- Zonenpläne der Gemeinden sind im Genehmigungsverfahren durch den Regierungsrat auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit und auf ihre Übereinstimmung mit den Richtplänen zu überprüfen (§ 20 Abs. 2 PBG). Pläne, die gegen übergeordnete Erlasse des Bundes, des Kantons oder der Regionalplanungsverbände verstossen, sind rechtswidrig und dürfen deshalb vom Regierungsrat nicht genehmigt werden. Innerhalb dieser gesetzlichen Schranken, die für den Regierungsrat und die Gemeinden verbindlich sind und nicht überschritten werden können, sind aber bei der Ausarbeitung und Genehmigung von Ortsplanungen zahlreiche Ermessensentscheide zu fällen. In diesem Bereich sind die Gemeinden grundsätzlich autonom. Die Genehmigungsbehörden haben ihnen jenen Ermessensspielraum zu belassen, den sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen (Art. 2 Abs. 3 Raumplanungsgesetz, RPG). Änderungen im Hinblick auf die Zweckmässigkeit dürfen im Genehmigungsentscheid nur aus wichtigen Gründen vorgenommen werden (§ 20 Abs. 3 PBG). Der Regierungsrat legt sich daher bei der Prüfung des Ermessens Zurückhaltung auf. Er hat aber einzuschreiten, wenn das Planungsermessen überschritten ist. Denn in einem solchen Fall ist eine Ortsplanung in einem bestimmten Punkt nicht nur unzweckmässig, sondern auch rechtswidrig (BGE 111 I a 130ff. und 137f., 109 I b 123; LGVE 1981 III Nr. 6; EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N 9 zu Art. 26).
Wird ein Zonenteil nicht genehmigt, ist die Sache in der Regel zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Vermeidung weiterer Verfahren kann aber dann auf eine Rückweisung verzichtet werden, wenn die zu treffende Anordnung klar bestimmbar ist, wenn also beispielsweise nur eine einzige Zoneneinteilung in Frage kommt. Der Gemeinde würde in einem solchen Fall gar keine andere zweckmässige Lösung offen stehen. In diesen Fällen kann die Änderung direkt im Genehmigungsverfahren vorgenommen werden (Urteil des Bundesgerichtes vom 8. Oktober 1986 i. S. M.; LGVE 1982 III Nr. 32).
- In die Bauzonen sind die Grundstücke einzuteilen, die sich zur Überbauung eignen und weitgehend schon überbaut sind oder innert 15 Jahren benötigt und erschlossen werden (Art. 15 RPG). Land, das sich zur Überbauung eignet, verschafft den Eigentümern aber noch keinen Anspruch auf Einzonung, Beibehaltung in der Bauzone oder Zuweisung zu einer bestimmten Nutzungszone (BGE 109 I a 114; EJPD/BRP, N 8 ff. zu Art. 15).
Bei der Ausscheidung von Bauzonen haben die Planungsbehörden die im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht (insbesondere Art. 1 und 3, Art. 15 ff. RPG) und aus dem kantonalen Recht. Dabei muss eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung der verschiedenen Interessen vorgenommen werden. Die Interessenabwägung beschränkt sich aber nicht nur auf die im Raumplanungsgesetz erwähnten Ziele und Planungsgrundsätze. Bei der Planung sind alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten und zu gewichten, die aufgrund des geltenden Rechts und der konkreten Umstände als massgebend erscheinen (BGE 114 I a 374, mit Hinweisen).
Die Raumplanung bezweckt nicht nur die haushälterische Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedelung des Landes. Sie steht auch im Dienste anderer öffentlichen Interessen. So verlangt das Raumplanungsgesetz unter anderem den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Die Sicherung genügender Flächen geeigneten Kulturlandes stellt eine der Hauptaufgaben der Raumplanung dar (Art. 3 Abs. 2 a RPG; Art. 11 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989, RPV). Fruchtfolgeflächen sind mit Massnahmen der Raumplanung zu sichern (Art. 11 RPV). Der Bund setzt den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen und deren Aufteilung auf die Kantone in einem Sachplan fest (Art. 13 RPG; Art. 19 RPV).
Nach dem Entwurf des Sachplanes vom September 1990 beträgt der vom Bund für den Kanton Luzern festgelegte Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen 28 000 ha; in einem ersten Entwurf waren es 26 500 ha. Die anrechenbaren Werte für die Qualitätskategorien 1 (gut geeignet) und 2 (geeignet) betragen 25 755 ha. In vielen Gemeinden bestehen noch Probleme, weil sich Flächen, die von den Gutachtern als Fruchtfolge bezeichnet werden, in Bauzonen oder im "Übrigen Gebiet" (Reservebauzonen) befinden. Gesamtkantonal sind es in den Reservebaugebieten 571 ha und in den Bauzonen 616 ha. Der Entwurf des Bundes verlangt nun, dass der Kanton Luzern weitere 2000 ha Fruchtfolgeflächen der Kategorie 3 (bedingt geeignet) und aus den Reservebaugebieten weitere 250 ha beizubringen hat (Entwurf S. 59).
Der Anteil an Fruchtfolgeflächen der Kategorien 1 und 2 von 26 000 ha ist also vom Kanton Luzern noch nicht sichergestellt. Die Verpflichtung kann nur erfüllt werden, wenn die in den Reservebaugebieten und teilweise auch die in den unerschlossenen Bauzonen gelegenen Fruchtfolgeflächen der Landwirtschaftszone zugewiesen werden. Die Zonenpläne der Gemeinden sind in diesem Sinne zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen. Bei der umfassenden Interessenabwägung ist den Fruchtfolgeflächen ein hohes Gewicht beizumessen, sollen doch Gebiete, die zu den Fruchtfolgeflächen gehören, von Bundesrechts wegen grundsätzlich keiner Bauzone zugewiesen werden. Deren landwirtschaftliche Nutzung ist notfalls durch Planungszonen sicherzustellen, bis der Nachweis erbracht ist, dass der Kanton Luzern über den Mindestumfang verfügt (Art. 20 Abs. 2 RPV).