité. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à la CCNC. Elle fait valoir que la nouvelle décision sur opposition est également de nature purement constatatoire, les considérants et dispositif se bornant à déterminer les éléments nécessaires pour statuer sur l'octroi de prestations complémentaires sans toutefois ne prendre aucune décision à leur égard. Si cette argumentation devait être suivie, il conviendrait de taxer l'attitude de la CCNC de téméraire. Sur le fond, elle conteste à nouveau l'estimation de la valeur vénale de l'Office des impôts immobiliers et de succession et reprend à ce sujet entièrement son argumentation figurant dans le recours du 19 mai 2009. Elle requiert que la valeur vénale soit calculée par une nouvelle expertise, cas échéant par l'Autorité de céans. Elle reproche par ailleurs à CCNC de ne pas s'être prononcée sur les taux d'intérêts pris en considération concernant les rendements de la fortune et l'usufruit dont la recourante s'est dessaisie.

C. L'intimée ne formule pas d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Le recours est intervenu dans les formes et délai légaux. La recourante ne peut toutefois se prévaloir d'un intérêt digne d'être protégé (v. cons. 2d ci-après), condition de recevabilité du recours (art. 59 LPGA). Cependant, la décision attaquée doit être annulée d'office.

2. a) Suivant une jurisprudence constante, la Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN 1996, p. 246 cons. 2, 205 cons. 2a, 191, p. 164 cons. 2a, 1987, p. 271 cons. 1a, 1986, p. 116).

b) D'après la jurisprudence, une autorité ne peut rendre une décision de constatation, au sens de l'article 49 al. 2 LPGA, que lorsque la constatation immédiate de l'existence ou de l'inexistence d'un rapport de droit est commandée par un intérêt digne de protection, à savoir un intérêt actuel de droit ou de fait, auquel ne s'opposent pas de notables intérêts publics ou privés, et à condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits ou d'obligations. Il s'ensuit que l'intérêt digne de protection requis fait défaut, en règle ordinaire, lorsque la partie peut obtenir en sa faveur un jugement condamnatoire; en ce sens, le droit d'obtenir une décision en constatation est subsidiaire (ATF 129 V 289 cons. 2.1, p. 290 et les références). L'exigence d'un intérêt digne de protection vaut également lorsque l'autorité rend une décision de constatation non pas sur requête d'un administré mais d'office (ATF 130 V 388 cons. 2.4, p. 391).

Pour savoir si on a affaire, dans un cas particulier, à une décision attaquable au sens juridique – c'est-à-dire si elle satisfait notamment aux exigences ci-dessus exposées –, il ne faut pas l'interpréter de manière littérale mais, sous réserve de la protection de la bonne foi éventuelle, il convient de se fonder sur sa signification juridique concrète (ATF 120 V 496 cons. 1, p. 497 ; DTA 2000 no 40, p. 210 cons. 1a, 1998 no 33, p. 181 cons. 1). En particulier, le Tribunal fédéral des assurances a jugé qu'une décision qui ne modifiait pas avec un effet obligatoire et directement contraignant une prétention servie à l'intéressé (i.c. une indemnité de chômage) était typiquement de nature constatatoire.

c) En l'espèce, le dispositif de la décision entreprise est le suivant :

" 1. Votre opposition est rejetée.

2. Nous réformons la décision de prestations complémentaires AVS du 5 mars 2008 en ce sens qu'un montant de fr. 189'740.25 sera pris en compte au chapitre de la fortune comme désistement de fortune au 1er janvier 2007. Ce montant sera diminué de fr. 10'000.- par année, la première fois le 1er janvier 2009. Quant à l'usufruit attribué à X. il portera sur un montant de fr. 163'720.-.

3. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens."

En l'occurrence, la CCNC s'est limitée à énumérer les éléments déterminants pour le calcul des prestations complémentaires à verser à la recourante, sans toutefois fixer celles-ci. Dans la mesure où elle ne crée, ne modifie pas avec un effet obligatoire et directement contraignant ou n'annule pas un droit éventuel à des prestations d'assurance ni une obligation de la recourante de s'acquitter de primes, la décision contestée a un caractère purement constatatoire. Or l'intimée disposait manifestement de tous les éléments nécessaires pour rendre une décision fixant les prestations dues à la recourante. Elle n'était dès lors pas fondée à rendre une décision en constatation et devait fixer directement le montant desdites prestations. En conséquence, faute d'intérêt digne d'être protégé à la constatation immédiate des éléments servant de bases de calcul des prestations, il y a lieu d'annuler d'office la décision sur opposition du 25 février 2011, celle-ci ayant été rendue à tort.

d) Du moment qu'elle ne satisfaisait pas à l'exigence de l'intérêt digne de protection, cette décision n'était pas attaquable devant une autorité judiciaire cantonale (cf. cons. 3.2 et 3.3 non publiés de l'arrêt ATF 130 V 388). Dès lors, bien que la décision soit annulée, le recours doit formellement être déclaré irrecevable (arrêts non publiés du TA 15.12.2009 [TA 2009.170] cons. 1 et 3a et du 09.09.2010 [TA.2009.199] cons. 1 et 3a).

3. a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu, consacré à l'article 29 al. 2 Cst., le devoir pour l'autorité de motiver sa décision afin que le destinataire puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision; elle n'a cependant pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les arguments invoqués par les parties. Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (ATF 133 III 439 cons. 3.3, p. 445, 130 II 530 cons. 4.3, p. 540).

En matière d'assurances sociales, le devoir de l'administration de motiver ses décisions découle aussi de l'article 49 al. 3 LPGA. En cette matière, les exigences relatives à l'obligation de motiver ne peuvent raisonnablement pas être trop élevées vu le nombre important de décisions que les autorités compétentes sont appelées à rendre. La motivation des décisions peut dès lors se limiter à l'essentiel, mais les décisions doivent rester compréhensibles pour les administrés (arrêt du TA du 03.06.2002 [TA.2001.88] cons. 2a; Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurich, 1999 § 54 nos 18, 20).

b) Cela étant, même si en matière d'assurances sociales l'exigence de la motivation des décisions ne saurait être trop élevée, il n'en demeure pas moins que l'administration doit indiquer, dans sa décision, les motifs pour lesquels elle n'admet pas les objections sur des points déterminants ou n'en tient pas compte (ATF 124 V 180 cons. 2, 126 I 97 cons. 2b).

En l'occurrence, la recourante a, déjà dans son premier recours, soulevé cinq griefs contre l'estimation de la valeur vénale de l'immeuble. Dans ses observations du 15 novembre 2010, elle a expressément requis de l'intimée qu'elle se prononce sur ceux-ci. Or, dans sa réponse, cette dernière s'est limitée à rappeler les raisons pour lesquelles elle a fait appel à l'Office des impôts immobiliers et de succession pour l'évaluation de la valeur vénale de l'immeuble sans se prononcer sur les reproches faits par la recourante. Dans sa décision sur opposition, elle a seulement énuméré les éléments sur lesquels elle se basera pour calculer les prestations complémentaires et ne s'est à nouveau pas prononcée sur ces griefs. L'intimée n'a par ailleurs pas profité du recours pour formuler des observations de manière à compléter ses considérants. Or l'admission desdits griefs a clairement une incidence sur l'évaluation de la valeur vénale de l'immeuble et, par conséquent, sur le montant des prestations complémentaires. Dès lors, en omettant d'examiner des problèmes pertinents et de s'exprimer sur ceux-ci, la CCNC a violé le droit d'être entendu de la recourante.

4. Pour les motifs qui précèdent, la décision attaquée est annulée, sans qu'il ne doive être statué sur le fond. Dans sa nouvelle décision, la CCNC devra notamment se prononcer sur les (cinq) griefs soulevés par la recourante relatifs à l'estimation de la valeur vénale de l'immeuble, indiquer les taux d'intérêts pris en considération concernant les rendements de la fortune et de l'usufruit dont la recourante s'est dessaisie et fixer concrètement, dans le dispositif, le montant exact des prestations complémentaires dues à la recourante pour la période concernée par la décision annulée.

Il est statué sans frais, la procédure étant gratuite (art. 61 litt. a LPGA). Même si la décision a dû derechef être annulée du fait de l'intimée, de surcroît pour une raison identique à celle ayant donné lieu à l'annulation de la précédente décision, les frais ne peuvent être mis à sa charge pour cause de témérité puisque l'intimée n'a pas engagé la procédure (arrêt du TF du 06.06.2007 [I_1026/2006] cons. 7).

En revanche, la recourante a droit à des dépens, à la charge de l'intimé (art. 61 litt. g LPGA et 48 al. 1 LPJA).

Me A. n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 55 al. 1 de l'arrêté temporaire du Conseil d'Etat, du 22.12.2010, fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 55 al. 2 de l'arrêté). En l'espèce, les dépens peuvent être équitablement fixés à 1'000 francs.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Annule la décision du 25 février 2011.

3. Renvoie la cause à l'intimée au sens des considérants.

4. Statue sans frais.

5. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'100 francs à charge de la CCNC.

Neuchâtel, le 15 août 2011

Art. 59 LPGA

Qualité pour recourir

Quiconque est touché par la décision ou la décision sur opposition et a un intérêt digne d’être protégé à ce qu’elle soit annulée ou modifiée a qualité pour recourir.

Art. 49 LPGA

Décision

1 L’assureur doit rendre par écrit les décisions qui portent sur des prestations, créances ou injonctions importantes ou avec lesquelles l’intéressé n’est pas d’accord.

2 Si le requérant rend vraisemblable un intérêt digne d’être protégé, l’assureur rend une décision en constatation.

3 Les décisions indiquent les voies de droit. Elles doivent être motivées si elles ne font pas entièrement droit aux demandes des parties. La notification irrégulière d’une décision ne doit entraîner aucun préjudice pour l’intéressé.

4 L’assureur qui rend une décision touchant l’obligation d’un autre assureur d’allouer des prestations est tenu de lui en communiquer un exemplaire. Cet autre assureur dispose des mêmes voies de droit que l’assuré