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ADM 62 / 2024
Présidente: Sylviane Liniger Odiet
Juges: Daniel Logos et Nathalie Brahier
Greffière: Julie Comte
Arrêt DU 15 JUILLET 2024
en la cause liée entre
A.________,
requérante,
et
la République et Canton du Jura, Hôtel du Gouvernement, Rue de l'Hôpital 2, 2800 Delémont,
requise,
relative à la requête d’assistance judiciaire du 14 mai 2024 déposée dans le cadre d’une action en responsabilité contre la requise.
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CONSIDERANT
En fait :
1. Le 14 mai 2023, A.________, agissant par son mandataire (ci-après la requérante), a déposé une requête d’assistance judiciaire auprès du « Tribunal administratif du Tribunal de première instance ». Le juge administratif l’a transmise à la Cour de céans le 15 mai 2024. La requête précise que la requérante envisage d’introduire une action en responsabilité contre l’Autorité de protection de l’enfant (APEA) en raison de manquements de la curatrice B.________. Elle conclut à l’octroi de l’assistance judiciaire et à la désignation de Me Frédéric Hainard comme mandataire d’office.
2. Dans sa prise de position du 11 juin 2024, la République et Canton du Jura, agissant par son Gouvernement (ci-après : la requise), conclut au rejet de la requête d’assistance judiciaire au motif que l’action envisagée par la requérante vise des manquements reprochés à une curatrice qui n’est pas employée de l’Etat, de telle sorte que la responsabilité ne peut pas reposer sur l’art. 63 LPer, mais uniquement sur l’art. 454 CC, relevant de la justice civile et non pas de la justice administrative.
3. Dans sa détermination du 25 juin 2024, la requérante s’en remet à dire de justice suite à la détermination de la requise, précisant le cas échéant qu’elle introduirait sa demande devant le juge civil.
En droit :
1. Une autorité ne peut statuer sur l’assistance judiciaire relative à un procès au fond, déjà introduit ou à venir, que pour autant que sa compétence pour connaître du fond soit donnée (art. 119 al. 1 CPC applicable par renvoi de l’art. 18 al. 6 Cpa).
2. La présidente de la Cour administrative est compétente comme juge unique pour rendre les décision préjudicielles ou incidentes au sens de l’art. 119 Cpa (art. 155 al. 1 let. a Cpa). Toutefois, si les circonstances de fait ou de droit le justifient, le président peut faire trancher le litige par l’ensemble de la Cour (art. 155 al. 2 Cpa), ce qui est le cas en l’espèce, dans la mesure où la compétence de la juridiction administrative est contestée par la requise.
3. La compétence des autorités est déterminée par la loi ; sauf prescription légale contraire, elle ne peut être créée par accord entre parties (art. 30 al. 1 Cpa). L’autorité examine d’office si elle est compétente (art. 31 al. 1 Cpa). Si elle décline sa compétence, elle transmet sans retard l’affaire à l’autorité compétente et en avise les parties. Les règles sur la compétence ont un caractère impératif et les parties ne sauraient y déroger. En outre, elles ne permettent pas de transmettre l'affaire au juge civil ou pénal mais uniquement à une autorité administrative ou de justice administrative (ADM 2015 126 du 13 février 2017 consultable sur https://jurisprudence.jura.ch/ et les références citées).
4. Aux termes de l'art. 454 al. 3 CC, la responsabilité résultant de mesures prises par l'autorité de protection de l'adulte incombe au canton ; la personne lésée n'a aucun droit à réparation envers l'auteur du dommage. Le canton est ainsi responsable du comportement illicite de toute personne et de toute autorité agissant dans le cadre de mesures administratives prises en application du droit fédéral de la protection de l'adulte : l'auteur du dommage peut ainsi être l'autorité de protection de l'adulte elle-même, le curateur ou encore l'une des personnes ou institutions habilitées à prendre des décisions dans le domaine du placement à des fins d'assistance ; celles-ci agissent également dans le cadre de mesures administratives liées à la protection de l'adulte en ordonnant, exécutant ou levant un placement à des fins d'assistance (TF 5A_504/2020 du 30 mars 2021, consid. 3.2).
Par conséquent, la personne lésée n'a aucun droit à réparation envers l'auteur du dommage et ne dispose que d'une prétention de droit public à faire valoir contre l'État (TF 6B_740/2019 du 8 juillet 2019 consid. 1.2 ; 6B_753/2017 du 4 juillet 2017 consid. 2.1; cf. ATF 128 IV 188 consid. 2.2 p. 191).
5. Cela étant posé, se pose la question de l’autorité compétente pour traiter les actions en responsabilité fondées sur l’art. 454 CC. La requérante a introduit son action devant le juge administratif du Tribunal de première instance qui l’a transmise à la Cour de céans et la requise, se fondant sur un avis de doctrine ainsi que sur une jurisprudence vaudoise, estime que le litige relève exclusivement des juridictions civiles.
1. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 144 V 313 consid. 6.1 p. 316 et les références citées).
2. L’art. 454 CC ne contient aucune règle de procédure. Le message du Conseil fédéral relatif à la révision de cette disposition ne précise pas la procédure à suivre (FF 2006 6723ss). La doctrine est partagée sur ce point.
Ainsi, selon Philippe Meier (Droit de la protection de l’adulte, 2022, N 316, note 535, p. 171), puisqu’il s’agit d’une procédure en responsabilité de l’Etat, elle devrait en principe suivre la voie administrative prévue par le droit cantonal ; les cantons peuvent cependant la confier aux tribunaux civils (dans le même sens : Peter Mösch Payot / Daniel Rosch, in KUKO ZGB, 2018, N 2 ad art. 454-456 CC). Selon Geiser, (CommFam, 2013, N 34 ad art. 454) sur lequel s’appuie la requise, seule la voie civile est ouverte. D’autres sont plus hésitants. Tel est le cas de Hausheer / Wey (Basler Kommentar Zivilgesetzbuch I, 2022, N 40 ad art. 454) qui estiment que « la demande en responsabilité fondée sur l'art. 454 al. 1 et 2, est certes une créance de droit civil fédéral, mais elle doit être qualifiée, de par sa nature, de droit public ou similaire au droit public (cf. TF 6B_1168/2021 du 19 octobre 2021 consid. 2). La procédure est donc régie par le droit public cantonal selon l'un des points de vue (qui reste probablement dominant) (Rosch, Praxisanleitung Erwachsenenschutzrecht, 1.239 ; Schmid H., N 16 ; sans doute aussi Mösch Payot / Rosch, in : Rosch/Büchler/Jakob, Art. 454-456 N 9 [sur l'évaluation du dommage] et OFK-ZGB-Fassbind, N 1, resp. le même, 159, ainsi que CHK-Breitschmid, N 4. en partie avec d'autres références ; ainsi aussi OGer ZH, 9.11.2016, PQ 160065-O/U, consid. 4).
Des motifs sérieux peuvent cependant être avancés pour soutenir l'opinion contraire, selon laquelle la créance de droit civil doit être invoquée dans une procédure devant les tribunaux civils sur la base du code de procédure civile de la Confédération (ainsi FamKomm Erw.Schutz/Geiser, N 33 ; Schwander, ZGB N 21 ; Steinauer / Fountoulakis, Rz 1300a ; Wey, in : FHB Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, N 20.21) ». Pour Werro / Schmidlin (CR CC, 2024, N 11ss ad art. 454), les art. 454ss CC règlent de manière exhaustive la responsabilité civile pour les préjudices qui découlent des mesures de protection de l’adulte ; contrairement à l’art. 61 CO, ils ne permettent pas aux législations fédérales ou cantonales de déroger aux dispositions générales de la responsabilité délictuelle lorsqu’un fonctionnaire cause un dommage ou un tort moral dans l’exercice de sa charge ; les cantons restent toutefois libres d’adopter des lois en matière de responsabilité publique (art. 6 al.1 CC) ; ainsi, lorsque ce sont des employés de l’administration publique qui causent le dommage, les dispositions cantonales de droit public s’appliquent en concurrence avec l’art. 454 CC. Ces auteurs ne se prononcent ainsi pas directement sur la procédure cantonale. D’autres auteurs excluent l’application du droit cantonal pour les employés de l’Etat concurremment à l’art. 454 CC (Meier, op. cit. et Patrick Fassbin, Erwachsenenschutz 2012, p. 155).
La doctrine est ainsi partagée sur le plan des tribunaux compétents pour connaître des actions fondées sur l’art. 454 CC. Certes, dans l’arrêt 5A_352/2023 au consid. 2.1.2, le TF semble faire sienne la conception de Geiser selon laquelle ce sont les tribunaux civils qui sont compétents, mais sans aucune motivation sur la question, respectivement sur l’examen des compétences cantonales en matière de procédure.
3. S’agissant du droit jurassien, la loi sur l’organisation de la protection de l’enfant et de l’adulte (RSJU 213.1) et l’ordonnance concernant la protection de l’enfant et de l’adulte (RSJU 213.11) ne contiennent aucune disposition s’agissant de la compétence découlant de l’art. 454 CC. Tout au plus, renvoient-elles au Code de procédure administrative pour la procédure devant l’APEA, le juge administratif et la Cour administrative qui agit en tant qu’autorité de recours et de surveillance (art. 20a, 21 LPEA, art. 13 OPEA). Contrairement à d’autres cantons, notamment Fribourg et Berne (art. 29 al. 1 LPEA/FR, art. 73 al. 2 LPEA/BE), le législateur jurassien n’a adopté aucune disposition spéciale en relation avec l’art. 454 CC. Quant à la jurisprudence vaudoise citée par la requise (arrêt/2023/696 du 20 septembre 2023 de la Chambre des curatelles), il faut relever que le canton de Vaud ne connaît pas le même système que le canton du Jura en matière de protection de l’enfant et de l’adulte, dès lors qu’il applique le CPC et a donc fait le choix de la voie civile s’agissant des décisions prises en matière de protection de l’enfant et de l’adulte par la justice de paix (art. 4 al. 1, 12 al. 1 et 20 al. 1 de la loi d’application du droit fédéral de la protection de l’adulte et de l’enfant, RSVD 211.255). Il en va de même des actions en responsabilité contre l’Etat (art. 49 LVPAE et art. 17 de la loi sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents ; RSVD 170.11).
En outre, cet arrêt ne fait que constater que l’autorité de protection n’a pas la compétence d’ordonner la réparation du dommage causé par le tuteur et le curateur, le juge ordinaire étant compétent ; « elle peut cependant réduire, voire supprimer, l'indemnité allouée au curateur en cas de négligences avérées (cf. notamment CCUR 27 février 2023/43 ; CCUR 4 octobre 2022/166 ; CCUR 14 septembre 2022/157 ; CCUR 18 mars 2022/48) ». Le dernier arrêt cité (CCUR 18 mars 2022/48) renvoie à Geiser pour la compétence du juge ordinaire pour traiter de la réparation du dommage causé par le curateur.
En revanche, selon l’art. 167 al. 1 let. a Cpa, la Cour administrative connaît des actions de droit administratif dans les contestations opposant les particuliers au Canton, aux collectivités et établissements publics dépendant du Canton, ou à des personnes et organismes privés chargés de l’accomplissement de tâches publiques relevant du Canton. L’al. 2 de cette disposition réserve expressément l’art. 166 al. 2 Cpa qui précise que, sous réserve de recours à la Cour administrative, le juge administratif connaît des actions en responsabilité qui relèvent du droit public cantonal lorsqu’elles sont sujettes au recours en matière civile au sens de l’art. 72 al. 2 let. b LTF. Or, les décisions prises dans le domaine de la protection de l’enfant et de l’adulte dont fait partie l’art. 454 CC sont précisément mentionnées à l’art. 72 al. 2 let b ch. 6 LTF. Pour rappel, l’art. 166 al. 2 Cpa a été adopté par le législateur jurassien (JDD 2015 p. 921) afin de respecter le double degré de juridiction exigé par l’art. 75 al. 2 LTF dans les litiges concernant la responsabilité civile de l’Etat (et par extension pour celle d’établissement autonomes de droit public) pour les activités médicales (ATF 133 III 462 consid. 2.1).
Ce raisonnement peut être repris mutatis mutandis s’agissant de l’art. 454 CC en l’absence de jurisprudence fédérale contraire. Il est en effet manifeste que le droit jurassien privilégie la procédure administrative pour les actions en responsabilité contre l’Etat. Privilégier cette voie pour l’action en responsabilité découlant de l’art. 454 al. 3 CC apparaît cohérent avec le système législatif jurassien et permet de respecter la double instance imposée par le droit fédéral. En outre, il ressort des considérants qui précèdent que la prétention en responsabilité issue de l’art. 454 al. 1 et 2 CC est une créance de droit civil fédéral ; néanmoins, sa nature est de droit public ou est à tout le moins similaire à une créance de droit public (cf également RVJ 2022 p. 138 consid. 4.1; Mauchle, Das Rechtsverhältnis zwischen dem Beistand und der Erwachsenenschutzbehörde, 2019, N 345).
4. Au vu de ce qui précède, il convient d’admettre que le juge administratif du Tribunal de première instance est compétent pour connaître des actions en responsabilité de l’Etat fondées sur l’art. 454 CC. Le dossier lui est transmis comme objet de sa compétence. Enfin, il n’y a pas lieu en l’espèce d’examiner si l’art. 63 LPer pourrait le cas échéant s’appliquer concurremment à l’art. 454 CC, dans la mesure où au cas particulier, la requérante fonde son action en responsabilité sur des agissements d’une curatrice, cette dernière n’étant pas soumise semble-t-il à l’art. 63 LPer, dès lors qu’elle est employée par les Services sociaux régionaux, soit un établissement autonome de droit public doté de la personnalité juridique (art. 48 al. 2 LASoc, RSJU 850.1, et 23 al. 2 du décret concernant les institutions sociales, RSJU 850.11).
6. Dès lors que l’action au fond relève de la compétence du juge administratif du Tribunal de première instance (art. 166 al. 2 Cpa), la requête d’assistance judiciaire doit être transmise à cette autorité compétente pour connaître du fond.
7. Dans la mesure où le présent jugement est rendu dans le cadre d’une requête d’assistance judiciaire, la procédure est gratuite (art. 119 al. 2 CPC applicable par renvoi de l’art. 235 al. 2 Cpa). Les dépens sont joints au fond.
PAR CES MOTIFS
La Cour administrative
transmet
le dossier au juge administratif du Tribunal de première instance comme objet de sa compétence ;
dit
que la procédure est gratuite ;
joint
au fond les dépens de cette partie de la procédure ;
informe
les parties des voie et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
à la requérante, par son mandataire, Me Frédéric Hainard, avocat à La Chaux-de-Fonds ;
à la requise, la République et Canton du Jura, agissant par son Gouvernement à Delémont ;
au juge administratif du Tribunal de première instance, Le Château, 2900 Porrentruy.
Porrentruy, le 15 juillet 2024
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : La greffière :
Sylviane Liniger OdietJulie Comte
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les dix jours suivant sa notification, d'un recours au à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal, Le Château, 2900 Porrentruy. Le mémoire de recours écrit et signé doit indiquer conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé (art. 128 à 128 Cp
Le présent jugement et les pièces invoquées comme moyens de preuve en possession du recourant doivent être joints au mémoire (art. 42 al. 3 LTF).