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ADM 136 / 2024
Présidente: Sylviane Liniger Odiet
Juges: Daniel Logos et Jean Crevoisier
Greffière: Carine Guenat
ARRET DU 2 AVRIL 2025
en la cause liée entre
A.________SA, V1.________, U1.________,
recourante,
et
Commune des Genevez, La Sagne au Droz 20, 2714 Les Genevez JU,
intimée,
relative à la décision du juge administratif du 11 juillet 2024.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
1. A.________SA (ci-après : la recourante) a demandé à changer le statut de l’appartement sis à la route de Saignelégier 32 aux Genevez de résidence principale à résidence secondaire, ce que la commune a refusé par décision, puis par décision sur opposition le 28 juin 2023.
2. Statuant sur recours (CA/63/2023), le juge administratif du Tribunal de première instance a rejeté, le 11 juillet 2024, le recours de A.________SA, confirmé la décision de la commune et mis les frais de la procédure à la charge de la recourante qui a également été condamnée à verser une indemnité de dépens à la commune (ci-après : l’intimée)
3. Par mémoire du 13 septembre 2025, la recourante a déféré cette décision auprès de la Cour administrative, concluant à son annulation et au changement du statut de l’appartement situé au premier étage à la route de Saignelégier 32 aux Genevez (bien-fonds no 1700) de résidence principale en résidence secondaire, sous suite de frais et dépens. Selon elle, la décision du juge administratif est incompatible avec le droit supérieur en matière de résidence secondaire. La recourante estime qu’en dessous du seuil de 20% de résidences secondaires prévu dans la législation fédérale, la compétence cantonale de limiter le taux de résidences secondaires par des mesures d’aménagement du territoire est quasiment nulle. Quant aux communes, elles sont compétentes dans les limites de l’autonomie que leur confère le droit cantonal en la matière. Or, en l’état, les conditions de l’intervention de la commune sur la base de l’art. 49 al. 3 LCAT ne sont pas remplies puisque le taux de résidences secondaires sur la commune est inférieur à 20%. La recourante considère que le règlement communal de la commune des Genevez qui limite le nombre de résidences secondaires à 6% est contraire à l’art. 49 al. 3 LCAT et au droit supérieur. Elle estime enfin que la décision communale viole la garantie de la propriété, faute de base légale cantonale et communale valable.
4. Le 8 octobre 2024, le juge administratif a considéré que le recours n’appelait de sa part aucune remarque particulière et a renvoyé au jugement du 11 juillet 2024.
5. Dans sa détermination du 28 octobre 2024, la commune a conclu au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Se ralliant au jugement de première instance, elle conteste que les communes n’aient plus d’autonomie si elles souhaitent fixer un taux de résidences secondaires plus faibles sur leur territoire que ce que prévoit la loi fédérale.
6. Il sera revenu ci-après en tant que besoin sur les autres éléments du dossier.
En droit :
1. La Cour administrative est compétente en vertu de l'article 160 let. c Cpa. Pour le surplus, interjeté dans les formes et délai légaux par une personne disposant manifestement de la qualité pour recourir, le recours est recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
2. Le litige porte sur le refus de l’intimée de transformer l’appartement de la recourante de résidence principale en résidence secondaire.
3. ** 1.** A teneur de l’art. 75b Cst., les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
L’obligation de prendre des mesures visant à empêcher que le dépassement de la limite de 20 % de résidences secondaires incombe aux communes comptant une proportion de résidences secondaires inférieure à 20 % (FF 2014 2219).
2. Se fondant notamment sur l’art. 75b Cst., l’Assemblée fédérale a adopté la Loi sur les résidences secondaires entrée en vigueur le 1er janvier 2016 (LRS ; RS 702). L’art. 3 al. 1 LRS stipule que les cantons définissent au besoin, dans leur plan directeur, des mesures visant à favoriser une meilleure occupation des résidences secondaires ainsi que celles visant à promouvoir l’hôtellerie et des résidences principales à un prix avantageux. Selon l’al. 2, les cantons peuvent édicter des dispositions qui limitent davantage que la présente loi la construction et l’utilisation de logements.
L'art. 3 al. 2 LRS doit être compris en ce sens que des mesures de limitation des résidences secondaires peuvent également être prises au niveau cantonal dans les communes dont la part de résidences secondaires est inférieure à 20 pour cent (cf. à ce sujet Mösching, Kommentar Zweitwohnungsgesetz (ZWG), 2021 – unter Einbezug der Weitwohnungsverordnung, art. 3, n. 7 ; Streiff, art. 75b, n. 14, 34 ; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, vol. II, 4e édition, Berne 2017, art. 71a, n. 16). Avec l'alinéa 2, la Confédération laisse aux cantons une part importante de ses compétences dans le domaine des résidences secondaires. Ceux-ci peuvent édicter des prescriptions qui limitent davantage la construction et le changement d'affectation de logements que ne le prévoit la loi sur les résidences secondaires. De telles normes sont notamment possibles dans le cadre de dispositions relatives à l'aménagement du territoire (Mösching, op. cit. ad art. 3 no 8s). Conformément au droit cantonal, les communes sont habilitées à prendre des mesures de restriction allant au-delà de la réglementation fédérale (dans ce sens, TF 1C_323/2022 du 9 mai 2023 ; arrêt du Tribunal administratif du canton de Zurich AN.2022.00008 du 14 mars 2024 consid. 3.3; Mösching, op. cit. art. 3, n. 8 ; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7e édition, Berne 2022, p. 359 à la note 164;). L'autonomie communale n'existe toutefois que dans la mesure où les cantons l'accordent et peut être limitée ultérieurement. Les cantons sont donc libres de décider s'ils veulent transférer aux communes leur compétence résiduelle en matière de résidences secondaires. Ce n'est que dans ce cas que les communes peuvent prendre elles-mêmes des mesures de restriction supplémentaires (Mösching, op. cit. ad art. 3 no 8s). Au vu de ce qui précède, la LRS n’est pas applicable aux communes dont le taux de résidences secondaires est inférieur à 20% (TF 1C_483/2018 du 13 mai 2019 consid. 4). Enfin, contrairement à ce que semble soutenir la recourante, il n’y a pas un droit à la transformation d’une résidence principale en résidence secondaire lorsque le taux de ces dernières est inférieur à 20%, dès lors que les cantons restent libres de prendre des mesures pour limiter les résidences secondaires, respectivement pour déléguer cette compétence aux communes.
3. Dans le canton du Jura, le plan directeur cantonal consacre la fiche U.09 aux résidences secondaires, laquelle a été approuvée par le Conseil fédéral le 1er mai 2019. Cette fiche prévoit que les communes concernées prennent les mesures d’aménagement nécessaire dans leur planification locale pour limiter le nombre de nouvelles résidences secondaires et améliorer le taux d’occupation de celles-ci. Au niveau législatif, selon l’art. 49 al. 3 LCAT (RSJU 701.1, en vigueur depuis le 1er janvier 1988), lorsque la qualité de résidence principale à l’intérieur de la zone à bâtir est menacée par une présence excessive de résidences secondaires, les communes peuvent désigner des zones dans lesquelles un taux maximal de logements secondaires est prescrit. L’art. 49 al. 3 LCAT a été repris sans changement (JDD 1987 p. 85 et figurait à l’art. 50 du projet de révision). Précisant cette disposition, l’art. 67 al. 1 OCAT entré en vigueur le 1er août 1990 (RSJU 701.11) prévoit que les communes ayant désigné, au sens de l’art. 49 al. 3 LCAT, des zones dans lesquelles un taux maximal de logements secondaires est prescrit, édictent un règlement et tiennent un registre des résidences principales, secondaires, ainsi que des logements de vacances.
Selon ces dispositions légales, le canton du Jura a délégué aux communes la compétence de limiter les résidences secondaires, ce qu’il a confirmé par l’adoption de la fiche U.09 du plan directeur cantonal après l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur les résidences secondaires. Compte tenu de la législation actuelle, les communes disposent ainsi des compétences pour limiter les résidences secondaires en application de l’art. 3 al. 2 LRS eu égard à la délégation de la législation cantonale. Certes, le message du Gouvernement au Parlement relatif à la révision de la loi sur les constructions et l’aménagement du territoire du 29 août 2023 prévoit la suppression de l’art. 49 al. 3 LCAT relevant qu’il est désormais obsolète suite à l’introduction de la législation fédérale sur les résidences secondaires qui prévoit partout un taux maximal de 20% de résidences secondaires. Cela étant, la nouvelle loi est passée en première lecture au Parlement qui a réintroduit le texte selon lequel les communes peuvent désigner des zones dans lesquelles un taux maximal de résidences secondaires est prescrit (JOJ 2025 du 27 février 2025 p. 153, art. 33 al. 4 nouvelle loi). Ce texte a été confirmé en deuxième lecture le 19 mars 2025 (JOJ 2025 du 27 mars 2025, p. 282, ad art. 33 al. 4). Dans ces conditions, la volonté du législateur de maintenir la compétence des communes s’agissant de la possibilité de limiter les résidences secondaires dans les limites du droit fédéral ne saurait être remise en cause.
4. S’agissant de la commune des Genevez, le plan d’aménagement local et le règlement communal sur les constructions (RCC) ont été approuvés le 11 mars 2013, soit avant l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur les résidences secondaires. L’art. 11 let. a RCC maintient en vigueur le règlement sur les limitations des résidences secondaires de la commune adopté par l’assemblée communale le 27 septembre 1993 et approuvé par le Service de l’aménagement du territoire le 23 novembre 1993. En outre, l’art. 202 RCC relatif à l’habitat traditionnellement dispersé prévoit l’obligation d’habiter le logement à l’année et l’annotation au Registre foncier pour les constructions sises dans ce périmètre.
Selon ce règlement, pour l’ensemble des zones de construction de toute la commune, la part des logements et résidences secondaires est limitée à 6% du total des maisons et appartements affectés à la résidence principale (art. 1). Le transfert de résidence principale à résidence secondaires est considéré comme un changement d’affectation et est soumis à autorisation même s’il ne donne pas lieu à des transformations (art. 6 al.1). Lorsque le quota de résidences secondaires admis est atteint, le Conseil communal doit refuser les nouvelles demandes (art. 6 al. 3).
4. Au cas particulier, compte tenu de l’adoption de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions en deuxième lecture par le Parlement jurassien le 19 mars 2025, la volonté du législateur de permettre aux communes de limiter les résidences secondaires dans les limites du droit fédéral ne saurait être contestée. Le législatif cantonal avait d’ailleurs déjà adopté cette approche avec l’adaptation du plan directeur cantonal sur les résidences secondaires. Cela étant, le règlement communal sur les résidences secondaires de la commune des Genevez est lié étroitement au règlement communal sur les constructions et a été approuvé par la section de l’aménagement du territoire du Service du développement territorial, autorité compétente pour la surveillance de la législation en matière de résidence secondaire (Fiche U2 du plan directeur cantonal), dite autorité étant également compétente pour approuver les plans d’aménagement locaux et la réglementation communale en matière de construction (art. 73 LCAT). Il mentionne qu’il s’applique à toutes les zones de construction. Or, il n’est pas disproportionné pour une petite commune qui compte 517 habitants au 1er janvier 2025 (https://www.lesgenevez.ch/La-commune/Demographie) de soumettre la totalité de sa zone de construction à une limitation des résidences secondaires à un taux inférieur à 20%, d’autant que le village des Genevez est situé dans les Franches-Montagnes, dans le Parc naturel du Doubs et comprend plusieurs sites touristiques (https://www.lesgenevez.ch/), de telle sorte que le principe de proportionnalité est respecté. En outre, la commune comprend 12,8% de résidences secondaires selon le site de l’Office fédéral du développement territorial (source le 26 février 2025 https://www.are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-amenagement-du-territoire/droit-de-l\_amenagement-du-territoire/residences-secondaires/inventaire-logements.html).
En application de l’art. 6 al. 3 de son règlement sur les résidences secondaires, c’est donc à juste titre que l’intimée a rejeté la demande et refusé le changement d’affectation de l’appartement. Au vu de ces éléments, on ne saurait suivre l’analyse juridique de la recourante d’autant que l’art. 49 al. 3 LCAT a été réintroduit par le Parlement (cf. consid. 3.3).
5. La recourante allègue encore une violation de la garantie de la propriété consacrée à l’art. 26 Cst, estimant que les conditions de l’art. 36 Cst ne sont pas réalisées.
La garantie de la propriété est ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. Elle n'est toutefois pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst., qui exige notamment que la restriction repose sur une base légale (art. 36 al. 1 Cst.). Or, il ressort des considérants 3 et 4 ci-dessus que, sur délégation du droit cantonal, les communes restent compétentes pour limiter les résidences secondaires lorsque la loi fédérale ne trouve pas application, en d’autres termes lorsque le taux de résidences secondaires est inférieur à 20%. En outre, la commune des Genevez comporte une législation en la matière.
Le grief de la violation de la garantie de la propriété est ainsi rejeté.
6. Les frais de la procédure sont à la charge de la recourante qui succombe (art. 219 al. 1 Cpa). L’intimée qui obtient gain de cause à droit à des dépens à payer par la recourante (art. 227 al. 1 et 230 al. 2 Cpa). Il sied en effet de relever que les questions juridiques posées doivent être qualifiées de complexes et nécessitent de recourir à un mandataire professionnel, d’autant que la recourante était assistée d’un professionnel.
L’indemnité doit être fixée conformément à l'ordonnance fixant le tarif des honoraires d'avocat (ci-après : l’ordonnance ; RSJU 188.61 ; art. 3, 5, 7, et 8). En règle ordinaire, les honoraires d'avocat sont fixés en fonction de l'importance et de la difficulté du litige, ainsi que d'après le travail et le temps que le mandataire a dû y consacrer, l'autorité prenant notamment en considération, pour déterminer le temps nécessaire au besoin de la cause, la nature de celle-ci, son importance, notamment sa valeur litigieuse, la difficulté en fait et en droit, la responsabilité que l'avocat a assumée, son travail, le contenu de la note d'honoraires, si celle-ci a été produite, (art. 8 de l'ordonnance ; cf. ég. ATF 122 I 1 consid. 3a ; 117 Ia 22 consid. 3a ; 109 Ia 107 consid. 3b). L'activité du mandataire ne doit être prise en considération que dans la mesure où elle s'inscrit raisonnablement dans le cadre de l'accomplissement de sa tâche, à l'exclusion de démarches inutiles ou superflues (ATF 111 V 48 consid. 4a ; TFA I 699/04 du 23 janvier 2006 consid. 2.3).
Au cas particulier, la mandataire de l’intimée a produit une note d’honoraires pour la seule procédure devant la Cour administrative à un taux horaire de CHF 270.- ce qui correspond au tarif (art. 7a de l’ordonnance). Le temps consacré à l’affaire s’élève à 4 :10 heures, ce qui est admissible. Dans ces conditions, il se justifie de taxer les honoraires et les débours conformément à la note produite.
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours ;
met
les frais de la procédure, par CHF 2'000.-, à charge de la recourante, à prélever sur son avance ;
n'alloue pas
de dépens à la recourante ;
alloue
à l’intimée une indemnité de dépens de CHF 1'454.15, débours et TVA compris, à payer par la recourante ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
à la recourante, par son mandataire, Me José Zilla, avocat à Neuchâtel ;
à l’intimée, par sa mandataire, Me Clémence Girard Beuchat, avocate à Porrentruy ;
au juge administratif du Tribunal de première instance, le Château, 2900 Porrentruy ;
à l’Office fédéral du développement territorial, ARE, 3003 Berne.
Porrentruy, le 2 avril 2025
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : La greffière :
Sylviane Liniger OdietCarine Guenat
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.
Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral, soit, à l’attention de ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF).