Droit d'être entendu. Réparation.

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: CDP.2010.219

Autorité: CDP

Date décision: 26.04.2012

Publié le: 03.07.2012

Revue juridique:

Titre: Droit d'être entendu. Réparation.

Résumé:

Dans la mesure où l'assureur dispose jusqu'à l'envoi de son préavis à l'autorité de recours de la possibilité de reconsidérer une décision contre laquelle un recours a été formé, il faut également lui reconnaître le pouvoir de corriger dans ce même laps de temps une informalité commise dans la procédure d'audition préalable.

Articles de loi:

Art. 57a al. 1 LAI Art. 53 al. 3 LPGA Art. 74 al. 2 RAI

A. Peintre sur porcelaine, X., née en 1954, exploitait un atelier d'art-galerie sous la forme d'une entreprise individuelle. Le 4 mai 2009, elle a déposé une demande de prestations AI tendant à l'octroi d'une rente. Son médecin traitant, le Dr L., spécialiste ORL, a posé le diagnostic de cécité de l'œil gauche survenue à la suite d'un important épisode de sinusite fronto-ethmoïdale (rapport médical du 18.05.2009). Le Dr R., ophtalmologue, a fixé à 100 %, dès le 25 mars 2009, l'incapacité de travail de l'assurée dans sa profession indépendante, mais relevé que la vision monoculaire devrait permettre à celle-ci de travailler à plein temps, pour autant que les demandes visuelles ne soient pas trop importantes (rapport médical du mois de juillet 2009).

L'enquête économique à laquelle l'office AI a procédé le 22 décembre 2009 a révélé que l'activité de l'assurée ne dégageait que peu de bénéfice (rapport du 05.02.2010). Le 21 avril 2010, l'office AI l'a informée qu'il envisageait de rejeter sa demande de prestations pour le motif que sa capacité de travail étant totale dans une activité adaptée, elle ne présentait aucune perte économique. A l'appui de ses objections, l'intéressée a déposé un certificat médical du Dr L. du 17 mai 2010, qui faisait état d'une atteinte au niveau de la gestion globale de l'équilibre due à la perte de l'acuité visuelle ne permettant pas, actuellement, une réinsertion professionnelle.

Par décision du 31 mai 2010, l'office AI a refusé à l'assurée l'octroi d'une rente d'invalidité.

B. X. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à l'octroi d'une mesure de reclassement dans une nouvelle profession, subsidiairement à l'octroi d'une rente d'invalidité à partir du 1er janvier 2010 et, très subsidiairement, au renvoi de la cause à l'intimé pour nouvelle décision au sens des considérants. Elle se prévaut d'une violation de son droit d'être entendue, ses objections au projet de refus de rente d'invalidité ayant été totalement ignorées, et d'une constatation incomplète et inexacte des faits pertinents. Elle reproche par ailleurs à l'intimé d'avoir omis d'examiner son droit à un reclassement professionnel, la poursuite de son activité indépendante étant médicalement exclue.

C. Invité à se prononcer sur le recours, l'office AI a requis lite pendente des précisions auprès des Drs L. et R. dans le but de réparer le vice de forme commis, et propose, en se fondant sur les rapports médicaux de ces deux spécialistes des 22 et 27 septembre 2010, et sur l'avis médical du 6 octobre 2010 du Dr K., médecin au Service médical régional AI (SMR), le rejet du recours.

D. Informé par la Cour de céans que celle-ci envisageait d'examiner les mesures d'instruction mises en œuvre par l'office AI et convié à faire part de ses observations, la recourante s'est contentée de relever que l'aveu par l'intimé du déni de justice commis devait conduire à l'admission du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux le recours est recevable.

Depuis le 1er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art. 47, 83 OJN).

2. a) Selon l'article 57a al.1 LAI, au moyen d'un préavis, l'office AI communique à l'assuré toute décision finale qu'il entend prendre au sujet d'une demande de prestations ou au sujet de la suppression ou de la réduction d'une prestation déjà allouée. L'assuré a le droit d'être entendu, conformément à l'article 42 LPGA.

L’article 74 al.2 RAI précise que la motivation de la décision tient compte des observations qui ont été faites par les parties sur le préavis, pour autant qu’elles portent sur des points déterminants. Cette règle se base sur la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances précédant l’entrée en vigueur de la LPGA. En effet, selon cette jurisprudence, l’office AI ne doit pas se borner à prendre note des objections soulevées par l’assuré et à les examiner, mais il doit indiquer, dans sa décision de rejet, les motifs pour lesquels il n’admet pas ces objections ou n’en tient pas compte (ATF 124 V 180 p. 183 cons.2b). Ainsi, le Tribunal fédéral a considéré qu’en rendant une décision identique mot pour mot au projet de décision, l’office AI avait purement et simplement ignoré les moyens soulevés par l’assuré lors d’un entretien téléphonique et avait donc violé son droit d’être entendu (arrêt du TF du 27.01.2006 [I 658/04]).

b) En l'espèce, dans le cadre de la procédure d'audition préalable, la recourante avait déposé un rapport médical du Dr L. du 17 mai 2010 faisant état d'une atteinte au niveau de la gestion de l'équilibre. Or, comme en atteste la motivation de la décision attaquée, qui reprend mot pour mot le projet de décision du 21 avril 2010, et comme l'admet l'office AI, ce rapport médical a été totalement ignoré, en violation du droit d'être entendue de l'assurée. Cela étant, force est de constater que, dans le cas particulier, cette violation a été réparée par l'intimé qui, à l'occasion de ses observations sur le recours de l'intéressée, a examiné les objections soulevées et indiqué les raisons pour lesquelles les troubles de l'équilibre invoqués ne pouvaient pas être pris en compte. Dans la mesure où l'intimé dispose, jusqu'à l'envoi de son préavis à l'autorité de recours, de la possibilité de reconsidérer une décision contre laquelle un recours a été formé (art. 53 al. 3 LPGA), il faut également lui reconnaître le pouvoir de réparer, dans ce même laps de temps, une informalité commise dans la procédure d'audition préalable.

3. a) La faculté pour l'administration de revenir jusqu'à l'envoi de son préavis sur sa décision (art. 53 al. 3 LPGA) a pour conséquence que, de fait, le droit fédéral n'exclut pas nécessairement la mise en œuvre par celle-ci de mesures d'instruction lite pendente. Pour répondre à la question de savoir quels sont les actes encore admissibles à ce stade de la procédure, il convient d'examiner l'importance que revêt l'acte pour la solution du litige et le temps nécessaire pour y procéder. Des mesures d'instruction portant sur des aspects ponctuels, tels que le fait de requérir une attestation ou un certificat, ou de demander des précisions à un médecin ou à une autre personne susceptible de fournir des renseignements sont en règle générale admissibles; tel n'est en revanche pas le cas de la mise en œuvre d'une expertise médicale ou d'une mesure d'instruction similaire, compte tenu de leur portée sur l'état de fait à juger. Eu égard au temps nécessaire à l'administration d'un tel moyen de preuve, on ne saurait par ailleurs parler d'un acte justifié par des motifs liés à l'économie de procédure, ce d'autant qu'une décision de renvoi, qui a l'avantage de pouvoir être rendue rapidement, permet de créer une situation claire sur le plan procédural (arrêt du TF du 31.12.2010 [9C_403/2010] cons.3.2).

b) En l'espèce, en sollicitant, lite pendente, des Drs L. et R. des précisions sur des aspects médicaux signalés dans leurs précédents rapports et invoqués par l'assurée dans la procédure d'audition préalable, l'intimé n'a pas procédé à des mesures d'instruction inadmissibles qu'il y aurait lieu d'écarter. Le fait que la recourante ait délibérément renoncé à commenter ces nouvelles pièces médicales ne fait pas obstacle à leur examen en procédure de recours, au même titre que l'ensemble des autres preuves à disposition.

4. a) Selon l'article 4 al. 1 LAI, l'invalidité peut résulter d'une infirmité congénitale, d'une maladie ou d'un accident. L'article 8 LPGA mentionne qu'est réputée invalidité l'incapacité de gain totale ou partielle qui est présumée permanente ou de longue durée. Est réputée incapacité de travail toute perte, totale ou partielle, de l'aptitude de l'assuré à accomplir dans sa profession ou son domaine d'activité le travail qui peut raisonnablement être exigé de lui, si cette perte résulte d'une atteinte à sa santé physique, mentale ou psychique. En cas d'incapacité de travail de longue durée, l'activité qui peut être exigée de lui peut aussi relever d'une autre profession ou d'un autre domaine d'activité (art. 6 LPGA). En vertu de l'article 7 LPGA, est réputée incapacité de gain toute diminution de l'ensemble ou d'une partie des possibilités de gain de l'assuré sur un marché du travail équilibré dans son domaine d'activité, si cette diminution résulte d'une atteinte à sa santé physique, mentale ou psychique et qu'elle persiste après les traitements et les mesures de réadaptation exigibles. L'assuré a droit à une rente s'il est invalide à 40 % au moins, la rente étant échelonnée selon le taux d'invalidité. Une invalidité de 40 % au moins donne droit à un quart de rente, une invalidité de 50 % au moins à une demi-rente, une invalidité de 60 % au moins à trois-quarts de rente et une invalidité de 70 % au moins à une rente entière (art. 28 al. 2 LAI).

b) Si l'invalidité est une notion juridique fondée sur des éléments d'ordre essentiellement économique, il ne convient pas moins d'examiner d'abord l'incapacité de travail telle qu'elle a été fixée par les médecins. En effet, pour pouvoir calculer le degré d'invalidité, l'administration, ou le juge s'il y a eu recours, a besoin de renseignements que seul le médecin est à même de lui fournir. La tâche de ce dernier consiste à porter un jugement sur l'état de santé et à indiquer dans quelle mesure et pour quelles activités l'assuré est capable ou incapable de travailler. En outre, les données fournies par le médecin constituent un élément utile pour déterminer quels travaux on peut encore, raisonnablement, exiger de l'assuré (ATF 125 V 256 cons. 4, 115 V 133 cons. 2, 114 V 310 cons. 3c, 105 V 156 cons. 1; arrêt du TF du 29.06.2007 [I 312/06] cons. 2.3).

c) En présence d'avis médicaux contradictoires, le juge doit apprécier l'ensemble des preuves à disposition et indiquer les motifs pour lesquels il se fonde sur une appréciation plutôt que sur une autre. A cet égard, l'élément décisif pour apprécier la valeur probante d'une pièce médicale n'est en principe ni son origine, ni sa désignation sous la forme d'un rapport ou d'une expertise, mais bel et bien son contenu. Il importe, pour conférer pleine valeur probante à un rapport médical, que les points litigieux importants aient fait l'objet d'une étude circonstanciée, que le rapport se fonde sur des examens complets, qu'il prenne également en considération les plaintes exprimées par la personne examinée, qu'il ait été établi en pleine connaissance de l'anamnèse, que la description du contexte médical et l'appréciation de la situation médicale soient claires et enfin que les conclusions de l'expert soient dûment motivées (ATF 125 V 351 cons. 3a, 122 V 157 cons. 1c; RAMA 1996 no U 256, p. 215 cons. 4).

d) En matière d'appréciation des preuves, le juge doit examiner objectivement tous les documents à disposition, quelle que soit leur provenance, puis décider s'ils permettent de porter un jugement valable sur le droit litigieux. Il ne peut écarter un rapport médical au seul motif qu'il est établi par le médecin interne d'un assureur social, respectivement par le médecin traitant (ou l'expert privé) de la personne assurée, sans examiner autrement sa valeur probante. Le Tribunal fédéral a précisé que lorsqu'une décision administrative s'appuie exclusivement sur l'appréciation d'un médecin interne à l'assureur social et que l'avis d'un médecin traitant ou d'un expert privé auquel on peut également attribuer un caractère probant laisse subsister des doutes suffisants quant à la fiabilité et la pertinence de cette appréciation, la cause ne saurait être tranchée en se fondant sur l'un ou sur l'autre de ces avis et il y a lieu de mettre en œuvre une expertise par un médecin indépendant selon la procédure de l'article 44 LPGA ou une expertise judiciaire (ATF 135 V 465 cons. 4; arrêts du TF des 30.11.2010 [8C_149/2010] cons. 5, 13.09.2010 [8C_85/2010] cons. 6.1 et la référence citée).

5. En l'espèce, selon le rapport de juillet 2009 du Dr R., ophtalmologue, la recourante présente une cécité totale de l'œil gauche secondaire à une atrophie optique, des opacités vitréennes droites, ainsi qu'une hypermétropie droite et une presbytie débutantes. Ce médecin a précisé que la perte de la vision binoculaire constituait un handicap dans l'activité indépendante exercée par l'assurée mais que même s'il est possible que celle-ci ne reprenne jamais cette activité, "sa situation monoculaire devrait lui permettre de travailler à 100 %, pour autant que les demandes visuelles ne soient pas trop importantes". De son côté, après avoir relevé que l'activité artistique de sa patiente ne pouvait plus être accomplie de manière idoine, le Dr L., spécialiste ORL, a indiqué que "l'atteinte secondaire induite au niveau de l'équilibre ne permet(tait) actuellement pas une réinsertion professionnelle autre" (certificat médical du 17.05.2010). Invité par l'intimé à fournir certaines précisions à ce sujet, le Dr L. a expliqué qu'il avait mentionné la présence de troubles de l'équilibre en raison de l'atteinte des voies visuelles induisant un manque d'information au niveau des noyaux vestibulaires centraux. Il a ajouté que dans son quotidien, la patiente se plaignait de troubles de l'équilibre sous la forme d'une mauvaise adaptation à l'environnement suivant la luminosité ou suivant la focalisation des objets qu'elle regarde (rapport du 27.09.2010). A cet égard, le Dr R. a précisé que la perte de la vision stéréoscopique gênait effectivement les patients, notamment lors de la déambulation (trottoir, inégalités du terrain, marches d'escalier), mais que la majorité du temps, ils s'habituaient à leur handicap visuel et ne présentaient habituellement pas de trouble de l'équilibre ou de vertiges occasionné par cette situation monoculaire et que, dans le cas particulier, la recourante ne lui avait pas signalé de tels problèmes (rapport du 24.09.2010). En ce qui concerne les activités exigibles, ce médecin a précisé que :

" Tout travail qui nécessite une grande précision peut être potentiellement gêné par la présence des myodésopsies et par la situation monoculaire. Cependant la conduite d'un véhicule automobile ne devrait pas poser de problème. Concernant un travail sur écran d'ordinateur, tout dépend des patients : en effet, pour certains, la gêne visuel occasionnée par les myodésopsies disparaît lentement avec le temps (phénomène d'habituation), alors que pour d'autres le phénomène persiste et fait même parfois l'objet d'une "fixation". Dans ce dernier cas, il est évident que les plaintes des patients ainsi que leur rendement au travail en sont affectés."

La recourante ne conteste ni les diagnostics posés ni l'entière capacité de travail qui lui est reconnue dans une activité adaptée, étant admis que la poursuite de l'activité de peintre sur porcelaine n'est pas compatible avec les limitations décrites. Elle reproche en revanche à l'intimé de ne pas s'être prononcé sur la question d'éventuelles mesures de réadaptation professionnelle, compte tenu du principe de la subsidiarité de la rente, et conclut à l'octroi d'un reclassement dans une nouvelle profession au sens de l'article 17 LAI.

6. a) Dans le domaine de l'assurance-invalidité, on applique de manière générale le principe selon lequel un invalide doit, avant de requérir des prestations, entreprendre de son propre chef tout ce qu'on peut raisonnablement attendre de lui, pour atténuer le mieux possible les conséquences de son invalidité; c'est pourquoi un assuré n'a pas droit à une rente lorsqu'il serait en mesure, au besoin en changeant de profession, d'obtenir un revenu excluant une invalidité ouvrant droit à une rente. La réadaptation par soi-même est un aspect de l'obligation de diminuer le dommage et prime aussi bien le droit à une rente que celui à des mesures de réadaptation. L'obligation de diminuer le dommage s'applique aux aspects de la vie les plus variés. Toutefois, le point de savoir si une mesure peut être exigée d'un assuré doit être examiné au regard de l'ensemble des circonstances objectives et subjectives du cas concret (ATF 113 V 22 cons. 4a et les références). Par circonstances subjectives, il faut entendre en premier lieu l'importance de la capacité résiduelle de travail ainsi que les facteurs personnels tels que l'âge, la situation professionnelle concrète ou encore l'attachement au lieu de domicile. Parmi les circonstances objectives doivent notamment être pris en compte l'existence d'un marché du travail équilibré et la durée prévisible des rapports de travail (arrêt du Tribunal fédéral du 15.03.2012 destiné à être publié aux ATF [9C_540/2011] cons.3.2 et les références.

Est réputé invalide au sens de l'article 17 LAI celui qui n'est pas suffisamment réadapté, l'activité lucrative exercée jusque-là n'étant plus raisonnablement exigible ou ne l'étant plus que partiellement en raison de la forme et de la gravité de l'atteinte à la santé. Le seuil minimum fixé par la jurisprudence pour ouvrir le droit à une mesure de reclassement est une diminution de la capacité de gain de 20 % environ (ATF 124 V 108 cons. 2b et les références).

b) En l'espèce, l'abandon par la recourante de son activité indépendante au profit d'une activité salariée est pleinement exigible. D'une part, elle a une capacité totale dans une activité adaptée à son handicap et, au moment de la décision litigieuse, elle n'avait pas atteint l'âge à partir duquel la jurisprudence considère généralement qu'il n'existe plus de possibilité réaliste de mise en valeur de la capacité résiduelle de travail sur un marche de l'emploi supposé équilibré (arrêt du TF du 27.05.2010 [9C_835/2009] cons.4.2 et les références). D'autre part, compte tenu du large éventail d'activités simples et répétitives dans les secteurs de la production et des services n'impliquant pas de formation autre qu'une mise au courant initiale (arrêt du TF du 22.06.2010 [9C_1035/2009] cons. 4.2.4, in SVR 2011 IV n° 6, p. 18), il n'est de loin pas illusoire ou irréaliste d'admettre qu'il existe un nombre significatif de métiers pouvant être exercés par une personne affectée d'une vision monoculaire (arrêt du TF du 10.05.2002 [I 481/01] cons. 4b). Il est de surcroît patent que les perspectives de revenu offertes par un changement d'activité par rapport aux pertes que l'entreprise de la recourante a dégagées en 2006 (8'942 francs) et 2007 (3'010 francs) et au bénéfice retiré en 2008 (320 francs), sont nettement plus élevées. Selon l'Enquête suisse sur la structure des salaires (ESS) publiée par l'OFS, le salaire mensuel de référence auquel pouvaient prétendre les femmes dans une activité simple et répétitive, 13e salaire compris, s'élevait à 4'116 francs en 2008 et à 4'225 francs en 2010 (Tableau TA1). Dans la mesure où, depuis qu'elle a exercé comme peintre sur porcelaine indépendante, l'assurée s'est contentée de revenus modestes et où aucun indice concret ne permet d'admettre que, sans invalidité, elle aurait cherché à augmenter ses revenus et opté pour une activité dépendante, on ne saurait s'écarter des derniers revenus réalisés par celle-ci pour fixer le revenu sans invalidité (ATF 125 V 146 p. 157 cons. 5c/bb et les arrêts cités). Or, il résulte d'emblée de la comparaison des revenus avec et sans invalidité que la recourante ne subit pas de perte de gain susceptible d'ouvrir droit à des prestations (reclassement professionnel ou rente).

7. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Vu le sort de la cause, il y a lieu de mettre les frais à la charge de la recourante, qui n'a, par ailleurs, pas droit à des dépens.

**Par ces motifs,

LA Cour DE DROIT PUBLIC**

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge de la recourante les frais de la présente procédure par 360 francs, montant compensé par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 26 avril 2012

Art. 57a1 LAI

Préavis

1 Au moyen d’un préavis, l’office AI communique à l’assuré toute décision finale qu’il entend prendre au sujet d’une demande de prestations ou au sujet de la suppression ou de la réduction d’une prestation déjà allouée. L’assuré a le droit d’être entendu, conformément à l’art. 42 LPGA2.

2 Lorsque la décision prévue touche l’obligation d’un autre assureur d’allouer des prestations, l’office AI entend celui-ci avant de rendre une décision.

1 Introduit par le ch. I de la LF du 16 déc. 2005, en vigueur depuis le 1er juillet 2006 (RO 2006 2003; FF 2005 2899).

2 RS 830.1

Art. 741RAI

Prononcé de l'office AI

1 L’instruction de la demande achevée, l’office AI se prononce sur la demande de prestations.

2 La motivation tient compte des observations qui ont été faites par les parties sur le préavis, pour autant qu’elles portent sur des points déterminants.2

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de l’O du 15 juin 1992, en vigueur depuis le 1er juillet 1992 (RO 1992 1251).

2 Introduit par le ch. I de l’O du 26 avril 2006, en vigueur depuis le 1er juillet 2006 (RO 2006 2007).

Art. 53 LPGA

Révision et reconsidération

1 Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l’assuré ou l’assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.

2 L’assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu’elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable.

3 Jusqu’à l’envoi de son préavis à l’autorité de recours, l’assureur peut reconsidérer une décision ou une décision sur opposition contre laquelle un recours a été formé.