ADM 2023 12 - Fonction publique - action irrecevable

ADM 12 / 2023

Présidente : Sylviane Liniger Odiet

Juges : Daniel Logos et Jean Crevoisier

Greffière : Carine Guenat

ARRET DU 19 JANVIER 2024

en la cause liée entre

A.________,

• représenté par Me Claire-Lise Oswald, avocate à Neuchâtel,

demandeur,

et

le Gouvernement de la République et Canton du Jura, hôtel du Gouvernement, rue de l’Hôpital 2, 2800 Delémont,

défendeur.

______

CONSIDÉRANT

En fait :

A. A.________ (ci-après : le demandeur) est actuellement employé par la République et Canton du Jura en qualité de sous-officier de gendarmerie I au sein de la Police cantonale (ci-après : POC) en classe 14 (PJ 7 demandeur, PJ 1 défendeur).

B. En date du 19 novembre 2015, le Service des ressources humaines (ci-après : SRH) a envoyé au demandeur un préavis d'attribution et de classification de fonction. Dans le cadre de la nouvelle organisation Police 2015, il était prévu de lui attribuer la fonction de "Sous-officier-e de gendarmerie I", évaluée en classe 14, annuité 10. Le demandeur était invité à s'adresser au SRH dans un délai de 40 jours en cas de contestation de l’évaluation de sa fonction dès la dernière des séances d’information prévues spécialement pour le personnel POC. Il y était également précisé qu’une décision de classification sera transmise dans le courant de l’année 2016 à l’ensemble du personnel POC, prenant effet au 1er août 2016 (PJ 1 défendeur).

C. Par courriel du 25 mai 2016, le demandeur a questionné le SRH, après interrogation de plusieurs collaborateurs, au sujet d’une détermination sur la fixation de l’annuité, afin de faire opposition à celle-ci. Par courriel du même jour, le collaborateur SRH a indiqué au demandeur que l’évaluation de fonction concerne la fonction ainsi que la classe de traitement et non l’annuité. L’annuité est modifiée selon les règles du décret sur les traitements sur le personnel de l’Etat en cas de changement de classe par évaluation. Dès lors, aucun droit à opposition n’en découle ; il est inutile d’attendre une décision d’évaluation relative à l’annuité (PJ 2 demandeur).

D. Le 11 mai 2020, la mandataire du demandeur, agissant pour le compte d’un « groupement constitué de membres de la Police jurassienne », est intervenue auprès du Département de l’intérieur. Elle fait valoir que le Décret sur les traitements (RSJU 173.411) et l’Ordonnance sur les traitements de l’Etat (RSJU 173.411.01) créent une inégalité de traitement en lien avec les échelons attribués en fonction des années d’expérience. Pour certains membres dudit groupement déjà en place lors de l’entrée en vigueur des législations susmentionnées, leurs salaires transposés sur la grille salariale ne correspondent pas aux échelons auxquels ils devaient être colloqués, contrairement à ce qui est appliqué aux nouveaux collaborateurs. De plus, ses mandants n’ont reçu aucune décision relative à leur nouvelle collocation, sujette à recours (PJ 3 demandeur).

E. Le 29 mai 2020, le Département de l’intérieur a rappelé à la mandataire dudit groupement qu’une analyse sur cette problématique avait déjà été effectuée et présentée à l’ensemble du personnel de POC les 29 novembre et 4 décembre 2019. Cette analyse prenait en compte tous les employés de POC et se fondait sur des calculs globaux et généraux. Afin de prendre position sur les inégalités alléguées, le Département a indiqué à la mandataire la nécessité de connaître les noms des personnes faisant partie dudit groupement afin d’établir précisément l’écart salarial ainsi que la durée et la variation de celui-ci pour chacun des membres du groupement (PJ 4 demandeur).

F. Par courrier du 28 avril 2021, la mandataire dudit groupement a fourni au Département de l’intérieur deux noms afin d’illustrer l’inégalité de traitement entre les deux personnes mentionnées ainsi que leurs décomptes de salaire de mars 2021. Il s’agit de B.________ et du demandeur. La mandataire a invité le Département à se prononcer sur une entrée en matière pour la révision des salaires de tous les membres du groupement qu’elle représente. Elle a également produit, en annexe à son courrier, un tableau illustrant les revendications du demandeur portant sur la correction des annuités dès l’année 2016 et chiffrant ses prétentions à CHF 30'245.42 (PJ 5 et 6 demandeur).

G. Le 28 juin 2021, le Département de l’intérieur a indiqué à la mandataire dudit groupement que l’analyse des situations salariales du demandeur et de B.________, par la réalisation de projections concrètes, ne démontre pas qu’il y a lieu d’effectuer de correction (PJ 7 demandeur, p. 1).

En substance, comparant la situation financière du demandeur et de B.________, le Département de l’intérieur relève certes une différence mais indique qu’il est matériellement impossible de construire un nouveau système dans lequel une égalité parfaite et absolue est garantie à l’ensemble des collaborateurs, quel que soit l’année d’engagement de ces derniers et les mesures d’économie en vigueur. De telles différences ne contreviennent pas la constitution. Il n’y a donc pas d’élément nécessitant une entrée en matière sur la demande (PJ 7 demandeur, p. 5 s.).

H. Par mémoire du 26 janvier 2023, le demandeur a introduit une action de droit administratif devant la Cour de céans, concluant à la recevabilité de son action, à la constatation de l’inégalité de traitement du demandeur s’agissant de la collocation de ses années d’expérience dans la fixation des échelons permettant de chiffrer son salaire selon le Décret sur les traitements du personnel de l’Etat et l’Ordonnance sur les traitements du personnel de l’Etat du Jura actuellement en vigueur, à ce que le Gouvernement cantonal jurassien soit enjoint de transposer le salaire du demandeur à l’échelon correspondant à ses années d’expérience, soit les échelons 15 en 2016, 16 en 2017, 17 en 2018, 18 en 2019, 19 en 2020 et 20 en 2021, avec effet rétroactif au 1er janvier 2016, ainsi à ce qu’il soit condamné à lui payer la somme de CHF 30'245.42, avec intérêt à 5% l’an, à la mise des frais éventuels à la charge du Gouvernement et à l’allocation d’une indemnité de dépens (cf. ég. PJ 8 demandeur).

En substance, s’agissant de la recevabilité de l’action, le demandeur estime que dans la mesure où le SRH lui a clairement répondu en mai 2016 : « […] il est inutile d’attendre une décision d’évaluation qui vous informerait de votre annuité future, ce n’est pas du tout le but de l’exercice (et les règles du décret sont intangibles) », ce dernier a refusé de rendre une décision sujette à recours. C’est dès lors la voie de l’action et non du recours qui est ouverte. Sur le fond, le demandeur conteste les échelons attribués en fonction des années d’expérience, selon la nouvelle grille des salaires.

I. Dans sa réponse du 16 mai 2023, le Gouvernement de la République et Canton du Jura (ci-après : le défendeur) a conclu à l’irrecevabilité de l’action, subsidiairement au rejet de l’ensemble des prétentions du demandeur, à la mise des frais de procédure à la charge du demandeur et à l’allocation d’une indemnité de dépens.

Le défendeur relève qu’aucun acte n’a été accompli par le demandeur à compter du courrier du 28 juin 2021 relatif aux explications données par le défendeur s’agissant de l’évolution salariale des deux employés concernés. Le demandeur n’a pas indiqué son désaccord quant aux explications fournies, ni formé de conclusions ou encore annoncé ses prétentions en vue d’une action. Il n’a également jamais sollicité de décision formelle, ce qu’il aurait dû faire et agir par la voie du recours. Le défendeur s’oppose à la conversion de l’action de droit administratif en un recours par la Cour de céans. S’agissant des prétentions que contient l’action, elles doivent être rejetées.

J. Dans sa réplique du 15 août 2023, le demandeur a confirmé ses conclusions. Il conteste l’analyse du défendeur s’agissant de la recevabilité de l’action.

Il sollicite également du défendeur, si l’action devait être considérée comme recevable, la production des comptes de la République et Canton du Jura pour les années 2016 à 2022. Aussi, vu les incompréhensions et erreurs constatées dans la prise de position du défendeur, il propose son audition et celle des représentants du Gouvernement.

K. Le demandeur s’est encore exprimé par courrier du 6 septembre 2023.

L. Il sera revenu ci-après, en tant que besoin, sur les différents éléments du dossier.

En droit :

1. La Cour administrative est manifestement compétente pour connaître de la présente affaire, puisqu'elle oppose le demandeur à son employeur, la République et Canton du Jura, que la voie du recours (art. 160 let. a Cpa) ou de l'action (art. 167 al. 1 let. a Cpa) soit ouverte.

Il appartient en premier lieu à la Cour de céans d’examiner si les conditions de recevabilité de l'action sont remplies, conditions contestées par le défendeur (cf. art. 83 al. 1 et 2 Cpa). Si une condition de recevabilité n’est pas remplie, l’autorité n’a pas à statuer sur le fond (art. 83 al. 3 Cpa).

2.

2.1 La Cour administrative est saisie soit par la voie du recours de droit administratif, soit par la voie de l’action de droit administratif. Les contestations dans lesquelles l’action est en principe ouverte sont énumérées de manière exhaustive à l’art. 147 Cpa (ADM 2022 57 du 1er avril 2022 ; ADM 2016 125 du 12 juillet 2017 ; ADM 2015 140 du 2 mais 2017 consultables sur https://jurisprudence.jura.ch ; Broglin/Winkler Docourt/Moritz, Procédure administrative et juridiction constitutionnelle – Principes généraux et procédure jurassienne, 2e éd., 2021, n° 544). Cette disposition doit être mise en parallèle avec les art. 146 et 168 Cpa ; ces derniers prévoient que l'action de droit administratif ne concerne que des contestations relatives à des prétentions de droit public qui ne peuvent pas faire l'objet d'une décision sujette à un recours auprès des instances de la juridiction administrative. Autrement dit, même lorsqu'elle se voit saisie d'une action déposée en application de l'art. 147 Cpa, la Cour administrative doit tenir compte des art. 146 et 168 Cpa qui posent le principe de la subsidiarité de l’action par rapport au recours. La jurisprudence a admis à plusieurs reprises que des décisions pouvaient être rendues même dans les cas visés à l’art. 147 Cpa, en particulier en cas de prétentions découlant des rapports de service d’un agent public. Cela se justifie notamment lorsque des dispositions légales déterminent les droits des employés. La situation est différente lorsque les droits en question trouvent leur fondement dans un contrat discuté librement pas les deux parties. En résumé, pour déterminer si la voie de l'action est ouverte, la Cour de céans doit d'abord examiner si le litige correspond à l'un de ceux qui figurent dans l'énumération de l'art. 147 Cpa.

Si tel est le cas, il faut encore que le litige en question ne puisse pas faire l'objet d'une décision au sens de l'art. 2 Cpa, décision qui serait sujette à opposition puis à recours (ADM 2022 57, ADM 2016 125 précités ; RJJ 2008, p. 82 consid. 2.2 ; RJJ 2006, p. 85 ; Broglin/Winkler Docourt/Moritz, op. cit., no 552). Le cas échéant, en cas de doute entre la voie de l'action et celle de la décision sujette à recours, il y a lieu d'opter pour la seconde conformément au principe de subsidiarité de l'action (cf. ADM 140/2015 du 2 mai 2017 consid. 1 et les références citées). En vertu de l'art. 2 al. 4 Cpa, lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas tenue pour une décision. Dans un tel cas, l'autorité ne rend donc pas une décision mais sa prise de position est tenue pour une simple "détermination". Le problème principal porte donc sur la qualification juridique de la prise de position de l'autorité administrative partie au litige pour déterminer si la voie de l'action de droit administratif est ouverte (Broglin/Winkler Docourt/Moritz, op. cit., no 552 et les réf. citées).

Selon l’art. 147 let. a Cpa, l’action de droit administratif est en principe ouverte en cas de contestations relatives à des "prétentions découlant des rapports de service des magistrats, des employés de l'État et des autres agents publics". Cependant, nonobstant le libellé de cette disposition légale, la jurisprudence et la doctrine considèrent de manière constante qu’il est possible de rendre une décision, sujette à recours, en matière de rapports de service (Broglin/Winkler Docourt/Moritz, op. cit., no 552). Cette manière de faire peut s’imposer, en particulier, lorsque des dispositions légales déterminent les droits des fonctionnaires, comme c’est par exemple le cas du décret sur les traitements du personnel de l'Etat du 18 décembre 2013 (RSJU 173.411) ou de l'ordonnance concernant le remboursement des dépenses des magistrats, fonctionnaires et employés de la RCJU (RSJU 173.461 ; voir RJJ 2009, p. 239). Dans de tels cas, une autorité administrative pourra sans peine rendre une décision, sujette à recours, dès lors qu'il ne s'agit que d'appliquer, de manière unilatérale, un barème ou d'autres règles définissant le traitement. Il en va autrement lorsque les prétentions revendiquées ne trouvent pas de fondement directement et précisément déterminé dans la loi. C'est notamment le cas si les droits invoqués par un fonctionnaire ou un employé de l'Etat trouvent leur fondement dans un contrat de droit administratif discuté librement par deux parties, s'ils doivent être déduits du principe général d'égalité de traitement ou s'ils constituent des prétentions en réparation d'un préjudice à la fois matériel et moral suite à un licenciement injustifié (ADM 2015 140 consultable sur https://jurisprudence.jura.ch/ et les références citées ; BROGLIN/WINKLER DOCOURT/MORITZ, op. cit., n° 545).

2.2 Au cas d’espèce, comme le demandeur l’expose dans son mémoire et ses conclusions, l’action déposée vise à modifier l’annuité (« échelon ») fixée lors du passage du demandeur à une nouvelle classe dans le cadre de la réévaluation de sa fonction et à obtenir le paiement relatif à l’annuité correspondant à ses années d’expériences avec effet rétroactif au 1er janvier 2016 (cf. mémoire du 26 janvier 2023, p. 5.).

Aux termes de l’art. 112 de la loi sur la Police (LPol ; RSJU 551.1), le personnel de la police cantonale est, sous réserve des dispositions du chapitre 10 LPol, soumis à la législation relative au personnel de l’Etat. En vertu de l'art. 44 LPer, le mode de rémunération ainsi que la classification sont réglés par voie de décret. Sur cette base, le Parlement a adopté le 18 décembre 2013 un nouveau décret sur les traitements du personnel de l'État entré en vigueur le 1er janvier 2015 (ci-après : décret, RSJU 173.411).

Le décret pose le principe selon lequel le salaire est déterminé en tenant compte, pour la classe de traitement, de la fonction, pour les annuités, de la durée des rapports de service et de l'expérience et, pour les primes, des prestations de l'employé (art. 3 let. c du décret). Le nouveau système remplace l'ancien système qui apparaissait en partie dépassé et incohérent sur plusieurs points, qui ne tenait pas compte des dernières formations (hautes écoles notamment) et qui permettait des interprétations suscitant de nombreuses contestations (Message du Gouvernement relatif au projet de décret sur les traitements du personnel de l'État et adaptations législatives, du 21 mai 2013, in Journal des débats (JDD) no 19 du 27 novembre 2013, p. 759).

S’agissant de l’annuité, le décret prévoit que celle-ci est déterminée en tenant compte de l'expérience professionnelle et personnelle de l'intéressé (art. 11 du décret). En cas de nouvelle évaluation d'une fonction, le Gouvernement arrête le moment auquel celle-ci entre en vigueur. Elle intervient au plus tard le 1er janvier de la deuxième année suivant la demande de nouvelle évaluation (art. 22 al. 1 du décret). L'ensemble des titulaires de la fonction sont colloqués dans la nouvelle classe de traitement. Ils sont mis au bénéfice de l'annuité immédiatement supérieure au montant obtenu en majorant le salaire nominal individuel de 3% par classe supplémentaire attribuée lors de la nouvelle évaluation. Le montant obtenu ne peut être inférieur au minimum de la classe considérée (art. 22 al. 2 du décret). Si la nouvelle évaluation aboutit à une classe de traitement inférieure, les titulaires sont mis au bénéfice de l'annuité immédiatement supérieure au montant obtenu en réduisant le salaire nominal individuel de 3% par classe de différence. Le montant obtenu ne peut excéder le maximum de la classe considérée. Le salaire nominal et le renchérissement sont garantis pour une durée de deux ans ; durant cette période, les titulaires touchent une indemnité destinée à compenser la différence entre l'ancien et le nouveau traitement. L'indemnité est réduite à mesure que les titulaires progressent dans les annuités de la nouvelle classe de traitement (art. 22 al. 3 du décret). Conformément à l’art. 33 al. 1 du décret, à l'entrée en vigueur du présent décret, le traitement de l’employé est fixé dans la même classe de traitement de la nouvelle échelle, au niveau du palier supérieur le plus proche de l’ancien traitement. Sous réserve des alinéas 2 et 3, aucune annuité n'est octroyée. Le Gouvernement édicte les dispositions d’exécution nécessaires (art. 38 du décret). Se fondant sur cette délégation de compétences, le Gouvernement a adopté l’Ordonnance sur les traitements du personnel de l’Etat (ci-après : ordonnance ; RSJU 173.411.01). Il ressort de ladite ordonnance qu’en cas de nouvelle évaluation ou de changement de fonction prenant effet au 1er janvier, l'octroi de l'annuité annuelle a lieu après l'attribution de la nouvelle classe de traitement (art. 8 de l’ordonnance).

Partant, il s’avère que l’annuité constitue un élément du salaire dans la mesure où le salaire est déterminé en tenant compte, pour les annuités, de la durée des rapports de service et de l’expérience (art. 3 let. c du décret). Cet élément du salaire est déterminé par les dispositions légales figurant dans le décret sur les traitements du personnel de l’Etat ainsi que dans l’ordonnance sur les traitements du personnel de l’Etat. Au vu de la doctrine et de la jurisprudence constante de la Cour de céans rappelées ci-dessus on doit admettre que la question ici litigieuse – c'est-à-dire la contestation de la fixation de l’annuité s’agissant de la collocation des années d’expérience– doit faire l'objet d'une décision sujette à recours, dès lors que les dispositions légales idoines sont définies avec précision dans la législation cantonale La Cour de céans a également déjà eu l’occasion de traiter de contestation de la fixation de l’annuité dans le cadre de réévaluation de fonction qui relevait d’un processus décisionnel (arrêt du Tribunal cantonal du 2 septembre 2019, ADM 2018 97 consultable sur https://jurisprudence.jura.ch/). C’est ainsi par le biais d’une décision sujette à recours devant la Cour de céans que cette question devait être réglée et non par la voie de l’action, subsidiaire. Enfin, il n’apparaît pas non plus que le recourant, assisté d’une mandataire professionnelle ait à un moment ou un autre demandé au défendeur de rendre une décision sujette à recours.

2.3 L’action déposée par le demandeur est par conséquent irrecevable.

3.

3.1 Lorsque l’action de droit administratif déposée par le demandeur satisfait aux conditions de forme d’un recours de droit administratif, la Cour administrative admet qu’elle soit convertie en recours si l’on se trouve en présence d’une décision sujette à recours. Cette manière de procéder se justifie en effet par économie de procédure, encore faut-il que cela ne pose pas de problèmes particuliers, notamment que l’autorité dont la détermination pourrait être considérée comme une décision soit l’autorité compétente (Broglin/Winkler Docourt/Moritz, op. cit., no 553 s).

3.2 En l’espèce, l’action de droit administratif déposée par le demandeur ne saurait être convertie en recours. Suite au courrier du 28 avril 2021 du demandeur (PJ 5 demandeur), le Département de l’intérieur a analysé la situation salariale concrète de ce dernier dans un courrier du 28 juin 2021 ; il a mentionné très clairement et de manière motivée au demandeur son refus d’entrer en matière sur sa demande du 28 avril 2021 (PJ 7 demandeur), ce qui pourrait s’apparenter à une décision. Le fait que le courrier ne mentionnait aucune voie de droit, contrairement à ce qu’impose l’art. 85 let. e Cpa, n’a pas de conséquence au cas particulier. En effet, comme l’a déjà jugé le Tribunal fédéral, d’après les règles de la bonne foi, on peut attendre du destinataire d’une décision, reconnaissable comme telle, mais sans indication de voie ni de délai de recours, qu’il entreprenne dans un délai raisonnable les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment qu’il se renseigne auprès d’un avocat ou de l’autorité qui a statué. En l’occurrence, le demandeur était en outre assisté d’une avocate dont on pouvait attendre qu’elle réagisse dans le délai usuel de 30 jours prévu par le Cpa (cf. RJJ 2008 p. 90 et les références citées).

Toutefois, même s’il devait être admis que la prise de position du 28 juin 2021 puisse être considérée comme une décision ou une décision sur opposition s’agissant des annuités contestées, le « recours » aurait dans tous les cas été tardif puisque le demandeur a attendu jusqu’au 26 janvier 2023 pour réagir à cette lettre, non pas sous la forme d’une requête d’une décision formelle auprès du défendeur comme il aurait dû le faire, mais bel et bien par l’introduction d’une action de droit administratif auprès de la Cour de céans. La Cour de céans relève finalement qu’il y aurait lieu cas échéant de déterminer si ce n’est pas le Département – et non le Gouvernement, partie à la présente procédure – qui est l’autorité compétente pour statuer en sa qualité d’autorité d’engagement concernant le traitement d’un collaborateur dont la classe est inférieure à la classe 20 (art. 13 de l’ordonnance sur le personnel de l’Etat ; RSJU 173.111, art. 10 du décret).

Au vu de ce qui précède, la conversion de l’action en recours ne saurait intervenir.

4. Partant, l’action – qui ne peut être convertie en recours par la Cour de céans – doit être déclarée irrecevable, de sorte qu’il n’est pas donné suite aux demandes de compléments de preuve du demandeur.

5. Les frais de la procédure sont à charge du demandeur qui succombe. Pour ce même motif, il n’y a pas lieu de lui allouer de dépens. Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens au défendeur qui n’est pas assisté d’un mandataire professionnel.

PAR CES MOTIFS

LA COUR ADMINISTRATIVE

déclare

l’action irrecevable ;

met

les frais de la procédure, par CHF 1'000.- à charge du demandeur, à prélever sur son avance, le solde par CHF 1'000.- lui étant restitué ;

n'alloue pas

de dépens ;

informe

les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;

ordonne

la notification du présent arrêt :

• au demandeur, par son mandataire, Me Claire-Lise Oswald, avocate à Neuchâtel ;

• au défendeur, le Gouvernement de la République et Canton du Jura, hôtel du Gouvernement, rue de l’Hôpital 2, 2800 Delémont,

Porrentruy, le 19 janvier 2024

AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE

La présidente : La greffière :

Sylviane Liniger Odiet Carine Guenat

Communication concernant les moyens de recours :

*Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des art.s 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des art.s 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée. *

Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral, soit, à l’attention de ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire* suisse** (art. 48 al. 1 LTF). *