Mainlevée définitive de l’opposition. Décision administrative. Attestation de force exécutoire. Autorité compétente (changement de pratique de l’ARMC).

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N° dossier: ARMC.2023.87

Autorité: ARMC

Date décision: 20.12.2023

Publié le: 14.02.2024

Revue juridique:

Titre: Mainlevée définitive de l’opposition. Décision administrative. Attestation de force exécutoire. Autorité compétente (changement de pratique de l’ARMC).

Résumé:

**Facture établie et notifiée par un service communal. Rappel des règles sur la notification (cons. 2 et 3).

L’attestation de force exécutoire d’une décision administrative peut, en règle générale, être délivrée par l’autorité qui a rendu la décision (changement de pratique de l’ARMC, qui tient compte de la jurisprudence récente du Tribunal fédéral) (cons. 4).**

Articles de loi:

Art. 80 LP Art. 80 al. 2 litt. b LP Art. 81 LP

A. Le 1er février 2023, le Service de la famille de Z.________ a adressé à X.________ une facture (no 11111) d’un montant de 225.05 francs – découlant d’un décompte établi pour janvier 2023 – relative à des prestations de l’accueil de l’enfance dont la débitrice a bénéficié, l’enjoignant de payer jusqu’au 28 février 2023 et indiquant les voies de droit.

B. Le 24 mai 2023, le Service des finances de Z.________ a adressé un dernier rappel avant poursuite concernant cette facture portant sur le montant total de 245.05 francs, comprenant les frais de rappel de 20 francs et enjoignant X.________ à verser le montant dû, ainsi que les frais administratifs dans un délai de 10 jours.

C. a) Z.________ a fait notifier le 21 juin 2023 un commandement de payer (no 22222) à X.________, lui réclamant de payer la facture no 11111 d’un montant de 225.05 francs, avec intérêts à 5% l’an dès le 13 juin 2023, des émoluments de recouvrement (32 francs) et des frais de poursuite (33.30 francs).

b) Le 23 juin 2023, la poursuivie a fait opposition totale.

D. Le 30 août 2023, l’Administration communale de Z.________ a requis auprès du tribunal civil la mainlevée définitive de l’opposition. Elle a notamment joint à sa requête le commandement de payer no 22222, la sommation de paiement du 24 mai 2023, la facture du 1er février 2023, ainsi qu’une attestation d’entrée en force du 25 août 2023 signé par le Conseil communal de Z.________ concernant la facture no 11111.

E. Le 14 septembre 2023, le tribunal civil a chargé la Commune V________ de notifier la convocation d’audience à X.________. Initialement envoyée le 1er septembre 2023, ladite convocation a été retournée au tribunal. Le 19 septembre 2023, X.________ a signé le récépissé, attestant avoir reçu la convocation.

F. Par décision du 23 octobre 2023, le tribunal civil a rejeté la requête de mainlevée d’opposition du 30 août 2023, laissé les frais à la charge de l’État et n’a pas alloué de dépens, au motif que l’attestation d’entrée en force du 25 août 2023 versée au dossier n’a pas été établie par le Tribunal cantonal, autorité judiciaire de recours, mais par le Conseil communal de Z.________, autorité administrative qui n’était pas habilitée à délivrer une telle attestation.

G. Le 2 novembre 2023, l’Administration communale de Z.________ recourt contre la décision du 23 octobre 2023. Elle conclut à son annulation (conclusions ch. 2) et au prononcé de la mainlevée définitive de l’opposition formée au commandement de payer no 22222 pour le montant de la créance et des intérêts (ch. 4) ; subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée à la l’autorité inférieure pour statuer au sens des considérants (ch. 5), avec suite de frais et dépens. En substance, elle allègue qu’à la réception de la requête de mainlevée transmise par le tribunal civil, l’intimée n’a soulevé aucune objection quant à la validité de la notification de la décision administrative litigieuse. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’attestation de force exécutoire peut être délivrée par l’autorité qui a rendu la décision et il n’y a pas de raisons valables de poser des exigences différentes pour l’attestation de force exécutoire des décisions administratives, d’une part, et des décisions judiciaires, d’autre part.

H. Par courrier du 8 novembre 2023, la première juge a indiqué qu’elle n’avait pas d’observations à formuler au sujet du recours. L’intimée n’a pas procédé dans le délai qui lui avait été imparti.

C O N S I D E R A N T

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable à cet égard (art. 319 à 321 CPC).

2. a) Selon l'article 80 al. 1 LP, le créancier qui est au bénéfice d'un jugement exécutoire peut requérir du juge la mainlevée définitive de l'opposition. Les décisions des autorités administratives suisses sont assimilées aux jugements exécutoires (art. 80 al. 2 ch. 1 LP). L'article 81 al. 1 LP précise que lorsque la poursuite est fondée sur un jugement exécutoire rendu par un tribunal ou une autorité administrative suisse, le juge ordonne la mainlevée définitive de l'opposition, à moins que l'opposant ne prouve par titre que la dette a été éteinte ou qu'il a obtenu un sursis, postérieurement au jugement, ou qu'il ne se prévale de la prescription.

b) Comme le rappelle le Tribunal fédéral (notamment arrêt du TF du 25.02.2019 [5A_648/2018] cons. 3.2.1), le contentieux de la mainlevée de l'opposition, soumis à la procédure sommaire (art. 251 let. a CPC), est un procès sur titres (art. 254 al. 1 CPC), dont le but n'est pas de constater la réalité d'une créance, mais l'existence d'un titre exécutoire. Le juge de la mainlevée examine uniquement la force probante du titre produit par le créancier poursuivant, sa nature formelle, et non pas la validité de la prétention déduite en poursuite, et lui attribue force exécutoire si le poursuivi ne prouve pas immédiatement par titre ses moyens libératoires.

c) Constitue une décision d’une autorité administrative tout acte administratif imposant de manière contraignante la prestation d'une somme d'argent à l'État ou à une autre corporation publique. L’acte doit revêtir en tout cas les caractéristiques matérielles d'une décision, selon des critères objectifs. Constitue ainsi une décision, une facture établie par une autorité compétente, astreignant le destinataire au paiement d'une contribution de droit public et faisant état des voies de droit (ATF 143 III 162 cons. 2 ; arrêt du TF du 23.01.2020 [5A_567/2019] cons. 7.1.1 et 7.1.2 et la référence ; Abbet/Veuillet, La mainlevée de l’opposition, 2e éd. 2022, art. 80 N 127a).

d) Le juge de la mainlevée doit vérifier d'office, sur la base des pièces qu'il appartient à la partie poursuivante de produire, que la décision invoquée comme titre de mainlevée définitive est assimilée par la loi à un jugement exécutoire au sens de l'article 80 al. 2 ch. 2 LP, ce qui suppose qu'elle ait été notifiée au poursuivi, avec indication des voie et délai de recours, et que le recourant n'ait pas fait usage de son droit de recours ou que son recours ait été définitivement écarté ou rejeté (arrêt du TF du 28.09.2018 [5A_231/2018] cons. 6.2.1). Par contre, il n'a ni à revoir, ni à interpréter le titre de mainlevée qui est produit (ATF 143 III 564 cons. 4.3.1 ; cf. arrêt de l’Autorité de recours en matière civile du 21.09.2023 [ARMC.2023.24] cons. 4 et les références citées).

e) Pour qu'une décision administrative puisse entrer en force, il faut d’abord qu’elle ait été valablement notifiée, ce qu'il appartient à l'administration de prouver ; cette preuve peut, en l'absence d'un envoi recommandé démontré par des pièces, résulter de l'ensemble des circonstances, en particulier de la correspondance échangée ou de l'absence de protestation à une mise en demeure ; l'autorité supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (arrêts du TF du 14.05.2018 [5A_38/2018] cons. 3.4.3 et du 20.04.2018 [5A_37/2018] cons. 6.3.2 ; cf. arrêt de l’Autorité de recours en matière civile du 21.09.2023 [ARMC.2023.52] cons. 6). Une attestation d'entrée en force de chose jugée ne suffit pas à apporter cette preuve : l'absence de notification est a priori impossible à démontrer pour le débiteur, alors que la preuve d'une notification effective est relativement aisée pour les autorités impliquées ; en conséquence, si l'on devait admettre que l'attestation d'entrée en force est suffisante à démontrer le caractère exécutoire d'une décision, cela reviendrait à admettre l'existence d'une fiction de notification qui serait à son tour impossible à renverser pour le débiteur, notamment dans l'hypothèse où la décision aurait été égarée par les services postaux avant d'être notifiée au débiteur ou lorsque le timbre certifiant l'entrée en force d'une décision y aurait été apposé par erreur (arrêt du TF du 05.07.2013 [5D_37/2013] cons. 4). Comme déjà relevé, la preuve de la notification d’une décision administrative peut résulter de l’ensemble des circonstances, notamment de l'attitude générale du poursuivi en procédure, qui constitue un élément d'appréciation susceptible d'être déterminant pour retenir ou non que cette notification a eu lieu ; ainsi, le poursuivi qui fait défaut à l'audience de mainlevée, respectivement qui ne procède pas devant le juge de première instance, alors que la décision invoquée comme titre de mainlevée mentionne expressément être entrée en force et exécutoire, admet implicitement l'avoir reçue ; il en va de même lorsque le poursuivi a procédé en première instance sans soulever le moyen tiré de l'absence de notification (arrêt de la Cour des poursuites et faillites vaudoise du 10.08.2018 [ML/2018/20] cons. IIa ; cf. aussi arrêt du TF du 20.04.2018 [5A_40/2018] cons. 4, pour un cas où le poursuivi n’avait pas invoqué l’absence de notification en procédure cantonale).

f) Une décision administrative est exécutoire lorsqu’elle n’est plus attaquable par un moyen de droit (opposition, réclamation, recours), lorsque celui-ci n’a pas d’effet suspensif ou que l’effet suspensif lui a été retiré (cf. art. 39 PA ; art. 25 LPJA/NE). Si le poursuivi ne conteste pas avoir reçu ladite décision, le poursuivant peut se contenter de produire une attestation de force exécutoire ou d’entrée en force. Selon les juges fédéraux, aucun motif ne justifie de poser des exigences fondamentalement différentes pour l’attestation exécutoire des décisions administratives, d’une part, et celle des décisions judiciaires, d’autre part (cf. art. 336 al. 2 CPC). A la suite de la doctrine récente, ils retiennent que l’attestation de force exécutoire peut en règle générale être délivrée par l’autorité qui a rendu la décision (arrêts du TF du 22.08.2018 [5A_389/2018] cons. 2.4 et références citées ; du 31.08.2018 [5D_23/2018] cons. 5.3), soit par l’autorité poursuivante elle-même, qui a statué sur la créance (Chenal, Recouvrement des créances de droit public selon la LP, 2022, p. 67s.). Le Tribunal fédéral a ainsi admis la validité des attestations de force exécutoire émises par un Service vétérinaire du canton de Lucerne (arrêt du du TF du 31.08.2018 [5D_23/2018]) ou par l’Office des impôts du canton de Zurich (arrêt du TF du 22.08.2018 [5A_389/2018]). Cette attestation n'est toutefois pas indispensable lorsque le caractère exécutoire résulte de la loi ou des circonstances, en particulier du temps écoulé depuis la notification et du fait que le poursuivi ne prétend pas avoir contesté la décision. Dans la mesure où l'attestation délivrée n'est pas rendue au terme d'une procédure contradictoire, il ne s'agit pas d'une décision mais d'un simple moyen de preuve qui ne dispense pas l'autorité d'exécution d'examiner d'office si la décision est réellement exécutoire (Abbet/Veuillet, La mainlevée de l’opposition, art. 80 N 149 ; BSK SchKG I-Staehelin, art. 80 N 137).

3. En l’espèce, la recourante n’a pas démontré, par titre, que l’intimée aurait reçu la facture du 1er février 2023 et la sommation du 24 mai 2023. Il ne ressort par ailleurs pas des deux documents, qu’ils auraient été envoyés sous pli recommandé. L’intimée n’a quant à elle pas réagi, sous réserve de l’opposition totale effectuée le 23 juin 2023 au commandement de payer no 22222.

Il ressort par contre du dossier que la requête de mainlevée (qui comprenait également les annexes) déposée par la recourante a bel et bien été notifiée à l’intimée. En effet, le tribunal civil a requis une notification en personne de la requête en mainlevée ainsi que de la convocation à l’audience auprès de la commune V________, ce qui a été effectué le 19 septembre 2023 à 11h44. Par conséquent, la recourante était parfaitement informée du contenu de la facture indiquant les voies de droit, de la sommation, de l’attestation d’entrée en force délivré par le Conseil communal de Z.________, ainsi que de la procédure introduite à son encontre. Elle n’a pourtant pas procédé devant le tribunal civil pour contester la notification de la facture et a fait défaut à l’audience de mainlevée. Par ailleurs, l’intimée a renoncé à s’exprimer devant l’ARMC, de sorte que son comportement, de même que l’ensemble des circonstances, démontrent qu’elle admet implicitement avoir reçu la facture, laquelle constitue une décision administrative au sens de la jurisprudence fédérale (cf. supra cons. 2c).

4. Il convient par conséquent d’examiner si la décision administrative produite par la recourante est exécutoire. Au sens de l’article 43 de la loi neuchâteloise du 28 septembre 2010 sur l’accueil des enfants (LAE/NE ; RS/NE 400.1), les décisions des communes peuvent faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal, la loi neuchâteloise sur la procédure et la juridiction administratives étant applicable (LPJA/NE ; RS/NE 152.130) (art. 46 LAE). Ainsi, le recours interjeté devant le Tribunal cantonal a un effet suspensif, sauf exception (art. 40 LPJA/NE). Selon la jurisprudence cantonale, lorsqu’une attestation de force exécutoire et définitive est nécessaire, celle-ci doit être produite par l’autorité de recours compétente en la matière (arrêt de l’ARMC du 09.05.2020 [ARMC.2020.15] cons. 3i, publié au RJN 2020, p. 312 ss). Cette position est également partagée par d’autres autorités judiciaires cantonales (arrêt de la IIe Cour d’appel civil fribourgeoise du 04.10.2018 [102 2018 221] cons. 3.2 et du 22.03.2013 [102 2013-25] cons. 3c).

Le tribunal civil a retenu en l’espèce que l’attestation d’entrée en force du 25 août 2023 n’avait pas été délivrée par l’autorité de recours, ainsi que l’exige la jurisprudence cantonale en la matière, mais par le Conseil communal de Z.________.

Comme on l’a vu, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui prend appui sur un avis de doctrine récent (cf. supra cons. 2f), la distinction entre les exigences requises pour l’attestation exécutoire des décisions administratives, d’une part, et celles posées pour l’attestation exécutoire des décisions judiciaires, d’autre part, n’est pas justifiée. L’attestation de force exécutoire d’une décision administrative peut donc, en règle générale, être délivrée par l’autorité qui a rendu la décision. Au regard de ce qui précède, il convient de revenir sur la pratique actuelle de l’ARMC et de reconnaître la compétence de délivrer des attestations de force exécutoire à l’autorité ayant elle-même rendu la décision.

En l’occurrence, le Service de la famille, qui est en charge de l’accueil extrafamilial pour Z.________ et s’occupe des tâches administrative et financière correspondantes, a rendu une décision le 1er février 2023. La recourante a présenté une attestation datée du 25 août 2023, signée par le Conseil communal de Z.________, qui a, selon elle, qualité pour engager la commune par sa signature. Si, formellement, l’autorité qui a prononcé la décision est le Service de la famille, la validité de l’attestation d’entrée en force du 25 août 2023 ne peut être niée au (seul) motif qu’elle n’émanerait pas de ce service, mais du Conseil communal. Cela reviendrait à ignorer que les dicastères, services et offices communaux ne sont que des divisions ou subdivisions de l’administration communale (cf. art. 61 al. 1 du Règlement général de Z.________ du 7 juin 2021, disponible en ligne sur le site www.xxxx.ch) et que l’autorité en charge de l’administration de la commune et de ses biens est le Conseil communal (cf. art. 30 LCo ; RSN 171.1). D’ailleurs, si la décision a été prononcée par le Service de la famille, le rappel de facture a été notifié par le Service des finances, les deux services étant subordonnés au Conseil communal de Z.________ qui a « naturellement » la compétence d’attester la force exécutoire d’une décision d’un de ses services (cf. art. 93 ss du Règlement général précité). On observera encore à cet égard que la jurisprudence fédérale évoquée plus haut vise à permettre à l’autorité administrative (en l’espèce : le Service de la famille) ayant rendu la décision d’attester le caractère exécutoire de celle-ci, mais il n’exclut en aucun cas que cette attestation soit établie par l’autorité (en l’espèce : le Conseil communal) dont le service dépend.

On relèvera au demeurant que, même si l’on admettait (par hypothèse) que, formellement, l’attestation aurait dû être signée par le Service de la famille, il conviendrait d’admettre que le caractère exécutoire résulte des circonstances, en particulier du temps écoulé depuis la notification et du fait que la poursuivie ne prétend pas avoir contesté la décision du 1er février 2023 de ce service. Celle-ci indiquait la voie de droit et le délai de recours et elle a été adressée au plus tard le 19 septembre 2023 par la commune V________, au moment de la notification de la requête de mainlevée. Le délai pour déposer un recours serait – dans cette hypothèse – échu (au plus tard) le 19 octobre 2023. Par ailleurs, la décision du 1er février 2023 rendue par le Service de la famille fait mention qu’à défaut de recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal, la décision vaudra « titre exécutoire au sens de la LP ». En outre, ni l’intimée, ni la recourante n’ont indiqué qu’un potentiel recours à l’encontre de la décision du 1er février 2023 était en cours. Au contraire, les preuves au dossier démontrent que le délai de recours est échu depuis plusieurs mois et que l’intimée n’a à aucun moment contesté la notification de la décision ou le contenu de l’attestation exécutoire signée par le Conseil communal. Elle était pleinement informée du caractère exécutoire de la décision en cas de renonciation à déposer un recours et son absence d’intervention tout au long de la procédure permet de retenir – toujours dans l’hypothèse ici examinée – le caractère exécutoire de la décision rendue par le Service de la famille.

5. Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et réformée en ce sens que la requête de mainlevée définitive du 2 novembre 2023 est admise pour le montant de la créance et des intérêts (acte de recours, ch. 3 des conclusions) (art. 327 al. 3 let. b CPC).

Lorsqu’il s’agit de répartir les frais d’une procédure de recours, il est admis en doctrine que, pour certaines erreurs de procédure manifestes commises par le juge (Justizpanne), les conditions de l’article 107 al. 2 CPC sont remplies lorsque la partie intimée n’a ni occasionné ni soutenu l’erreur (cf. Rüegg/Rüegg, in BSK ZPO, 2017, n. 5 ad art. 106, n. 11 ad art. 107 et les références citées).

En l’espèce, si la décision de la première juge, mettant correctement en œuvre une pratique adoptée par l’ARMC, ne consacre pas une erreur de procédure (qui devrait être corrigée par celle-ci), la position de l’intimée n’en est pas moins aussi défavorable puisque le présent arrêt, en modifiant cette pratique, oblige l’intimée, qui succombe, à supporter les frais de la procédure de recours (cf. art. 106 al. 1 CPC) alors qu’elle ignorait tout du changement à venir et qu’elle ne s’est pas opposée à celui-ci. On ne peut en aucun cas reprocher à l’intimée d’avoir tenu une position peu défendable en fonction de la jurisprudence de l’ARMC existant au moment où elle s’est opposée au commandement de payer la concernant (sur le critère, en lien avec l’art. 66 al. 1 LTF, cf. Corboz, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n. 45 ad art. 66). Il se justifie dès lors de s’écarter des règles générales de répartition des frais de l’article 106 CPC et de faire application de l’article 107 al. 2 CPC qui, en tant qu’il renvoie à l’équité, laisse au juge une importante marge d’appréciation (cf. art. 4 CC). Partant, les frais de la procédure de recours, arrêtés à 400 francs, sont mis à la charge de l’État.

Il n’y a pas lieu à l’octroi de dépens, la recourante n’invoquant pas de frais ou d’autres dépenses qu’elle aurait dû supporter en relation avec la procédure et les circonstances ne justifiant pas, au surplus, l’allocation d’une telle indemnité (art. 95 CPC).

**Par ces motifs,

L'AUTORITé DE RECOURS EN MATIERE CIVILE**

1. Admet le recours.

2. Annule la décision sur requête en mainlevée d’opposition rendue par le Tribunal civil du Littoral et du Val-de-Travers.

3. Prononce la mainlevée définitive de l’opposition faite par X.________ dans la poursuite no 22222, à concurrence de 225.05 francs, plus intérêt à 5% dès le 13.06.2023.

4. Met les frais de la procédure de première instance à la charge de X.________.

5. Laisse les frais de la procédure de recours, arrêtés à 400 francs, à la charge de l’État.

6. Dit qu’il n’y a pas lieu à allocation de dépens.

Neuchâtel, le 20 décembre 2023