Qualité pour recourir, non reconnue en cas d'"action populaire".

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N° dossier: CDP.2010.12

Autorité: CDP

Date décision: 04.12.2012

Publié le: 13.12.2012

Revue juridique:

Titre: Qualité pour recourir, non reconnue en cas d'"action populaire".

Résumé:

Lorsque le recourant invoque des prescriptions protégeant exclusivement l'intérêt général, la qualité pour s'opposer ou recourir dépend de l'existence, dans le cas concret, d'un intérêt véritablement prépondérant par rapport à celui de tout un chacun à remettre en cause le projet attaqué ou, en d'autres termes, de l'existence d'un préjudice porté de manière immédiate à sa situation personnelle.

Articles de loi:

Art. 32 litt. a LPJA

A. X. est propriétaire - unique et ou en main commune (société simple) - des articles [a], [b] et [c] du cadastre de [...], immeubles qui cernent l'article [d] du même cadastre, propriété des époux Y. L'article [d] est au bénéfice d'une servitude de droit de passage à pied ou pour tous véhicules, grevant l'article [a]. Les fonds dominants [b] et [c] sont au bénéfice d'une même servitude, grevant l'article [d]. X. et les époux Y. ont été opposés dans différentes procédures, notamment au niveau civil, en relation avec les parcelles concernées.

Le 14 avril 2008, le Conseil communal de [...] (ci-après: le conseil communal) a adopté un arrêté concernant la circulation routière affectant les parcelles précitées et stipulant que la circulation et l'accès par le chemin de [...] à celles-ci étaient réglementés selon le plan intitulé "Nouvel accès par chemin de [...]" du 10 février 2004. Cet arrêté a été approuvé par l'ingénieur cantonal le 17 avril 2008, puis dûment publié à la Feuille officielle le 25 avril 2008 et n'a pas été frappé de recours. Le 3 décembre 2008, le conseil communal a adopté un nouvel arrêté concernant la circulation routière sur les mêmes parcelles et complétant celui du 14 avril 2008 en précisant : "L'accès aux places précitées est interdit depuis la rue de [...], à l'exception des immeubles no [...] et [...], rue de [...], par les articles [a] et [d] du cadastre de [...] (signal no 2.01 OSR "interdiction générale de circuler" avec plaque complémentaires "excepté immeubles [...] et [...], rue de [...]")". Cet arrêté a été approuvé par l'ingénieur cantonal le 9 décembre 2008 et publié à la Feuille officielle le 12 décembre 2008.

Par décision du 24 novembre 2009, le conseiller d'Etat chef du Département de la gestion du territoire a rejeté le recours déposé par X. contre l'arrêté du 3 décembre 2008. Selon cette décision, l'arrêté litigieux réglait la question de l'accès, défini comme "la voie qui permet d'entrer" et non la question de la sortie des parcelles litigieuses, qui n'avait jamais été envisagée ni par le conseil communal ni par le service chargé de sanctionner les arrêtés communaux. Faisant sienne une analyse du Tribunal civil du district de Neuchâtel dans son jugement du 15 décembre 2008, l'autorité a constaté que "l'arrêté du 18 [recte: 14] avril 2008 portait indéniablement atteinte au droit de passage, de sorte qu'il se devait d'être corrigé par l'arrêté du 3 décembre 2008". Au demeurant, l'accès aux places privées concernées par la rue de [...] ne présentait pas la dangerosité alléguée par le recourant, l'inspecteur de la signalisation routière ne s'étant prononcé que sur l'absence de garanties de sécurité nécessaire quant à la sortie. L'arrêté querellé s'avérait dès lors conforme à la loi et assurait l'exercice du droit de passage, de sorte que sa validité devait être confirmée.

B. X. recourt le 18 janvier 2010 devant le Tribunal administratif contre la décision du Département de la gestion du territoire, en concluant à son annulation ainsi qu'à l'annulation de l'arrêté du Conseil communal de [...] du 3 décembre 2008 en matière de circulation routière, sous suite de frais et dépens. Il invoque une violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation au sens de l'article 33 let. a LPJA. La décision attaquée constate que seule l'entrée par le chemin de [...] est autorisée, à titre d'exception, pour les nos [...] et [...], par l'arrêté litigieux alors que, selon le recourant, la sortie l'est également. Il y voit une constatation erronée des faits. L'arrêté du 14 février 2008, qui interdit toute entrée et sortie par la rue de [...], est fondé sur l'article 3 LCR en raison de la situation dangereuse à cet endroit. L'arrêté du 3 décembre 2008, autorisant dès lors l'entrée et la sortie par cette rue, est en contradiction avec l'obligation de sécurité et viole l'article 3 LCR. Les mesures prises sur la base de cette disposition l'emportent sur les servitudes de droit privé et les justiciables éventuellement lésés peuvent demander compensation mais non s'opposer au fait qu'ils ne peuvent plus, sur la base de l'arrêté du 14 février 2008 contre lequel il n'y a pas eu de recours, passer sur la parcelle [a]. En résumé, le recourant considère que l'arrêté querellé est soit inapplicable si l'on retient qu'il ne permet que d'entrer puisque l'absence de droit de passage en faveur de la parcelle [d] sur les fonds [b] et [c] interdirait toute sortie depuis les immeubles litigieux, soit dangereux s'il autorise la sortie par la rue de [...], en contradiction avec l'article 3 LCR.

C. Le 24 février 2010, le chef du Département de la gestion du territoire, agissant par le Service juridique de l'Etat de Neuchâtel, s'en remet à l'appréciation de l'Autorité de céans, sans formuler d'observations sur le recours. Le même jour, le Conseil communal de [...] renonce également à formuler des observations et maintient sa position.

Interpellé par un courrier du juge instructeur de la Cour de droit public du 30 janvier 2012, les époux Y. ont déposé, le 9 mars 2012, des observations tendant au rejet du recours, sous suite de frais, dépens et honoraires.

D. Les parties se sont encore exprimées, le 2 avril 2012 pour le recourant, le 22 mai 2012 pour les époux Y. et les 23 mars et 30 mai 2012 pour le chef du Département de la gestion du territoire.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable à ce titre.

Depuis le 1er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art. 47, 83 OJN).

2. Tout comme le Tribunal administratif avant elle, la Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN 1996, p. 245 cons. 2, p. 204 cons. 2a). Cet examen porte en particulier sur le point de savoir si c'est à juste titre que l'autorité inférieure est entrée en matière sur le litige dont elle était saisie (arrêt de la CDP du 29.12.2011 [CDP.2011.311] cons. 3). La qualité pour recourir de X. doit donc être examinée. Le recourant se fonde - après avoir interprété l'arrêté du 3 décembre 2008 comme réglant tant l'entrée que la sortie des véhicules depuis et sur la rue de [...] - sur l'article 3 LCR, en raison d'une situation qu'il considère dangereuse à cet endroit.

a) Selon l'article 32 let. a de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La jurisprudence relative à cette disposition reconnaît la qualité pour recourir à celui qui subit les conséquences de la décision attaquée dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, sans que les normes invoquées doivent nécessairement être en relation avec les intérêts protégés. Ainsi, dans le domaine de l'aménagement du territoire par exemple, un voisin peut attaquer un projet de construction en invoquant des dispositions qui sont sans rapport avec la protection des voisins. Il lui suffit de démontrer l'existence d'un intérêt de fait important, économique, matériel ou idéal, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Encore faut-il, cependant, que l'opposant fasse valoir la violation de dispositions du droit public, car le but de la procédure d'autorisation de construire consiste uniquement dans la vérification de la conformité du projet aux dispositions édictées par la collectivité publique en matière de droit des constructions (RJN 1989, p. 322 cons. 2 et les références citées). En outre et surtout afin d'éviter toute action populaire, le voisin n'est pas autorisé à fonder son recours sur des prescriptions protégeant exclusivement l'intérêt général, à moins qu'il ne justifie d'un intérêt privé particulièrement prépondérant à celui de tout autre citoyen (ATF 133 II 4[...] p. 458 cons. 1, 133 II 249 cons. 1.3.1). Tel pourra être le cas, notamment, de dispositions relatives à la protection de la nature et des sites, ainsi qu'à l'écoulement du trafic et à la sécurité de la circulation (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, commentaire ad art. 32 let. a LPJA, p. 140; arrêt non publié du TA du 29.09.2003 [TA.2002.353] cons. 2a ; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, no 1659, p. 697 ; RJN 2002, p. 329 ss; 2001, p. 272 ss; 1993, p. 288; 1989, p. 324 et références citées ; RJN 1995, p. 266, cons. 1b et les références citées). Lorsque de telles dispositions sont invoquées, la qualité pour s'opposer dépend de l'existence, dans le cas concret, d'un intérêt véritablement prépondérant par rapport à celui de tout un chacun à remettre en cause le projet attaqué ou, en d'autres termes, de l'existence d'un préjudice porté de manière immédiate à sa situation personnelle (RJN 2002, p.330).

b) Selon l'article 3 al. 2 LCR, les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale. L'article 2 de la loi d'introduction des prescriptions fédérales sur la circulation routière du 1er octobre 1968 (RSN 761.10) et l'article 1 de l'arrêté d'exécution (RSN 761.100) contiennent une telle délégation. Selon l'article 3 al. 4 LCR, tel qu'en vigueur depuis le 1er janvier 2007, d'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable, notamment pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation ou pour satisfaire à d’autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d’habitation. L'action populaire n'étant pas recevable, il convient d'examiner si le recourant subit bien un préjudice porté de manière immédiate à sa situation personnelle.

c) Le recourant soutient que des considérations de sécurité au sens de l'article 3 LCR avaient présidé à l'adoption de l'arrêté du 14 avril 2008 et que "admettre la réglementation de l'arrêté du 3 décembre 2008 contredirait totalement l'impératif de sécurité qui s'impose à cet endroit". Il considère qu'"une exception à la sécurité n'est pas admissible si une situation locale commande des mesures pour garantir cette même sécurité". Ce faisant, il invoque des prescriptions protégeant exclusivement l'intérêt général, sans indiquer en quoi il disposerait lui-même d'un intérêt digne de protection à ce que la décision soit annulée ou se trouverait touché par la réglementation litigieuse plus que tout autre justiciable, en particulier les autres usagers des lieux. Un intérêt général à une correcte application du droit n'est pas suffisant (arrêt de la CDP du 19.09.2012 [CDP.2010.418] cons. 2c; aussi arrêt du TF du 14.05.2008 [1C_384/2007], cons. 3.4). Pour bénéficier de la qualité pour recourir, le recourant doit en effet retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée, de manière à exclure l'action populaire. Il doit ainsi invoquer des dispositions de droit public susceptibles d'avoir une incidence sur sa situation de fait ou de droit (arrêt de la CDP du 19.09.2012 [CDP.2010.418] cons. 2c). En l'occurrence, la qualité pour recourir du recourant doit être niée au regard de ces critères, faute pour lui d'avancer des arguments dont on déduirait qu'il pourrait se prévaloir d'un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général – à la sécurité du trafic – des autres habitants de la commune ou des alentours et digne de protection au sens de l'article 32 LPJA. En d'autres termes et pour reprendre la formulation jurisprudentielle, les critiques du recourant ne sont pas propres à démontrer l'existence d'une violation à son préjudice des dispositions légales (RJN 2002 p.331).

Il suit de ce qui précède que le Département de la gestion du territoire a admis à tort la qualité pour recourir de X. contre l'arrêté du Conseil communal de [...] du 13 décembre 2008 et qu'il aurait dû déclarer le recours irrecevable – faute d'intérêt digne de protection au sens de l'article 32 let. a LPJA -, sans entrer en matière sur le fond. Etait en effet invoquée une absence de visibilité au niveau de l'accès, entraînant une situation dangereuse, argument tiré de manière générale de l'article 3 LCR. La Cour de droit public doit réformer d'office la décision querellée sur ce point. Le recours du 18 janvier 2010 doit quant à lui être rejeté.

3. Le recours est rejeté, aux frais de son auteur qui n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 47 al. 1 et 48 al. 1 a contrario LPJA).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Réforme d'office la décision du chef du Département de la gestion du territoire du 24 novembre 2009, dont le chiffre 1 est désormais libellé comme suit:

"1. Déclare le recours irrecevable."

2. Rejette le recours du 18 janvier 2010 devant la Cour de droit public.

3. Met les frais de procédure par 770 francs à la charge du recourant, ce montant étant compensé par l'avance de frais opérée.

4. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 4 décembre 2012