Action de droit administratif tendant au versement d'une indemnité suite à la résiliation des rapports de service pour suppression de poste.

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N° dossier: CDP.2008.171

Autorité: CDP

Date décision: 21.03.2013

Publié le: 01.10.2013

Revue juridique: RJN 2013, P.420

Titre: Action de droit administratif tendant au versement d'une indemnité suite à la résiliation des rapports de service pour suppression de poste.

Résumé:

**En cas de suppression de poste, il appartient à l'employeur de prendre toutes les mesures utiles pour offrir à l'intéressé un emploi de nature équivalente dans la fonction publique ou le secteur privé (art. 44 al. 2 LSt) et si cette suppression de poste a pour effet de faire perdre à l'intéressé son statut de titulaire de fonction publique, il a droit à une indemnité (art. 44 al. 3 LSt).

En l'espèce, dans le cadre de l'intégration de la police locale de Y. à la Police cantonale au 1er janvier 2007, le poste du demandeur a été supprimé avec effet au 30 juin 2007 de sorte qu'il n'a pas été transféré à la Police cantonale. Il appartenait dès lors à la défenderesse d'entreprendre les démarches utiles pour offrir au demandeur un poste de travail équivalent. Comme elle n'y est pas parvenue et que le demandeur a ainsi perdu le statut de titulaire de la fonction publique, la défenderesse doit être condamnée à lui verser une indemnité égale à trois mois de traitement.**

Articles de loi:

Art. 58 litt. a LPJA Art. 44 al. 1 LST Art. 44 al. 2 LST Art. 44 al. 3 LST

A. X. a été engagé à la Police locale de la commune de Y. depuis le 1er février 2005, en qualité d'agent, avec le grade d'appointé dès le 1er juillet 2006. Le 6 octobre 2006, le Conseil communal a ordonné avec effet immédiat sa suspension provisoire vu l'ouverture d'une procédure pénale à son encontre pour infraction à l'article 197 du Code pénal suisse (téléchargement et enregistrement de documents ayant comme contenu des actes d'ordre sexuel avec des enfants). Le 27 décembre 2006, ledit Conseil communal a supprimé le poste de X. avec effet au 30 juin 2007.

Le 2 novembre 2006, la commune de Y. et le Département de la justice, de la santé et des finances (ci-après: DJSF ou le département) ont conclu un contrat de prestations concernant la prise en charge de la gestion des activités de police sur le territoire de la commune de Y. Selon l'article 6 de ce contrat, le personnel de la Police communale de Y. est transféré à la Police cantonale sous réserve de l'article 7. Ce dernier prévoit que la Police cantonale n'est tenue d'intégrer dans son corps que les membres aptes à servir dans la police au sens du règlement d'exécution de la loi sur la Police cantonale du 25 mai 2005, sous réserve de l'accomplissement réussi d'une formation complémentaire.

Par courrier du 14 janvier 2008, le DJSF a informé X. du fait qu'il n'était pas envisageable de l'intégrer dans le corps de la Police cantonale dans la mesure où il ne présentait pas le profil requis pour l'exercice de la fonction de policier. Il était fait référence au jugement du Tribunal de police du district de Boudry du 6 juin 2007 retenant la commission d'une faute tombant sous le coup de l'article 197 ch. 3 voire 3 bis CP, le tribunal ayant par ailleurs considéré la culpabilité ainsi que les conséquences négatives des actes de X. comme étant de peu d'importance et l'ayant exempté de toute peine au sens de l'article 52 CP. Ledit courrier rappelle la teneur du règlement d'exécution de la loi sur la police selon lequel l'une des conditions d'aptitude a trait à l'existence d'une bonne réputation et au fait de ne pas avoir encouru de condamnations pénales incompatibles avec l'exercice de la fonction. Le département a encore précisé qu'à cela s'ajoute le fait que des documents professionnels ont été découverts au domicile de X., sur le disque dur de son ordinateur privé, cette dernière circonstance permettant de renforcer l'appréciation selon laquelle il ne présente pas le profil attendu des membres de la police neuchâteloise. Considérant ce courrier comme une décision, X. a interjeté recours contre cette dernière auprès du Tribunal administratif.

Le 10 mars 2008, X. s'est par ailleurs adressé au Conseil communal de Y. Alléguant qu'aucune démarche n'avait été entreprise par cette autorité afin qu'il retrouve un emploi, et qu'en raison de l'annonce de sa non-intégration au sein de la gendarmerie, il avait perdu son statut de fonctionnaire, X. a réclamé une indemnité correspondant à trois mois de traitement, soit 19'050 francs. Il a également requis, du fait qu'il a été engagé en 2005, une indemnité supplémentaire de 2'032 francs, d'où un total de 21'082 francs. Par décision du 28 mars 2008, le Conseil communal a refusé le versement d'une telle indemnité estimant avoir satisfait aux obligations découlant de l'article 44 de la loi sur le statut de la fonction publique (LSt), du 28 juin 1995. Il a par ailleurs précisé que le refus de réengagement de l'Etat de Neuchâtel reposait sur des considérations qui lui étaient étrangères, les conséquences de cette situation incombant à l'Etat de Neuchâtel et non pas à la commune.

B. X. a déféré cette décision au Tribunal administratif. Il a conclu à l'octroi d'indemnités de 19'050 francs avec intérêts à 5 % dès le 1er avril 2008 et de 2'032 francs avec intérêts à 5 % dès le 1er avril 2008, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. Par ailleurs, il a conclu à la jonction de ce dossier à la cause l'opposant au DJSF, à défaut, à la suspension de la présente procédure. Il estime que dès le moment où le Conseil communal a procédé à la suppression de son poste, il ne pouvait se référer uniquement aux dispositions contenues dans le contrat de prestations conclu avec le DJSF le 2 novembre 2006 mais devait entreprendre toutes les démarches utiles au sens de l'article 44 LSt pour lui retrouver un nouveau poste de fonctionnaire. Seul le concours de son conseiller ORP lui a permis d'être placé temporairement dans un poste équivalent au sein de l'administration cantonale. Le Conseil communal est seul responsable du fait qu'il a perdu son statut de fonctionnaire et doit dès lors lui verser les indemnités prévues par la loi. X. estime que le Conseil communal commet par ailleurs une constatation inexacte d'un fait pertinent lorsqu'il prétend que les conditions de son non-engagement dans la gendarmerie lui sont étrangères. Cette autorité était au courant de la procédure pénale engagée et ne pouvait, malgré les considérants du jugement pénal, refuser de tenter de le réintégrer.

C. Dans ses observations, la Commune de Y. a conclu au rejet du recours. Elle estime avoir rempli son obligation découlant de l'article 44 LSt par la signature du contrat de prestations du 2 novembre 2007, la non-intégration de X. à la Police cantonale relevant de motifs propres à l'Etat de Neuchâtel, soit de faits relevant de sa situation personnelle. Elle relève qu'une suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le dossier qui oppose l'intéressé au DJSF est opportune mais qu'il n'en est pas de même de la jonction de causes.

D. L'objet du litige concernant des prestations pécuniaires découlant des rapports de service de l'agent d'une commune, le Tribunal administratif a estimé qu'il ne pouvait être saisi que par la voie de l'action (art. 58 let. a LPJA) et en a informé les parties par courrier du 1er décembre 2009. Par ordonnance du même jour, le Tribunal administratif a prononcé la suspension de la procédure jusqu'à droit connu dans la cause opposant X. au DJSF (TA.2008.54 ; non-intégration au sein de la Police cantonale).

E. Par arrêt du 11 mai 2012, le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé par X. contre le jugement du 25 mars 2011 rendu par la Cour de droit public du Tribunal cantonal – qui a succédé au 1er janvier 2011 au Tribunal administratif – dans la cause l'opposant au DJSF (TA.2008.54). La Haute Cour a ainsi confirmé le refus d'intégrer l'intéressé dans le corps de la Police cantonale. La Cour de droit public a ordonné en conséquent la reprise de la présente procédure le 3 juillet 2012.

F. X. a répliqué, en confirmant les conclusions prises précédemment.

G. La Commune de Y1, qui a succédé à la Commune de Y. avec effet au 1er janvier 2013, a dupliqué. Elle conteste sa qualité pour défendre, considérant que seul l'Etat de Neuchâtel peut être appelé à répondre de la suppression du poste du demandeur. Sur le fond, elle reprend les arguments précédemment invoqués dans la réponse.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Selon l'article 58 let. a LPJA, la Cour de droit public du Tribunal cantonal connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif et portant sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat et des communes, y compris les prestations d'assurances. Selon la jurisprudence et la doctrine, il faut comprendre par prestations pécuniaires des prestations appréciables en argent réclamées à la collectivité publique par un de ses agents ou inversement (RJN 1994 p. 259). L'acte introduit par X. portant sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service doit dès lors être considéré comme une action de droit administratif. Déposée dans les formes légales, elle est ainsi recevable.

b) S'agissant de la qualité pour défendre, la Commune de Y1 la conteste dans la mesure où le personnel de la police communale de Y. a été transféré à l'Etat de Neuchâtel avec effet au 1er janvier 2007 et que seul ce dernier peut être appelé à répondre de la suppression du poste du demandeur. Cette opinion ne convainc nullement. La Commune de Y. a supprimé le poste de l'intéressé le 27 décembre 2006 avec effet au 30 juin 2007. La Commune de Y. a d'ailleurs confirmé au mandataire du demandeur que les rapports de service prendraient fin le 30 juin 2007 et le certificat de travail qu'elle a délivré à ce dernier mentionnait la fin des rapports de service à cette date également. Les rapports de service n'ont en conséquent pas été transférés à l'Etat de Neuchâtel au 1er janvier 2007. Cela est en outre vérifié par le fait que le DJSF a signifié à l'intéressé le 14 janvier 2008 sa décision de ne pas l'intégrer à la Police cantonale, décision contre laquelle X. s'est battu, en vain, puisqu'il a été définitivement débouté par arrêt du Tribunal fédéral du 11 mai 2012 (8C_325/2011). La Commune de Y. est donc bien restée l'employeur du demandeur jusqu'au 30 juin 2007.

Cela étant, par convention signée le 4 juillet 2011, et adoptée par référendum du 27 novembre 2011, les communes de Y., V. et W. ont fusionné en une commune unique, la commune de Y1 à compter du 1er janvier 2013 (art. 2 ch. 2 de la loi sur les communes [LCo] dans sa teneur valable au 01.01.2013). Conformément à l'article 4.3 de la convention de fusion, la Commune de Y1 reprend les droits et obligations des anciennes communes. Elle succède ainsi à la Commune de Y. en tant que défendeur dans la présente procédure.

2. a) Selon l'article 44 LSt (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 05.11.2008), lorsqu'un poste est supprimé, l'autorité de nomination met fin aux rapports de service moyennant un avertissement écrit donné 6 mois à l'avance pour la fin d'un mois (al. 1 let. b). En cas de suppression de poste, le Conseil d'Etat doit prendre toutes les mesures utiles pour offrir à l'intéressé un emploi de nature équivalente au service de l'Etat, d'une commune, d'une institution para-étatique ou d'une entreprise privée (art. 44 al. 2 LSt). Si la démarche entreprise par le Conseil d'Etat a pour effet de faire perdre à l'intéressé son statut de titulaire de fonction publique, une indemnité égale à 3 mois de traitement lui est versée (al.3). Si aucun poste ou fonction ne peut être proposé au titulaire de fonction publique, ou s'il a un motif fondé de refuser le poste ou la fonction qui lui est offert, une indemnité supplémentaire égale à un mois de traitement par tranche de 5 années de service ininterrompues lui est allouée en sus de l'indemnité prévue à l'alinéa 3 (al. 4).

Cette règle donne à l'Etat-employeur une véritable obligation, corollaire d'un droit pour le fonctionnaire. L'obligation consiste par exemple dans l'envoi du dossier de candidature auprès d'employeurs ou encore de lettres de recommandations pour appuyer des offres de services effectuées par le collaborateur. L'Etat-employeur doit également veiller à ce que chaque autorité d'engagement soit attentive à la priorité dont bénéficie le fonctionnaire qui fait acte de candidature (arrêt du TA du 03.11.2006 [TA.2006.202]). Le droit de l'employé n'est toutefois pas absolu à mesure qu'il n'y a pas d'obligation de résultat de la part de l'Etat (arrêt du TF du 23.11.2000 [2A.486/2000], cons. 4b) et l'employé qui ne retrouve pas du travail ne peut prétendre, au sens du droit neuchâtelois, qu'à une indemnité équitable au sens de l'article 44 LSt.

b) Selon l'article 9.4 du règlement général du 30 avril 1980 de la commune de Y., les fonctionnaires communaux sont soumis à la loi cantonale sur le statut des fonctionnaires qui s'applique par analogie. Le DJSF ayant refusé d'intégrer X. à la Police cantonale, X. a dans un premier temps bénéficié de prestations de l'assurance-chômage. Il s'agit de déterminer si le Conseil communal a omis de prendre des mesures utiles au sens de l'article 44 al. 2 LSt.

c) La suppression de poste a été décidée le 27 décembre 2006 pour le 30 juin 2007. Jusqu'à la date du jugement du Tribunal de police du 6 juin 2007, une intervention du Conseil communal de Y. auprès du département, voire d'éventuels autres employeurs potentiels, n'aurait à l'évidence eu aucun effet vu la procédure pénale en cours. Une fois le jugement rendu, le Conseil communal a sollicité le transfert de X. auprès de la gendarmerie lors de sa réunion du 18 juin 2007 avec le commandant de la Police cantonale, Z.. Il résulte du procès-verbal de cette séance que Z. a alors informé le Conseil communal du fait que X. ne serait pas réengagé étant donné qu'il présente un risque de perte de confiance pour une activité de gendarme. Il était également indiqué à la commune que le demandeur pourrait avoir accès au bureau de la mobilité professionnelle interne de l'Etat qui entreprendrait toutes démarches pour rechercher un poste qui lui permette de ne pas perdre son statut de fonctionnaire.

La Commune était consciente du fait que si X. ne trouvait pas de poste de travail, elle pourrait être tenue de verser une indemnité au sens de l'article 44 LSt. Cela ressort clairement des procès-verbaux des séances du Conseil communal. Malgré cela, et sachant, dès juin 2007, qu'une réintégration dans la Police cantonale n'interviendrait pas, elle n'a entrepris aucune démarche. Certes, il lui avait été indiqué que X. serait signalé au bureau de la mobilité professionnelle de l'Etat. Cela ne la dispensait cependant pas de prendre des mesures utiles, soit de se préoccuper du sort de son ancien employé. La simple remise à ce dernier d'un certificat de travail bienveillant le 13 août 2007 ne suffisait à l'évidence pas. Sachant que l'intéressé bénéficiait du versement d'indemnités de chômage (cf PV du Conseil communal du 01.10.2007), la Commune de Y. pouvait et devait prendre des mesures utiles, telles intervenir auprès du bureau précité et auprès d'employeurs potentiels ou envoyer des lettres de recommandations par exemple. De telles démarches se justifiaient malgré la procédure pénale précitée. En effet, si l'infraction retenue empêchait l'intégration de X. dans la Police cantonale, cela n'impliquait nullement que ce soit le cas pour d'autres emplois où la réputation ne joue pas un rôle aussi primordial. Ce faisant, la Commune de Y. n'a pas été en mesure d'offrir au demandeur un emploi de nature équivalente, de sorte que ce dernier a perdu son statut de titulaire de fonction publique le 30 juin 2007. Il importe peu qu'il n'ait dû recourir au chômage que durant 6 mois, soit du 1er juillet au 31 décembre 2007, et qu'il ait retrouvé ensuite temporairement un emploi à l'Office A., poste qu'il a pu au demeurant obtenir grâce à l'appui de son conseiller ORP. La perte du statut de titulaire de fonction publique au 30 juin 2007 entraîne dès lors l'obligation pour la défenderesse de verser une indemnité égale à trois mois de traitement au sens de l'article 44 al. 3 LSt. Par contre, X. n'ayant pas effectué 5 années de service ininterrompues auprès de la Commune de Y., il ne peut prétendre à une indemnité au sens de l'article 44 al. 4 LSt.

3. a) Il reste à établir le montant de l'indemnité à laquelle le demandeur peut prétendre au sens de l'article 44 al. 3 LSt. La loi sur le statut de la fonction publique et ses dispositions d'application ne prévoient aucune règle en la matière. Le revenu doit être déterminé en principe en fonction du dernier salaire obtenu avant la résiliation des rapports de travail (arrêt de la CDP du 22.06.2012 [CDP.2011.174]). En l'occurrence, le demandeur a perçu un salaire mensuel net de 6'193.85 francs, allocations comprises, auquel s'ajoute la part au 13ème salaire, par 513.90 francs (552.75 francs brut), soit au total 6'707.70 francs. Or, comme le demandeur élève une prétention de 6'350 francs par mois de traitement, soit 19'050 francs pour trois mois, la Cour de céans ne saurait lui allouer plus que les conclusions qu'il a prises, conformément au principe "ne ultra petita" applicable en matière d'action de droit administratif (art. 43 al. 3 LPJA a contrario).

b) En droit public, il est admis que des intérêts moratoires sont dus par le débiteur en demeure (ATF 119 V 131). La demeure survient par l'interpellation (art. 102 al. 1 CO), soit, dans le cadre des articles 62 ss CO, par la déclaration du créancier manifestant clairement sa volonté d'obtenir le versement de la prestation. La date de réception de cette déclaration de volonté est déterminante (Thévenoz, in: Thévenoz/Werro, Commentaire romand, Code des obligations I, n. 19 ad art. 102). Par ailleurs, à défaut de disposition réglementaire topique, le taux d'intérêt moratoire est de 5 % (art. 104 al. 1 CO; ATF précité cons. 4d, 115 V 27, p.37 cons. 8c).

Dans son acte du 30 avril 2008, X. a demandé le versement d'un intérêt à 5 % dès le 1er avril 2008. Le dossier montre toutefois qu'il a interpellé le Conseil communal de Y. le 10 mars 2008 déjà. En vertu du principe "ne ultra petita" énoncé ci-dessus, il convient de faire partir l'intérêt à compter de la date invoquée par le demandeur, soit dès le 1er avril 2008.

4. La demande doit dès lors être admise dans une large mesure. C'est la somme de 19'050 francs, plus intérêt à 5 % l'an dès le 1er avril 2008, que le défendeur doit être condamné à payer à X. La demande doit être rejetée au surplus.

5. Conformément à la pratique de cette Cour en matière de rapports de service de la fonction publique, il ne sera pas perçu de frais de justice de la part du demandeur qui succombe très partiellement. Il est également statué sans frais en ce qui concerne le défendeur, les autorités communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). Le demandeur a en outre droit à une indemnité de dépens, légèrement réduite, dans la mesure fixée par le Tribunal. Ces dépens doivent être définis en application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais) du 6 novembre 2012, entré en vigueur le 1er janvier 2013 et applicable à toutes les causes pendantes devant les autorités à son entrée en vigueur. Me B. fait valoir des honoraires pour 5'205 francs, correspondant à 17 heures 35 (soit 6 h jusqu'au 31.12.2010 et 11 h 35 jusqu'au 15.03.2013), au tarif horaire de 300 francs, des débours pour 369 francs ainsi que la TVA de 8 % pour 445.90 francs. Eu égard au tarif habituellement appliqué par la Cour de céans, à savoir 250 francs de l'heure, au taux de TVA qui doit être calculé à 7.6% pour l'activité menée jusqu'au 31 décembre 2010, puis de 8% depuis le 1er janvier 2011, ainsi qu'au fait que le recourant a succombé très partiellement – ce qui justifie un retranchement de l'ordre de 10% de la rémunération admise –, il y a lieu de fixer l'indemnité de dépens à 4'500 francs, débours et TVA compris.

**Par ces motifs,

LA Cour de droit public**

1. Admet partiellement la demande.

2. Condamne le Conseil communal de Y1 à verser à X. une indemnité de 19'050 francs, plus intérêts à 5 % l'an dès le 1er avril 2008.

3. Rejette la demande pour le surplus.

4. Statue sans frais.

5. Alloue une indemnité de dépens réduite à X., fixée à 4'500 francs (débours et TVA compris), à charge du Conseil communal de Y1.

Neuchâtel, le 21 mars 2013