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ADM 134 / 2025
Présidente: Sylviane Liniger Odiet
Juges: Carine Guenat et Jean Crevoisier
Greffière: Mélanie Farine
ARRÊT DU 16 février 2026
en la cause liée entre
A.________ SA, .________,
recourante,
et
le Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Faubourg des Capucins 20, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision sur opposition de l’intimé du 14 mai 2025.
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CONSIDÉRANT
En fait :
1. Suite à l’annonce émanant d’un canton, le Service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : le SCAV ou l’intimé) a procédé, le 12 février 2025, à un contrôle officiel de l’étiquetage et des supports de promotion du complément alimentaire « B.________ » (ci-après : le complément alimentaire) produit et distribué par la société A.________ SA (ci-après : la société ou la recourante), à D.________.
Compte tenu de manquements constatés, le SCAV a, par décision du même jour, imparti un délai au 12 mai 2025 à la société pour (1) remplacer la dénomination « C.________ » du complément alimentaire par une dénomination non-assimilable à une allégation de santé interdite ainsi que modifier son étiquetage et ses supports d’information en indiquant (2) le pourcentage des apports de référence en vitamine C et (3) que le produit doit être tenu hors de portée des enfants. Dans un délai échéant au 19 février 2025, il a également requis de la société qu’elle (4) supprime de tout support d’information et de publicité - en particulier son site internet - l’affirmation jugée erronée selon laquelle la citicoline est naturellement présente dans le corps humain. Par cette même décision, le SCAV, a imparti un délai de trois mois à la société pour (5.1) retirer et remplacer du nom commercial « E.________ » de l’étiquetage et sur tout support d’information par les ingrédients qui entrent dans la composition du produit commercial précité ainsi qu’un délai au 12 mars 2025 pour lui faire parvenir, d’une part, (5.2.) la fiche technique des composants du mélange « E.________ » et prouver le statut de Novel Food des ingrédients présents, respectivement remplir la checklist de l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) et, d’autre part, (6) la documentation technique sur l’ingrédient Citicoline afin d’en vérifier la conformité (intimé, PJ 1).
2. Suite à l’opposition partielle du 21 février 2025 de la société (intimé, PJ 2 et 3) et à un échange de courriers (intimé, PJ 4 à 13), le SCAV, par décision sur opposition du 14 mai 2025 (intimé, PJ 14), constatant que les mesures 2, 3 et 6 sont entrées en force et admettant partiellement l’opposition en renonçant à la mesure 4, a confirmé sa décision du 12 février 2025 (cf. supra consid. A) s’agissant des mesures 1 et 5.
Pour l’essentiel, le SCAV, en relation avec la mesure 1, estime que la dénomination du complément alimentaire (« B.________ »), en tant qu’elle fait référence à la mémoire, constitue une allégation de santé interdite et doit, partant, être remplacée ; quant aux allégations de santé attribuées au « E.________ », celles-ci doivent être supprimées des supports d’information. En lien avec la mesure 5, il considère que le terme « E.________ » constitue une allégation de santé interdite et doit, par conséquent, être supprimé de tous les supports d’information. En outre, le SCAV considère que les composants du « E.________ » doivent être qualifiés de* Novel Food *.
3. Par acte du 16 juin 2025, la société a formé recours contre la décision sur opposition précitée, concluant, sous suite des frais et dépens, d’une part, à ce qu’il soit constaté que les chiffres 1, 2, 3 (s’agissant de la mesure numéro 1 et 5.1), 4 et 5 de la décision sur opposition sont entrés en force et, d’autre part, à la levée du chiffre 3 (s’agissant de la mesure numéro 5.2) de la décision précitée.
En substance, la recourante reproche à l’intimé une mauvaise application de la règle sur le fardeau de la preuve, estimant qu’il ne lui appartient pas de démontrer le statut de Novel Food à mesure que l’intimé est tenu d’établir les faits d’office. Elle estime, en outre, avoir suffisamment démontré le statut de son produit - soit qu’il n’est pas un * Novel Food* - au moyen des documents produits. La recourante reproche encore à l’intimé d’avoir violé son droit d’être entendu en ignorant le dossier technique complet du fabriquant. Finalement, elle se prévaut encore d’une violation du principe de la bonne foi, en raison du comportement contradictoire de l’intimé, qui a ordonné la remise d’un moyen de preuve relatif aux composants du « E.________ » sans toutefois en tenir compte dans le processus décisionnel subséquent.
4. L’intimé, aux termes de sa réponse du 28 août 2025, a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision sur opposition du 14 mai 2025, considérant, pour l’essentiel, que la détermination des ingrédients du « E.________ » n’est pas aisée, mais qu’ils doivent être considérés comme des Novel Food . Par ailleurs, il se défend de toute violation du principe de la bonne foi et du droit d’être entendu, dès lors que la décision dont est recours repose sur un examen de l’ensemble des pièces au dossier, y compris celles produites par la recourante. En outre, l’intimé conteste toute violation de son obligation d’établir les faits d’office, respectivement tout renversement illicite du fardeau de la preuve.
5. La recourante et l’intimé ont confirmé leurs conclusions aux termes de leur prise de position respective des 11 et 30 septembre 2025.
6. Pour la bonne compréhension de la cause et bien que ne faisant pas l’objet de la présente procédure, il est précisé que, par décision du 22 mai 2025, l’intimé a interdit, avec effet immédiat et jusqu’à ce qu’une clarification ou une autorisation du statut Novel Food ne soit délivrée par l’OSAV, la remise aux consommateurs du complément alimentaire « B.________ », sous réserve des quantités détenues dans le lieu de vente, qui peuvent être écoulées jusqu’à épuisement des stocks (intimé, PJ 16).
7. Il sera revenu ci-après, dans la mesure utile, sur les autres éléments du dossier.
En droit :
1. La Cour administrative est compétente pour statuer sur recours de droit administratif contre les décisions sur opposition rendues par le Service de la consommation et des affaires vétérinaires en matière de denrées alimentaires (art. 69 de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur les denrées alimentaires et les objets usuels [loi sur les denrées alimentaires] [LDAI ; RS 817.0], art. 24 al. 1 de la loi jurassienne du 26 mars 2014 portant introduction à la loi fédérale du 20 juin 2014 sur les denrées alimentaires et les objets usuels [LiLDAI ; RSJU 817.0], art. 117 al. 1, art. 118 let. a, art. 119 al. 1, art. 160 let. b de la loi jurassienne du 30 novembre 1978 de procédure et de juridiction administrative et constitutionnelle [Code de procédure administrative] [Cpa ; RSJU 175.1]), étant précisé que le Cpa est applicable (art. 24 al. 3 LiLDAI). Le recours, formé contre une décision finale (art. 119 al. 1 Cpa), a été déposé dans les forme et délai légaux (art. 70 al. 2 LDAI, art. 24 al. 2 LiLDAI, art. 126, 127 Cpa).
Cela étant, il convient encore de trancher la question de la qualité pour recourir de la recourante, étant rappelé que les conditions de recevabilité s’examinent d’office (cf. art. 83 Cpa) et que, sur recours, l’autorité examine la régularité formelle et matérielle de l’acte attaqué (cf. art. 84 Cpa).
2. Aux termes de l’art. 120 let. a Cpa, la qualité pour recourir est reconnue à quiconque est particulièrement atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée.
1. En vertu de l’art. 111 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF ; RS 173.110), la qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral (al.1) ; l’autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 à 98 LTF (al. 3). Il résulte de cette disposition que la qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas s’apprécier de manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de manière plus large (cf. ATF 135 II 145 consid. 5 et les références).
L’art. 120 let. a Cpa relatif à la qualité pour recourir correspond à l’art. 89 al. 1 (let. b et c) LTF et n’a pas de portée plus large que cette disposition (Broglin/Winkler Docourt/Moritz, Procédure administrative et juridiction constitutionnelle, Principes généraux et procédure administrative, 2e éd., 2021, N 450). Aussi, l’art. 120 let. a Cpa s’interprète-t-il de la même manière que l’art. 89 LTF.
2. Selon la jurisprudence, l’intérêt digne de protection consiste dans l’intérêt pratique que l’admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. L’intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait (ATF 148 I 160 consid. 1.4), doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération avec l’objet de la contestation (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1). Le recours d’un particulier formé dans l’intérêt d’un tiers ou dans l’intérêt général est en revanche exclu (ATF 144 I 43 consid. 2.1 ; 143 II 506 consid. 5.1 ; 141 II 50 consid. 2.1). Un recours dont le seul but est de garantir l’application correcte du droit demeure irrecevable, parce qu’assimilable à une action populaire (cf. ATF 147 II 227 consid. 2.3.2 ; TF 1C_200/2024 du 13 août 2025 consid. 2 et les références ; 1C_353/2024 du 8 août 2024 consid. 3). Par ailleurs, l’intérêt doit être actuel et exister tant au moment du dépôt du recours qu’à celui où l’arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1). Il incombe au recourant d’alléguer, sous peine d’irrecevabilité, les faits qu’il considère comme propres à fonder sa qualité pour recourir, lorsqu’ils ne ressortent pas de façon évidente de la décision attaquée ou du dossier (ATF 145 I 121 consid. 1).
3. En demandant que le recourant soit particulièrement atteint par l’acte attaqué, le législateur a voulu que celui-ci puisse se prévaloir de l’intérêt personnel qui se distingue nettement de l’intérêt général des autres membres de la collectivité dont l’organe a statué. La notion de l’atteinte est étroitement liée à celle de l’intérêt digne de protection ; chacune de ces notions revêt toutefois une portée propre (Broglin/Winkler Docourt/Moritz, op. cit. , N 450).
3. La recourante retient en premier lieu des conclusions en constatation, demandant à ce qu’il soit constaté que les chiffres 1,2,3 (s’agissant de la mesures numéro 1 et 5.1), 4 et 5 de la décision sur opposition du 14 mai 2025 sont entrées en force. Selon un principe général de procédure, les conclusions en constatation de droit ne sont recevables que lorsque des conclusions condamnatoires ou formatrices sont exclues. Sauf situations particulières, les conclusions constatatoires ont donc un caractère subsidiaire (ATF 141 II 113 consid. 1.7). Au cas particulier, l’objet du litige est limité par la décision litigieuse, respectivement par la contestation. Ainsi, seul le chiffre 3 de la décision du 14 mai 2025 est contesté. Les autres points de la décision n’étant pas litigieux, les conclusions en constatation y relatives sont donc irrecevables dès lors que ces derniers ont acquis force exécutoire formelle.
4. Aux termes de son mémoire de recours, la recourante conclut à la levée du chiffre 3 de la décision sur opposition en tant qu’elle concerne la mesure 5.2 de la décision.
1. En l’occurrence, la décision sur opposition litigieuse confirme notamment la mesure 5, qui comprend la mesure 5.2 (intimé, PJ 14). Aux termes du rapport/décision du 12 février 2025 (intimé, PJ 1), la mesure 5.2 était libellée de la façon suivante : « Dans le délai imparti, vous devez nous faire parvenir la fiche technique des composants du mélange E.________ (spécification, certificat d’analyse, méthode de fabrication) et prouver le statut Novel Food des ingrédients présents. Pour cela vous remplirez la checkliste de l’OSAV que vous nous ferez parvenir avec tous les documents relevants associés à cette checkliste […] ». Or, il ressort du dossier que la recourante a, à tout le moins partiellement, satisfait à cette mesure, puisqu’elle a produit une évaluation de son produit (intimé, PJ 3), un rapport du fabriquant relatif notamment au statut Novel Food du complément alimentaire (intimé, PJ 5, 6, 7 et 8) et rempli la checklist de l’OSAV (intimé, PJ 10, 11 et 12). Dans cette mesure, l’opposition de la recourante en ce qu’elle conteste la transmission de la fiche technique des composants du mélange « E.________ » et la production de la checklist de l’OSAV était irrecevable, faute d’intérêt digne de protection à contester des mesures auxquelles elle s’est soumise.
2. Indépendamment de ce qui précède, il convient de relever que la mesure contestée ne crée pas, ne modifie pas ou n’annule pas de droits ou obligations, pas plus qu’elle n’en constate l’existence, l’inexistence ou l’étendue, ou qu’elle ne rejette ou déclare irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. Tout au plus, la mesure 5.2 de la décision initiale s’apparente-elle à une mesure d’instruction, sans effet juridique direct sur la situation de la société, et ne saurait être qualifiée de décision au sens de l’art. 2 Cpa. Dans ces circonstances, au stade de l’opposition déjà, la recourante ne disposait pas d’intérêt digne de protection à contester la mesure 5.2, faute pour celle-ci de déployer des effets juridiques et, partant, de constituer une décision.
3. Il résulte de ce qui précède qu’en l’absence de décision au sens de l’art. 2 Cpa, le SCAV aurait dû déclarer l’opposition de la recourante irrecevable en ce qu’elle concerne la mesure 5.2, faute d’intérêt digne de protection. Dans ces circonstances, la recourante qui demande la levée d’une mesure qui ne constitue pas une décision, n’a pas d’intérêt pratique à l’admission du recours. Tout au plus, pourrait-on retenir un intérêt à une bonne application du droit en réformant la décision attaquée en ce sens que la conclusion de la recourante (l’opposante) relative à la mesure 5.2 est irrecevable. Or, procéder de la sorte reviendrait à retenir un intérêt digne de protection à la bonne application du droit, contrairement à la jurisprudence en la matière (cf. ATF 142 I 135 consid. 1.3.1).
En conséquence, le recours doit être déclaré irrecevable.
5. Les frais de la procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 219 al. 1 et art. 223 al. 1 Cpa). Il n’est pas alloué de dépens à la recourante qui succombe, (art. 227 al. 1 Cpa).
PAR CES MOTIFS, LA COUR ADMINISTRATIVE ARRÊTE :
1. Le recours est irrecevable.
2. Les frais de la procédure par CHF 1'500.- sont mis à la charge de la recourante, à prélever sur son avance.
3. Il n’est pas alloué de dépens.
4. Les parties sont informées des voie et délai de recours selon avis ci-après.
5. Le présent arrêt est notifié :
à la recourante, par ses mandataires, Mes Felix Kesselring et Myriam Christ, avocats à Zurich ;
à l’intimé, Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Faubourg des Capucins 20, 2800 Delémont.
Porrentruy, le 16 février 2026
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : La greffière :
Sylviane Liniger Odiet Mélanie Farine
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.
Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral, soit, à l’attention de ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF).