Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2010.166
Autorité: CDP
Date décision: 17.06.2011
Publié le: 31.08.2011
Revue juridique:
Titre: Restitution de prestations touchées indûment.
Résumé:
L'obligation de restituer suppose que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision par laquelle les prestations en cause ont été allouées.
Articles de loi:
Art. 95 al. 1 LACI Art. 25 LPGA
A. Y., de nationalité suisse, s'est inscrit en tant que demandeur d'emploi à l'office régional de placement du littoral neuchâtelois (ORP) le 2 août 2007, demandant des indemnités de chômage dès cette date. Par décision du 5 décembre 2007, confirmée sur opposition le 4 juin 2008, la Caisse de chômage UNIA a nié le droit aux indemnités, motif pris qu'il ne remplissait pas les conditions relatives à la période de cotisation, dans la mesure où, durant le délai-cadre, il avait étudié (jusqu'en juin 2006) et travaillé (de septembre 2005 à juillet 2007) en Hongrie mais pas en Suisse, juste avant de tomber au chômage, comme cela est exigé pour les ressortissants suisses qui rentrent au pays après un séjour dans un pays de l'UE/AELE.
L'assuré s'est inscrit derechef le 5 décembre 2007 à la Caisse de chômage UNIA, qui a soumis le cas à la direction juridique du service de l'emploi (DJSE). Constatant que, selon une attestation de l'employeur du 9 avril 2008, émanant d'un dénommé S., l'assuré avait travaillé pour ce dernier les 3 et 4 décembre 2007, la DJSE a demandé des explications à ce sujet à l'assuré ainsi qu'à l'employeur. Il en est ressorti que l'assuré avait prétendument travaillé ces deux jours comme employé agricole dans le cadre d'un remplacement, et qu'une rémunération aurait été payée de main à main, sans annonce aux organes des assurances sociales.
Dans l'attente du versement de prestations de l'assurance-chômage, Y. a bénéficié des prestations de l'Office de l'aide sociale de la Ville de [...]. Le 7 septembre 2007, l'assuré a signé en faveur dudit office un document intitulé "Déclaration avec procuration et mandat d'encaissement", à teneur duquel il consentait à ce que les indemnités de chômage qui lui étaient destinées soient versées directement sur le compte postal de l'office. Ce document a été adressé à la Caisse de chômage UNIA.
Sur la base de ces éléments, en particulier de l'attestation d'employeur du 9 avril 2008, la caisse a décidé de verser les prestations de l'assurance-chômage pour les mois de décembre 2007 à mars 2008 directement à l'Office de l'aide sociale. A réception desdites indemnités, l'office a procédé à un décompte de l'aide versée. Il a conservé une partie des prestations de chômage en remboursement de l'aide versée à titre d'avance (CHF 4'000.80) et a restitué le solde à l'assuré, soit 4'732.50 francs au 28 avril 2008. Par courrier du 25 avril 2008, l'Office de l'aide social a mis un terme à cet arrangement.
Par décision du 9 septembre 2008, la DJSE a nié le droit aux indemnités de chômage, étant donné qu'il n'était pas prouvé que l'assuré avait perçu un salaire pour la période du 3 au 4 décembre 2007 (c'est-à-dire occupé un emploi) de sorte que la condition posée, pour le droit à l'indemnité, de l'exercice d'une activité soumise à cotisation juste avant de tomber au chômage n'était pas remplie. Sur opposition de l'assuré, la DJSE a confirmé sa position par décision du 7 novembre 2008. Saisi d'un recours contre cette décision, le Tribunal administratif l'a rejeté par arrêt du 30 novembre 2009.
Le 8 octobre 2008, la Caisse de chômage UNIA a adressé à l'Office de l'aide sociale de la Ville de [...] une demande de restitution de prestations pour un montant de 8'733.50 francs. Ce prononcé a été confirmé sur opposition le 22 février 2010.
Par courrier du 19 mars 2010, l'Office de l'aide sociale a informé la Caisse de chômage UNIA qu'une partie des indemnités de chômage qu'il avait conservées à titre de remboursement de l'aide seraient remboursées à hauteur de 4'000.80 francs. Le solde des indemnités de chômage ayant été reversées en avril 2008 à Y., l'office a en revanche déclaré ne pas pouvoir les rembourser.
B. La caisse de chômage UNIA a transmis ce courrier au Tribunal administratif comme objet de sa compétence. Invité par ledit tribunal à préciser si ce courrier devait être considéré comme un recours contre la décision sur opposition du 22 février 2010, la Ville de [...] a confirmé qu'elle recourait contre la décision de restitution en tant qu'elle devait restituer 4'732.50 francs. Elle a par ailleurs complété son recours, en soutenant que l'accord du 7 septembre 2007 ne devait pas être assimilé à une cession de la créance au sens des articles 164 ss CO et que l'Office de l'aide sociale, qui n'est pas titulaire de la créance, n'était ainsi pas tenu à restitution.
C. Dans ses observations du 7 juillet 2010, la Caisse de chômage UNIA conclut au rejet du recours.
D. Y. ne s'est pas déterminé.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. a) Interjeté en temps utile et dans les formes légales, le recours est recevable.
b) Depuis le 1er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art. 47, 83 OJN).
2. a) En vertu de l'article 25 al. 1 LPGA, auquel renvoie l'article 95 al. 1 LACI, les prestations indûment touchées doivent être restituées. Selon la jurisprudence, les principes régissant la restitution de prestations indûment perçues, applicables avant l'entrée en vigueur de la LPGA, le 1er janvier 2003, sont également applicables sous l'empire de cette loi (ATF 130 V 318 cons. 5.2). D'après cette jurisprudence rendue à propos de l'article 47 al. 1 LAVS (en vigueur jusqu'au 31.12.2002), dont le Tribunal fédéral a jugé qu'elle s'appliquait par analogie à la restitution d'indemnités indûment perçues dans l'assurance-chômage (ATF 122 V 367 cons. 3, 110 V 176 cons. 2a et les références), l'obligation de restituer suppose que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 129 V 110 cons. 1.1, 126 V 23 cons. 4b, 122 V 19, p. 21 cons. 3a).
La reconsidération et la révision sont désormais explicitement réglées à l'article 53 LPGA qui codifie la jurisprudence antérieure à son entrée en vigueur : selon un principe général du droit des assurances sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit manifestement erronée et que sa rectification revête une importance notable. En outre, par analogie avec la révision des décisions rendues par les autorités judiciaires, l'administration est tenue de procéder à la révision d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts subséquemment des faits nouveaux importants ou de nouveaux moyens de preuve, qui ne pouvaient être produits auparavant, susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (révision procédurale; cf. SVR 2004 ALV no 14, p. 43 cons. 3; ATF 127 V 466, p. 469 cons. 2c).
b) L'assuré a droit à l'indemnité de chômage si, entres autres conditions, il remplit les conditions relatives à la période de cotisation (art. 8 al. 1 let. e LACI). Selon l'article 14 alinéa 1 LACI, celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9 al. 3 LACI), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation. Cette disposition se rapporte à l'obligation de cotiser et implique donc, par principe, l'exercice d'une activité soumise à cotisation en Suisse (ATF 128 V 182, p. 186 cons. 3b). Sont en outre applicables en l'espèce l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part et la Communauté européenne et ses Etats membres d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), ainsi que les règlements auxquels il fait référence, soit en particulier le règlement (CEE) no 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (ci-après : règlement no 1408/71), ainsi que le règlement (CEE) no 574/72 du Conseil du 21 mars 1972 fixant les modalités d'application du règlement (CEE) no 1408/71.
En vertu de cette réglementation (cf. en particulier art. 67 du règlement no 1408/71) et de la jurisprudence, les ressortissants suisses qui rentrent au pays après un séjour dans un pays de l'UE/AELA et qui prétendent des indemnités de chômage en Suisse, devront préalablement avoir occupé un emploi assujetti à cotisations en Suisse avant de pouvoir, au besoin, se prévaloir des périodes d'assurance accomplies à l'étranger (arrêt du TF du 08.02.2006 [C226/04], partiellement publié aux ATF 132 V 196, et arrêt du TF du 26.07.2005 [C57/05], cons. 5).
3. En l'espèce, il convient de contrôler d'office (art. 43 LPJA) si la caisse était fondée à demander au recourant la restitution des indemnités de chômage versées à tort. En vertu de la jurisprudence du Tribunal fédéral, cela conduit tout d'abord à examiner si sont réunies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision par laquelle les prestations en cause ont été allouées (cf. cons. 2a in fine ci-dessus).
Le seul fait que la DJSE ait nié le droit aux indemnités de chômage postérieurement au paiement des indemnités journalières ne permet pas de conclure que ce paiement résulte d'une décision (matérielle) manifestement erronée. Encore faut-il que les éléments que la caisse avait au dossier, au moment où elle a octroyé les indemnités de chômage litigieuses, lui permettent d'aboutir à la conclusion que l'assuré n'y avait manifestement pas droit (arrêt du TF du 07.11.2006 [C_269/05] cons. 5, 126 V 399). Or de tels éléments faisaient en l'occurrence défaut car, le 14 avril 2008, date du versement des indemnités en cause, la caisse était informée, d'une part, que l'assuré avait travaillé de septembre 2005 à juillet 2007 durant le délai-cadre en Hongrie (cf. formulaire E 301 des autorités hongroises daté du 30.03.2008) et que, d'autre part, il avait travaillé en Suisse les 3 et 4 décembre 2007 (cf. attestation d'employeur du 09.04.2008), soit qu'il remplissait prima facie les conditions des articles 9 al. 3 LACI et 67 du règlement no 1408/71. Certes, l'indigence des informations transmises par l'employeur suisse était de nature à faire naître un doute sur l'existence de cet emploi, ce qui a d'ailleurs conduit la direction juridique à procéder à quelques vérifications auprès de l'employeur et de l'assuré. On ne saurait toutefois considérer que l'absence de curiosité de la caisse, qui a versé les indemnités sans instruction complémentaire, constitue une violation manifeste du principe inquisitoire. Le versement initial des indemnités de chômage par la Caisse de chômage UNIA ne présentait donc pas de caractère manifestement erroné.
Les conditions d'une révision procédurale ne sont en outre pas davantage remplies. Il est en effet ressorti de l'instruction accomplie par la DJSE que l'assuré avait prétendument travaillé ces deux jours comme employé agricole dans le cadre d'un remplacement, et qu'une rémunération aurait été payée de main à main, sans annonce aux organes des assurances sociales. Sur la base de ces informations, la Cour de céans a considéré que l'existence d'une activité soumise à cotisation, les 3 et 4 décembre 2007, n'était pas établie au degré de la vraisemblance requis. De tels éléments ne constituent toutefois pas à proprement parler de faits nouveaux importants ou de nouveaux moyens de preuve, qui ne pouvaient être produits auparavant.
Les conditions mises à la reconsidération ou à la révision procédurale d'une décision passée en force n'étant pas données, la restitution des indemnités versées ne peut pas être exigée, si bien que le recours doit être admis, sans qu'il soit nécessaire d'examiner le bien-fondé des autres arguments présentés par le recourant, notamment la nature de l'accord passé entre l'Office de l'aide sociale et l'assuré.
La décision du 8 octobre 2008 et la décision sur opposition du 22 février 2010 de la Caisse de chômage UNIA doivent dès lors être annulées.
4. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a LPGA). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 48 LPJA, par renvoi de l'art. 61 LPGA).
**Par ces motifs,
LA Cour de droit public**
1. Admet le recours.
2. Annule la décision du 8 octobre 2008 et la décision sur opposition du 22 février 2010 de la Caisse de chômage UNIA.
3. Statue sans frais et sans dépens.
Neuchâtel, le 17 juin 2011
Art. 25 LPGA
1 Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l’intéressé était de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une situation difficile.
2 Le droit de demander la restitution s’éteint un an après le moment où l’institution d’assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. Si la créance naît d’un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant.
3 Le remboursement de cotisations payées en trop peut être demandé. Le droit s’éteint une année après que le cotisant a eu connaissance de ses paiements trop élevés, mais au plus tard cinq ans après la fin de l’année civile au cours de laquelle les cotisations ont été payées.
Art. 951 LACI
1 La demande de restitution est régie par l’art. 25 LPGA2, à l’exception des cas relevant des art. 55 et 59 *c * bis, al. 4. 3
1bis L’assuré qui a touché des indemnités de chômage et perçoit ensuite, pour la même période, une rente ou des indemnités journalières au titre de l’assurance-invalidité, de la prévoyance professionnelle, de la loi du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain4, de l’assurance militaire, de l’assurance-accidents obligatoire, de l’assurance-maladie ou des allocations familiales légales, est tenu de rembourser les indemnités journalières versées par l’assurance-chômage au cours de cette période.5 En dérogation à l’art. 25, al. 1, LPGA, la somme à restituer se limite à la somme des prestations versées pour la même période par ces institutions.6
1ter Si une caisse a fourni des prestations financières pour des mesures de reconversion, de perfectionnement ou d’intégration qui auraient dû être versées par une autre assurance sociale, elle demande la restitution de ses prestations à cette assurance.7
2 La caisse exige de l’employeur la restitution de l’indemnité allouée en cas de réduction de l’horaire de travail ou d’intempéries quand cette indemnité a été versée à tort. Lorsque l’employeur est responsable de l’erreur, il ne peut exiger de ses travailleurs le remboursement de l’indemnité.
3 Le cas échéant, la caisse soumet sa demande de remise à l’autorité cantonale pour décision.
1 Nouvelle teneur selon le ch. 16 de l’annexe à la LF du 6 oct. 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales, en vigueur depuis le 1er janv. 2003 (RO 2002 3371; FF 1991 II 181 888, ** 1994** V 897, ** 1999** 4168).
2 RS 830.1
3 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 19 mars 2010, en vigueur depuis le 1er avril 2011 (RO 2011 1167; FF 2008 7029).
4 RS 834.1
5 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 19 mars 2010, en vigueur depuis le 1er avril 2011 (RO 2011 1167; FF 2008 7029).
6 Introduit par le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juillet 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).
7 Introduit par le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juillet 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).